4. Institutionelle Analyse des Ausgabeverhaltens
4.3. Verwaltung: Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
4.4.4. Bewilligung des Voranschlages
Im Bericht und Antrag zum Landesvoranschlag wird einleitend über die allgemeine Situation, die Ziele zur Finanz- und Haushaltspolitik sowie über laufende und geplante Massnahmen informiert.397 Weiters folgt ein ausführlicher Kommentar zur Laufenden Rechnung, in dem die Ausga
ben- und Einnahmenbereiche dargestellt werden. Die Investitionsrech
nung wird hinsichtlich Sachgüterinvestitionen, Darlehen und Beteili
gungen und Investitionsbeiträgen sowie investiven Erträgen erläutert.
Im Schlussteil wird vergleichend zum Voranschlag und zur Finanz
planung Stellung bezogen. Beigelegt ist dem Antrag ein umfassendes Tabellenwerk, und zur Diskussion des Landesvoranschlages und des Finanzgesetzes werden den Landtagsabgeördneten oft noch gesonderte Berichte und Anträge mit entsprechenden Beilagen zugestellt, die zu einem kaum mehr bearbeitbaren Papierstoss anwachsen.
Im Bericht und Antrag zum Finanzgesetz sind im ersten Teil die ge
sperrten Kredite aufgeführt, denen gemäss Art. 1 FiG die gesetzliche Grundlage noch fehlt oder für die noch ein separater Finanzbeschluss des Landtags erforderlich ist.398 Im weiteren werden die Festlegung der Ansätze für die Vermögens- und Erwerbssteuer (Art. 2 FiG) und in der Regel auch Anpassungen der Ansätze für den Finanzausgleich (Art. 3 FiG) kommentiert. Darin enthalten sind auch die Begründungen für die im kommenden Jahr vorgesehenen und beantragten Änderungen der Fiskal- und Finanzgesetzgebung. So wurde für das Jahr 1995 eine Redu
zierung des Staatsbeitrags um weitere 2 Prozent der Zuteilungsquote an die Gemeinden beantragt (Art. 15 FiG). Für das Jahr 1996 wurde ein Antrag auf die Ausweitung des Geltungsbereichs der liechtensteinischen Gründungsgebühr gestellt, da durch die Reform der eidgenössischen Stempelabgaben die entstandenen Ertragsausfälle in einer Neufassung des Art. 6 FiG aufgefangen werden sollten.
Der Bericht und Antrag der Regierung zum Landesvoranschlag und zum Finanzgesetz wird in der Finanzkommission des Landtags vorbera
ten. Wie die einführenden Voten des Präsidenten der Finanzkommission
3.7 Vgl. dazu die untersuchten Berichte und Anträge der Regierung zum Landesvoran
schlag für die Jahre 1994, 1995, 1996 und 1997, Nr. 41/1993, Nr. 66/1994, Nr. 71/1995 und Nr. 114/1996.
3.8 Vgl. dazu die untersuchten Berichte und Anträge der Regierung zum Finanzgesetz für die Jahre 1995, 1996 und 1997, Nr. 67/1994, Nr. 72/1995 und Nr. 115/1996.
Budgetierung und Kreditbewilligung
zeigen, ergeben sich aus den Beratungen der Finanzkommission keine gemeinsamen Stellungnahmen, Beschlüsse oder Anträge zum Budget, sondern die Berichte und Anträge der Regierung werden lediglich vom Präsidenten der Kommission, welcher auch der regierenden Mehrheits
fraktion angehört, kommentiert. Diese Kommentierung des Voranschla
ges ist durchwegs positiv gehalten, indem der Voranschlag der Regie
rung erläutert und die Finanz- und Haushaltspolitik der Regierung grundsätzlich unterstützt wird: Eröffnet wird die Landtagsdebatte zum Budget in der Regel durch den Regierungschef, der den Voranschlag erläutert und eine Stellungnahme dazu abgibt. In weiterer Folge werden grundsätzliche Voten zum Voranschlag und zur Haushaltspolitik abge
geben, bevor auf die Beratung und Beschlussfassung zu den einzelnen Budgetposten eingegangen wird.399
Die Diskussion des Landtags zum Landesvoranschlag folgt dem all
gemein bekannten Muster: Landtagsabgeordnete der FBPL-Minderheit kritisieren das vorgelegte Budget, Abgeordnete der VU-Mehrheit ver
teidigen es, und Abgeordnete der FL geben ebenfalls einen Kommentar dazu. Durch das konkret vorliegende Budget bietet sich in der einleiten
den Debatte indirekt die Möglichkeit, die Finanz- und Haushaltspolitik der Regierung in positiver oder negativer Weise hervorzuheben. Die Eintretensdebatte zum Landesvoranschlag gibt wertvolle Hinweise zur Finanz- und Haushaltspolitik der Regierung und des Landtags. Wäh
rend bei der Eintretensdebatte zum Voranschlag 1994 und 1995 die dro
hende Scherenbewegung in der Ausgaben- und Einnahmenentwicklung und notwendige Sparanstrengungen im Vordergrund standen, hat sich durch die unerwartete Zunahme der MWSt-Einnahmen im Voranschlag 1996 und 1997 die Eröffnungsdebatte auf die zweckmässige Verwen
dung dieser Mittel konzentriert. Die Finanzsprecher der FBPL-Fraktion gerieten immer mehr in Schwierigkeiten, ihre Mahnungen vor einem drohenden Budgetdefizit und einen von der Regierung geforderten Sparkurs glaubwürdig zu vertreten.
In den Detailberatungen des Landtags wird zuerst auf die Laufende Rechnung und dann auf die Investitionsrechnung eingegangen, wobei
399 Vgl. dazu LaProt zur Diskussion des Landesvoranschlags für die Jahre 1994,1995,1996 und 1997 vom 20./21. Dezember 1993, S. 845-950,23-/24. November 1994, S. 1368-1415 und 1423-1592, 15. November 1995, S. 1676-1817, und 20./21. November 1996, S. 2146-2184 und 2188-2261.
der Landtagspräsident die jeweilig zu diskutierenden Titel unter den entsprechenden Hauptkonten zur Diskussion stellt. Die Diskussion ent
wickelt sich im weiteren Verlauf zu einem Frage- und Antwortspiel zwi
schen den Landtagsabgeordneten und den zuständigen Ressortinhabern.
In der Fragestellung kann unterschieden werden zwischen Informa
tionsfragen, die zur Klärung eines Sachverhalts gestellt werden, und Kontrollfragen, die mit Hinweisen auf Missstände und Abweichungen die Regierungsmitglieder zu einer Stellungnahme herausfordern. So be
ziehen sich Klärungsfragen darauf, was mit einem Ausgabentitel ge
meint ist, welche Ausgaben unter einem bestimmten Konto subsumiert sind oder worauf bestimmte Abweichungen der Jahresbudgets bezie
hungsweise -rechnungen zurückzuführen sind. Kontrollfragen nehmen meist Bezug zu bestehenden Problemen und Versäumnissen und fordern das zuständige Regierungsmitglied heraus, Farbe zu bekennen. Sie ge
ben zudem den Abgeordneten Gelegenheit, auf ein Thema näher einzu
gehen, bei dem sie Schwachstellen im anderen politischen Lager vermu
ten oder sich selber parteipolitisch profilieren können.400
Vermutlich wegen der meist fortgeschrittenen Zeit und bedingt durch den Umstand, dass über die Investitionsplanung für die Hochbauten im Rahmen des Finanzplanes und das Strassenbauprogramm in den folgen
den Traktanden noch zu beschliessen ist, nimmt die Diskussion um das Investitionsbudget wenig Raum ein. Wie bereits darauf hingewiesen wurde, ist nicht verständlich, dass erst nach der Genehmigung des Vor
anschlages über die längerfristige Finanz- und Investitionsplanung dis
kutiert oder ein Strassenbauprogramm beschlossen wird, das mit dem Voranschlag in Zusammenhang steht beziehungsweise sich bei abwei
chenden Beschlüssen des Landtags auf den Voranschlag auswirkt.
Die zeitaufwendigen Diskussionen zum Landesvoranschlag, die in den untersuchten Jahren zu umfangreichen Protokollen von 105 bis 216 Seiten führten, zeigen die Bedeutung auf, die der Landtag einer ausführ
lichen Erörterung des Budgets beimisst. Sie sind aber gleichzeitig auch ein Zeichen dafür, dass sich der Landtag im Rahmen der Budgetdebatte mit zu vielen Details befasst und dass der Blick für das Gesamtbudget verlorengehen kann. In der Beratung der Einzelpositionen und der Stel
400 So fällt in der Diskussion des Landesvoranschlags für das Jahr 1997 auf, dass dem Bei
trag an das Schweizer Fernsehen DRS von 250 000 CHF breiter Raum gewidmet wurde und ein Antrag auf Reduktion dieses Budgetpostens gestellt wurde. Vgl. LaProt vom 20./21. November 1996, S. 2207ff.
Budgetierung und Kreditbewilligung
lung von Einzelanträgen ist nicht zu verkennen, dass auch parteipoliti
sche Interessen verfolgt und eine politische Profilierung gesucht wird.
Thomas Allgäuer betrachtet die vorgängige parlamentarische Kontrolle durch Prüfung und Verabschiedung des Budgets als wichtigen Teil der parlamentarischen Aufsicht über die Verwaltung.401 Wichtig ist für ihn auch, dass bisherige Staatstätigkeiten beziehungsweise -ausgaben, die auch im neuen Budget fortgeschrieben sind, in Frage gestellt sind. Und er führt weiter dazu aus, dass schon durch das blosse Wissen um die Kontrolle Regierung und Verwaltung dem Budget und seiner Begrün
dung eine gewisse Sorgfalt zukommen lassen.
Die generelle Tendenz, dass im jährlichen Voranschlag die Einnahmen sehr vorsichtig eingeschätzt und die Ausgaben meines Erachtens eher grosszügig budgetiert werden, scheint sich auch unter der Regierung Frick fortzusetzen.402 Regierung und Landtag können daher davon ausgehen, dass trotz der Bewilligung von Nachtragskrediten der Ertragsüberschuss in der Landesrechnung meist höher ausfällt, als im Voranschlag ur
sprünglich kalkuliert. So lag in der Regierungszeit von Hans Brunhart der Ertragsüberschuss im Rechnungsbericht durchschnittlich um 2.9 Mio CHF höher als im vergleichbaren Voranschlag.403 Auch bei der Bewilli
gung des Investitionsbudgets scheint sich die Erfahrung eingespielt zu ha
ben, dass Kredite des Voranschlages durch die Zurückstellung von Pro
jekten nicht immer voll ausgeschöpft werden. Wenn man die Bruttoinve
stitionen im Zeitraum von 1979 bis 1993 betrachtet, so waren diese um durchschnittlich 6.1 Mio CHF höher veranschlagt.404 Die dann aus der Landesrechnung resultierenden "Einsparungen und Mehreinnahmen"
mögen auf den ersten Blick zwar positiv erscheinen, doch sie weisen eher auf eine zu wenig abgestimmte Projektplanung und unrealistische Ein
schätzung der Einnahmenentwicklung hin. Andererseits ist auch zu berücksichtigen, dass auf diese Weise ein gewisser Toleranzbereich für un
vorhersehbare, kurzfristig erforderliche Nachtragskredite geschaffen wird.
401 Vgl. Allgäuer T., S. 230.
•02 Vgl. dazu auch Allgäuer T., S. 228ff.
403 Rechenschaftsberichte von 1979 bis 1993. Die extremsten Abweichungen sind in den Jahren 1981 und 1993 feststellbar, wo der effektive Ertragsüberschuss 11.2 Mio CHF über bzw. 4.7 Mio CHF unter dem des Voranschlags lag.
404 Rechenschaftsberichte von 1979 bis 1993. Eine Ausnahme bilden die Jahre 1979, 1986, 1989 und 1990, in denen eine Erhöhung des Dotationskapitals für die LLB im Voran
schlag nicht vorgesehen war, was zu einer Überschreitung der veranschlagten Brut
toinvestitionen führte.