Avaliku sektori organisatsioon ja juhtimine

Siiski ei aita parimadki reeglid, kui neid ei täideta. See juhtub siis, kui avaliku sektori organisatsioon, personal ja töökorraldus ei ole pädevad. Ka avalike hüvede tootmise efektiivistamine avaliku sektori poolt on saanud laialdase diskussiooni ja eksperimentide objektiks.

Arenenud riikides on avaliku sektori juhtimisel põhiideedeks kujunenud

• turumehhanismide kasutamine avalike kaupade tootmisel ja

• ülesannete formaliseerimine riigistruktuurides.

MAA (Pradhan, 1997, lk. 25) toob näiteks Uus-Meremaa. Seal on ärilised tegevusvaldkonnad antud eraõiguslikul alusel tegutsevatele ja valdavalt ka erastatud firmadele. Kõik säilinud konglomeratiiv-sed ministeeriumid jagati kontsentreeritud struktuuriüksusteks, mille eesotsas seisab tegevjuht. Viimastega on sõlmitud kindlad tulemusjuhtimislepingud, mis annavad juhtidele suure autonoomia, sealhulgas tööle võtmise ja vallandamise õiguse.

Siingi rõhutavad MAA autorid diferentseerimise vajadust. Mis on võimalik Uus-Meremaal, ei pruugi seda olla Uus-Guineas. Et ette valmistada efektiivseid tulemusjuhtimislepinguid riigiametnikele, on vaja suurt intellektuaalset ja organisatsioonilist potentsiaali. On ju tegemist sotsiaalteenustega, mille tulemuslikkus on raskesti mõõ­

detav. Üldprintsiibina tuleks avalike kaupade tootmise organiseeri­

misel lähtuda nii kaupade (teenuste) iseärasustest kui ka riigi võimekusest valitud mehhanismi realiseerida.

Selliste kaupade tootmisel, kus vähemalt osaliselt on olemas mänguruum tegelikule või potentsiaalsele konkurentsile (telekom­

munikatsiooni ja energiaga seotud teenused), on turumehhanis­

mide taastamine toonud kaasa kiire arengu ja märgatava kulu-säästu. Samal ajal eeldab see efektiivseid regulatsioonimehha­

nisme turutõrgete negatiivsete kaasmõjude neutraliseerimiseks.

Teenuste puhul, kus riik on võimeline efektiivselt määrama nende vajalikku mahtu ja kvaliteeti, on tal tihti otstabekas asuda tellija rolli. Otsene tootmine võib siingi jääda erafirmade või valit­

susväliste organisatsioonide ülesandeks, mis üldjuhul võimaldab

kulusäästu. Näiteks Brasiilias vähenesid kulud teeremonditööde tellimisel avaliku konkursi korras 25% (Pradhan, 1997, lk. 26).

Siiski tuleb siin arvestada spetsiifilistest investeeringutest ja nendega seotud pöördumatutest kulutustest tulenevate probleemi­

dega. Teatavasti peitub siin transaktsioonikulude teooria kohaselt peamine vertikaalse integratsiooni põhjus. Kuigi seda probleemi on käsitletud eelkõige erasektori näidetel (vt. Williamson), ei ole välistatud ka analoogia avalikus sektoris. Vertikaalse omandilise integratsiooni peamine maj andusfunktsioon on pöördumatutest kulutustest tuleneva kvaasikasumi kaitsmine. Probleem on suuresti taandatav usalduse küsimusele. Kui erafirmad peavad kartma riigi kui tellija oportunismi ning nende kvaasikasumi otsest või kaudset ülevõtmist, siis leiab see väljenduse teenuste kõrges hinnas.

Rahvamajanduslikult on siis kasulik avalike kaupade tootmine avalikus sektoris endas. MAA märgib lisaks, et avalikud konkursid komplekssete, mitterutiinsete tööde tellimiseks on seotud suurte kuludega ning ohustatud korruptsiooni ja juhtimisvigade poolt (Pradhan, 1997, lk. 26).

Selliste teenuste puhul, mis jäävad avalikku sektorisse, kulgeb arenenud maades areng tulemusjuhtimise poole. Otsese ohjamise ja detailregulatsiooni asemele astub siingi stimuleeriva keskkonna ja reeglite kujundamine. See eeldab omakorda avaliku sektori detsentraliseerimist ja sisekonkurentsi tekitamist. Näiteks saab tuua riigikoolide vaba valiku võimalust ühelt poolt ning nende osalist finants- ja õpetusautonoomiat teiselt poolt. Paraku võib otsese kontrolli lõdvendamine anda ka oodatule vastupidise tule­

muse, nagu näitavad arengumaade kogemused.

Seetõttu säilib vajadus avaliku sektori otsese juhtimise järele.

Viimane peaks tuginema järgmistele printsiipidele:

• orienteeritus tulemustele ja ressursside planeeritavus,

• finants- ja juhtimiskontroll,

• lojaalsus, motivatsioon ja kompetentsus,

• avalikkuse kontroll.

Esmalt peab avaliku sektori raames olema selge kõigi lülide tege­

vuse otstarve ja mõte. See eeldab oodatavate tulemuste formulee­

rimist. Samal ajal ei ole normaalne töö võimalik, kui puudub iga­

110 J. Sepp, Н. Kaldaru

sugune kindlus vahendite saamise suhtes. Vähemalt osaliselt pea­

vad vahendid olema planeeritavad mitte ainult lühiajalises, vaid ka pikemas perspektiivis.

Finantskontroll on oluline vahend, et ette valmistada juhtimise lõdvendamist. Vaid siis, kui pole esinenud kuritarvitusi, võib üle minna agregeeritümale rahastamisele ja aruandlusele ning siit omakorda autonoomiale ja tulemusjuhtimisele.

Parimgi väline kontroll ei asenda sisemist motiveeritust ja lojaalsust. Viimane tähendab eelkõige personali samastumist organisatsiooni eesmärkidega. Avaliku sektori tuumas, kus konk­

reetsete ülesannete defineerimine ja kontrollimine on raske, on lojaalsus eriti tähtis. Paljudes riikides on just töövahekorra stabiilsus lojaalsuse taotlemise peamine vahend. See ei ole siiski ainuke mehhanism. Lisaks tuleb silmas pidada pikaajalist karjääriperspektiivi, adekvaatset töötasusüsteemi ja mõistlikku korporatiivsust.

Igasugune administratiivne kontroll sisaldab lõtke. Et neid kompenseerida ja kogu süsteemi kulusid vähendada, on kasulik tagasiside avalike kaupade tarbijatelt. Selliseks tagasisideks võib kasutada nii küsitlusi kui ka avalike teenuste standardeid, mis võimaldavad tarbijatel anda omapoolseid selgeid hinnanguid.

Vaatamata kõigile meetmetele avaliku sektori tõhustamisel, jääb alati korruptiivse käitumise võimalus üksikisikute tasemel.

Samal ajal võib korruptsiooni levikut vaadelda ka riigi kui institutsiooni nõrkuse mõõduna (vt. Homann, 1997). MAA pakub korruptsioonitõrjeks järgmist programmi (Pradhan, 1997, lk. 27).

1. Professionaalse, reeglitega seotud bürokraatia loomine, kelle tasustamine peab ergutama ausat tööd. Samal ajal on vajalik avaliku teenistuse depolitiseerimine ja finantskontroll.

2. Ametnike tegevusvabaduse mõistlik piiramine ja konkurentsi tugevdamine.

3. Vastutuse tugevdamine avaliku sektori läbipaistvuse suuren­

damise ja tõhusama järelevalvega, sealhulgas kuritarvituste karistamisega. Seejuures ei saa loota üksnes kriminaalõigusele, vaid ka ametkondlikule ja avalikule kontrollile.

Et vältida suurt erinevust riigi sõnade ja tegude vahel (riigitõrkeid), tuleb esmalt taastada usaldus riigi vastu. Selleks tuleb formuleerida ranged eelarvepiirangud, tagada vastutus vahendite kasutamise eest ja kujundada avalik sektor efektiivseks süsteemiks. Viimase üles­

ande lahendamisel on otstarbekas avalikustada alternatiivsete lahen­

duste kulu ning arendada avalikku diskussiooni. Ka probleemsete turgude kasutamine võib aidata säästa kulusid ja tõsta kvaliteeti.

Kergesti piiritletavate ülesannete lahendamise võib riik usaldada konkursi korras samuti erasektorile. Sel ajal kui riik ise üritab luua sisemist kontrolli- ja stimuleerimissüsteemi, on otstarbekas julgus­

tada avalikkust avaldama välist survet avalike kaupade pakkumisele.

See kõik aitab maha suruda ka korruptsiooni.