4. Institutionelle Analyse des Ausgabeverhaltens
4.3. Verwaltung: Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
4.4.3. Budgetierung und Voranschlag
In seiner Rechtsnatur ist das Budget ein formelles Gesetz, das gemäss Art. 65 LV folgenden Erfordernissen unterliegt: Zustimmung des Land
tags, Sanktion des Landesfürsten, Gegenzeichnung des Regierungschefs und Kundmachung im Landesgesetzblatt. Thomas Allgäuer hat in seiner Dissertation die rechtlichen Grundlagen des Voranschlags eingehend untersucht.389 Er stellt fest, dass die Geldbewilligung durch das Parla
ment die älteste Form der Regierungskontrolle ist und der Staat ohne
387 V gl. BuA betreffend den Aufbau, die bisherigen Tätigkeiten und die zukünftige Tätigkeitsplanung des FirstLink-Institutes und die Gewährung eines Verpflichtungs
kredits für die Weiterführung des FirstLink-Institutes in den Jahren 1997 und 1998, Nr. 9/1997.
3ss V gl. Allgäuer T., S. 209.
389 Vgl. Allgäuer T., S. 221 ff.
Zustimmung des Landtags weder Ausgaben tätigen noch Steuern erhe
ben kann. Er verweist auf einen Bericht und Antrag im Jahre 1981, in dem die Regierung das Budget als den ziffernmässigen Ausdruck der für das kommende Jahr in Aussicht genommenen staatlichen Tätigkeiten darstellt. Dazu führt Allgäuer weiter aus: "Dem Budget als einem zen
tralen Staatsakt kommt eine Steuerungsfunktion zu: indem der Landtag die für die Durchführung der Regierungspolitik geforderten Mittel be
willigt oder ablehnt, kontrolliert er (präventiv) die Exekutive. Diese Budgetkontrolle durch das Parlament darf indessen nicht bloss als nega-tiv-abwehrende Reaktion auf den Entwurf der Regierung verstanden werden."390
Der Budgetprozess wird anfangs des zweiten Quartals mit einer Wei
sung der Regierung zur Ausarbeitung eines Entwurfs für den Landes
voranschlag sowie für die Erstellung der mittelfristigen Finanzplanung eingeleitet.391 In einem Schreiben der Stabstelle Finanzen wird allen Äm
tern, Dienststellen und kreditverwaltenden Instanzen Auftrag erteilt, das Budget und die Finanzplanung einzureichen.392 Darin wird auf die beiliegenden Formulare zur Auflistung der Ausgaben und Einnahmen für das zuständige Aufgabengebiet verwiesen. Zur Orientierung sind in den Formularen die Vorjahreszahlen nach dem Kontoplan aufgeführt.
Da die meisten Amtsstellen inzwischen am LARIX-System angeschlos
sen sind, erhalten diese keine Detailblätter mehr.393 Sie können die Daten selber ausdrucken und die beantragten Budgetbeträge direkt in das System eingeben.
Die zuständigen Stellen sind auch darüber informiert, dass die Perso
nalkosten vom Amt für Personal und Organisation aufgrund des Stel
lenplanes und der geltenden Regierungsbeschlüsse budgetiert werden.
Für die Lehrer der Primär- und Sekundärschulen werden die Personal
kosten vom Schulamt ermittelt. Dabei sind die Gehaltsvorrückungen, jedoch nicht die Teuerung, über die zu einem späteren Zeitpunkt ent
schieden wird, zu berücksichtigen. Hinsichtlich des Sachaufwands wer
den die Ämter und kreditverantwortlichen Stellen angehalten, die Be
triebs-, Verwaltungs-, Unterhalts- und Abwicklungskosten sparsam zu
3.0 Allgäuer T., S. 223.
3.1 Vgl. RA 94/1590 vom 19. April 1994.
3.2 Vgl. Stabstelle Finanzen, Schreiben vom 29. April 1994.
3.3 Vgl. Stabstelle Finanzen, Schreiben vom 2. Mai 1997.
Budgetierung und Kreditbewilligung
budgetieren und Mehrausgaben detailliert zu begründen. Zur Budgetie
rung der laufenden Subventionen, Beitragsleistungen und Defizit
beiträge wird verlangt, dass diese unter Angabe des Rechtserlasses (Ge-setz, Finanzbeschluss) detailliert aufzulisten und auf das voraussicht
liche Betreffnis hin zu überprüfen sind. Bei der Aufstellung der Investitionsrechnung wird darauf hingewiesen, dass nur baureife Pro
jekte aufgenommen werden können, bei denen die Planung, Bodenbe
schaffung und Detailprojektierung abgeschlossen ist und die Realisie
rung gesichert erscheint.
Zur Budgetierung der Einnahmen werden auch verschiedene Ämter und Institutionen, die Steuer- und Gebühreneinnahmen verwalten, wie zum Beispiel das Steueramt oder die Schweizerische Zollverwaltung, schriftlich angefragt, mit welchen Einnahmen sie in den kommenden Jahren rechnen.394 Zusätzlich wird darin um Auskunft ersucht, wie die voraussichtlichen Anteile, geschätzt nach den vorliegenden Zwischen
ergebnissen, im laufenden Jahr ausfallen. Die Verwaltung ist bei der Budgetierung und Planung der eidgenössischen Steuereinnahmen und der PTT-Gebühren auf die Erfahrungen, Berechnungen und Einschät
zungen dieser Stellen angewiesen. In den vergangenen Jahren haben sich die festgestellten Abweichungen zwischen dem Budget und der Rech
nung vor allem auf der Einnahmeseite ergeben. Darauf angesprochen, erklärte Gerold Matt, der Leiter der Stabstelle Finanzen, dass das Steuer
amt in der bisherigen Abschätzung des Einnahmenwachstums eher vor
sichtig kalkulierte und es erst in weiteren Abstimmungsgesprächen zu realistischeren Einschätzungen kam.
Wie die Einsicht in verschiedene ausgefüllte Antragsformulare zeigte, werden die Anträge durchwegs korrekt und vollständig ausgefüllt. Pro
bleme bereitet vor allem die Vielzahl von Amtsstellen und kreditverant
wortlichen Stellen, weshalb die Stabstelle Finanzen mit den wenigen Mitarbeitern und eigentlich nur einem zuständigen Budgetkoordinator durch vielseitige Rückfragen und Abklärungen besonders gefordert ist.
Zeitliche Engpässe entstehen vor allem dadurch, dass einzelne Stellen ihre Anträge nicht termingerecht oder lückenhaft einreichen und zeit
raubende Mahnungen erforderlich sind, bis der Zusammenzug der Bud
geteingaben gemacht werden kann. Zu einer grossen Überraschung kam
3,4 Vgl. Stabstelle Finanzen, Schreiben vom 2. Mai 1994.
es nach dem Zusammenzug der Anträge für das Budget 1995, als festge
stellt wurde, dass für eine ausgeglichene Gesamtrechnung 50 Mio CHF zu viel beantragt wurden. Dadurch war eine sehr zeitaufwendige "Knet
phase" erforderlich, indem die Regierung Budgetkürzungen beschlies-sen und bei den kreditverantwortlichen Stellen durchsetzen musste.
Die Erfahrungen der Budgetrunde 1995 waren dann Anlass, im De
zember 1994 einen Workshop einzuberufen, an dem Regierungschef Mario Frick und sein Ressortsekretär sowie der Leiter der Stabstelle Finanzen Gerold Matt und sein Budgetkoordinator und der Verfasser dieses Projekts teilnahmen. In einer Bewertung des Budgetablaufs zeig
ten sich Stärken und Schwächen bei der Erstellung des Budgets:395 Für positiv erachtet wurde der hohe Detaillierungsgrad in der Budgetierung, so dass es in der weiteren Bearbeitung und Budgetdebatte des Landtags nur noch zu wenigen Rückfragen kam. Durch die frühzeitige Budgetie
rung, durch die das erste Resultat schon in den Sommerferien bekannt war, blieb ausreichend Zeit für die weitere Problemwälzung in der Regierung. Von den kreditverantwortlichen Stellen wurde der speditive und produktive Ablauf durch die Unterstützung der Stabstelle Finanzen positiv erwähnt.
Schwächen zeigte der Budgetablauf vor allem durch die fehlenden Zielvorgaben durch die Regierung und den Umstand, dass die Ressort
inhaber bei Beginn der Budgetierung nicht in den Budgetprozess einbe
zogen waren. So bestand für die Ämter und kreditverantwortlichen Stellen kein Anreiz für die Einhaltung von Vorgaben, und die Budgetie
rung war für verschiedene Stellen nur eine Fortschreibung bestehender Zahlen. Bemängelt wurde auch die ungenügende Termintreue, die teil
weise auf die fehlende Information der Stellen über den gesamten Budgetablauf, die ungenügenden Erarbeitungshilfen für die Ämter und auf die nicht vorhandene Führungsunterstützung der Ressortverant
wortlichen in der Anfangsphase der Budgetierung zurückzuführen war.
In Frage gestellt wurden auch die hohe Detaillierung der Budgetposten und der grosse Umfang des Zahlenmaterials. Daraus ergaben sich zeit
liche Engpässe bei der Zusammenfassung des Budgets und bei der
An-595 Vgl. Stabstelle Finanzen, Nachbetrachtung Budget-Workshop vom 22. Dezember 1994, Protokoll vom 28. Dezember 1994. Vgl. dazu auch Beilage 1 m it den handschriftlichen Bemerkungen zum Budget-Ablauf-Plan seitens der Regierung und der Stabstelle Finanzen.
Budgetierung und Kreditbewilligung
tragstellung an den Landtag. Als nachteilig betrachtet wurden in der weiteren Bearbeitung und Konsolidierung des Budgets die viel zu de
taillierten Erörterungen der Budgetposten in der Regierung, was auf den schlechten Informationsstand einzelner Regierungsmitglieder zurück
zuführen war.
Aufgrund dieser Stärken-/Schwächenanalyse wurde empfohlen, den Budgetierungsprozess in folgenden Kernpunkten zu verbessern: Festle
gung eines Budgetrahmens und von Ressortzielen in der Regierung am Beginn des Budgetprozesses, daraus abgeleitet Kreditvorgaben an die verantwortlichen Stellen, verbunden mit Anreizen zur Einhaltung sowie Übertragung der Verantwortung zur Erarbeitung des Budgets an die Ressortinhaber unter Federführung des Ressorts Finanzen und Koordi
nation der Stabstelle Finanzen. Diese Änderungsvorschläge wurden in einem nächsten Schritt in der Kollegialregierung vorgestellt, diskutiert und verbindlich festgelegt, um sicherzustellen, dass die vorgeschlagene Lösung vom Willen der Gesamtregierung getragen ist und mit dem Rückhalt der einzelnen Ressortinhaber umgesetzt wird. Auf Basis dieser Zielsetzungen wurde im Workshop auch ein neuer Ablauf für die Erstel
lung des Budgets 1996 entworfen.
Charakteristisch für das liechtensteinische Budgetierungs- und Rech
nungsmodell ist, dass es an der Zuteilung der jährlichen Mittel, über welche die Landesverwaltung in den einzelnen Aufgabenbereichen in einem Jahr verfügen kann, ansetzt. Diese einseitige Input-Orientierung des Führungs- und Rechnungssystems unterstützt das Denken in Be
sitzständen verwaltungsinterner und -externer Interessengruppen und behindert eine wirkungsbezogene Leistungs- und Kostenorientierung in der öffentlichen Verwaltung. Es stellt sich die Frage, wieweit das damit verbundene Verhalten in der Legislative und Exekutive sich in Richtung einer Output- oder wirkungsgeführten Verwaltung ändern lässt.396 Dazu wird im Sinne einer Ausrichtung auf output-orientierte Globalbudgets angeregt, dass bei Antragstellung der Ämter beziehungsweise kredit
verantwortlichen Stellen die einzelnen Ausgaben mit Bezug auf die gesetzlichen und vertraglichen Aufgaben und Zielsetzungen festgelegt werden.
3% Vgl Buschor E. und Lüder K., S. 161 ff.