Der einzelne Stimmberechtigte als Organwalter

WOLFF hat die Unterscheidung zwischen Organ und Organwalter massgeblich ge-prägt. Nach seinem Verständnis handelt es sich beim Organwalter um die natürli-che Person, welnatürli-che die Organzuständigkeiten und -befugnisse für das Organ wahr-nimmt.²⁶⁷ Bei G^IACOMETTI finden sich hierfür die Bezeichnungen «Organe im engeren Sinne»²⁶⁸ oder – wie bei KELSEN²⁶⁹– «Organträger»²⁷⁰, ohne aber die von WOLFF herausgearbeitete Unterscheidung (klar) vorzunehmen.²⁷¹ Teilorgane kön-nen nach GIACOMETTIs Begrifflichkeit sowohl Organe als auch Organwalter sein, was gerade bei der rechtlichen Analyse des Staatsorgans Volk zu Unklarheiten führt. Auch die G^IACOMETTI nachfolgende Schweizer Staatslehre wendet soweit ersichtlich den Begriff des Organwalters nicht auf die Stimmberechtigten an.²⁷²

lung (Urnenabstimmung) sind das gleiche Organ, welches in verschiedener Organisa-tionsform handelt.» In diesem Sinn auch BAUMANN,Aargauisches Gemeinderecht, 175; BURGHERR,Versammlungsdemokratie in den Gemeinden, 618 f.; ETTER,Die Ge-waltendifferenzierung in der zürcherischen Gemeinde, 30 f.; METTLER,Das Zürcher Gemeindegesetz, 96 f.; STREIFF,Die Gemeindeorganisation mit Urnenabstimmung im Kanton Zürich, 190; vgl. auch Komm ZH KV, Art. 87‑JAAG,N 5; Komm ZH aGG³,

§ 116‑THALMANN,N 1.3; vgl. dagegen LAFITTE,Les institutions de démocratie directe en Suisse au niveau local, 20; LANGHARD,Die Organisation der politischen Gemeinden des Kantons Graubünden, 20.

267 WOLFF,Organschaft und juristische Person II, 224–252; vgl. dazu BÖCKENFÖRDE, Or-gan, Organisation, juristische Person, 270 f.; ferner auch VOGEL,Einheit der Verwal-tung – VerwalVerwal-tungseinheiten, 189.

268 GIACOMETTI,Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 286.

269 KELSEN,Allgemeine Staatslehre, 168 f. und passim. WOLFF verweist auf die Unter-schiede zwischen seiner Konzeption des «Organwalters» und KELSENS «Organträger»

im zitierten Werk, siehe insbesondere WOLFF,Organschaft und juristische Person II, 232 Fn. 2; vgl. jedoch RUPP,Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 81.

270 GIACOMETTI,Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 182 f.

271 Die fehlende Unterscheidung geht aus GIACOMETTIs Definition des Staatsorgans be-sonders deutlich hervor: «Juristisch besehen stellen die Staatsorgane die Personen dar, die in der Staatsgemeinschaft nach Massgabe der Verfassung zur Ausübung der staat-lichen Herrschaft berufen werden. Sie sind Einzelorgane oder zusammengesetzte Or-gane, je nachdem sie aus einer Person oder einer Personenmehrheit bestehen.» (G IA-COMETTI, ibid., 181 f.).

272 Immerhin erwähnt USTERI in diesem Zusammenhang den Begriff des Organwalters an der oben (Fn. 239) zitierten Stelle (USTERI,Ausübung des Stimm- und Wahlrechts nach freiheitsstaatlichen Prinzipien, 389a), ohne jedoch auf sich daraus ergebende all-fällige Implikationen einzugehen.

123

Die weit verbreitete Qualifikation des Stimmberechtigten als (Teil-)Organ des Staats ist irreführend und sollte vermieden werden.²⁷³ Wie DAGTOGLOU zu Recht festhält, könnte dieser Begriff «zu dem Missverständnis führen, dass etwa die Or-ganschaft unter den Mitgliedern des Kollegialorgans mathematisch aufgeteilt wäre, und die Addition dieser ‹Teilorganschaften› die ‹Gesamtorganschaft›

ergäbe.»²⁷⁴ «Nur das Kollegium» – hier interessierend das Stimmvolk – «ist Or-gan, nicht die Mitglieder».²⁷⁵ Die mit ihrer Organwalter-Stellung verbundenen Rechte, einen Beschluss des Kollegialorgans mit zu fassen, können die Mitglieder nur im hierfür rechtlich vorgegebenen Verfahren ausüben. Ausserhalb eines sol-chen Verfahrens (ut singuli) geäusserte Willensbekundungen des einzelnen Or-ganwalters, selbst der Mehrheit oder gar aller Organwalter, können dem Kolle-gialorgan nie zugerechnet werden.²⁷⁶ Die Rechte des Organwalters ermöglichen diesem somit einzig die Mitwirkung an der Bildung eines Kollegialakts. Aus-serhalb eines entsprechenden Verfahrens kann eine Person nicht als Organwalter handeln.

Eine klare Unterscheidung zwischen dem Organ und dem Organwalter hätte wohl auch dem Fehlschluss entgegenwirken können, dass die politischen Rechte als

«Amtspflichten» aufzufassen seien.²⁷⁷ Der vieldeutige Begriff des Amts bringt – bei Verfechtern einer Stimmpflicht vermutlich nicht ganz ungewollt – die Organ-walterfunktion in die Nähe einer Beamtenstellung, die mit Würde, aber auch mit Verpflichtungen in Verbindung gebracht werden dürfte.²⁷⁸ Die meisten Ämter

273 Kritisch zur Qualifikation des einzelnen Stimmberechtigten als «Teilorgan» auch TSCHANNEN,Stimmrecht und politische Verständigung, N 25.

274 DAGTOGLOU,Kollegialorgane und Kollegialakte der Verwaltung, 44 f.

275 DAGTOGLOU, ibid., 58, Verweise unterdrückt. DAGTOGLOU kommt in der Folge zum Schluss, dass die Willensbekundungen der Organwalter «für sich betrachtet keinerlei Relevanz» haben (DAGTOGLOU, ibid., 58 f.). Gl.A. UEBERWASSER,Das Kollegialprin-zip, 37.

276 DAGTOGLOU,Kollegialorgane und Kollegialakte der Verwaltung, 58–60. Daraus wird, wie er bemerkt, «noch deutlicher, warum die Bezeichnungen der Mitglieder des Kol-legialorgans als ‹Teilorgane› (Kelsen) oder ‹organes-parties› (Duguit) u.ä. als irrefüh-rend zu vermeiden sind» (DAGTOGLOU, ibid., 60, Verweise und Hervorhebungen un-terdrückt).

277 So argumentiert GIACOMETTI zugunsten eines Stimmzwangs (GIACOMETTI,Das Staats-recht der schweizerischen Kantone, 209).

278 AUBERT hat bereits darauf hingewiesen, dass sich die Stellung eines Stimmberechtig-ten von jenem eines Amtsträgers schon darin unterscheide, dass der Stimmberechtigte,

124

125

inhalten nicht bloss eine «Stellung als Organwalter», sondern auch ein «Anstel-lungs-Verhältnis»; diese beiden Rechtsverhältnisse fallen jedoch nicht, zumindest nicht zwingend, zusammen.²⁷⁹ Im Falle des Stimmberechtigten ist zweifellos bloss die Organwalterstellung gegeben, nicht jedoch ein Anstellungs-Verhältnis; aus dieser Organwalterstellung folgt jedoch nicht, dass die Organwalter zur Ausübung ihrer Rechte verpflichtet sind.²⁸⁰ Im Gegensatz zum typischen Amtswalter ver-langt die Organwalterstellung vom Stimmberechtigten gerade nicht einen «Rol-lenwechsel», bei dem er «seine persönlichen Ansichten und Präferenzen bei der Ausübung seiner öffentlichen Funktion ruhen lassen und sich die Interessen und Kriterien des wahrzunehmenden Amtes bzw. der jeweiligen Aufgabe zu eigen machen»²⁸¹ müsste. Die Rede von politischen Rechten als Amtspflichten ist daher irreführend.

3. Die rechtliche Einordnung der Antragsteller aus dem Volk

Schwieriger ist die rechtliche Einordnung von Antragstellern «aus dem Volk».

Deren Ausübung des Antragsrechts, etwa eines Volksinitiativ- oder eines Refe-rendumsrechts, wird jeweils dem «Volk» angerechnet. Es handelt sich bei ihnen jedoch nicht um die Gesamtheit der Stimm- oder Antragsberechtigten, sondern grundsätzlich nur um einen ad hoc formierten Teil davon.²⁸² Im Folgenden ist als Erstes der Fall zu diskutieren, dass die Antragsteller alle Stimmberechtigte und damit Organwalter des Stimmvolks sind.²⁸³

im Gegensatz etwa zu einem Richter, für gewöhnlich nicht um diese besondere öffent-liche Stellung nachgesucht habe (AUBERT,Traité de droit constitutionnel suisse, sup-plément, N 1104).

279 Zu dieser Unterscheidung WOLFF,Organschaft und juristische Person II, 231–234; vgl.

bereits HUBER,Erläuterungen, 79.

280 Siehe dazu unten N 173. Zudem kann aus SCHAUBs Hinweis darauf, dass verschiedene Amtsträger die Pflicht treffe, «Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit einem Ur-nengang […] zu korrigieren, sie zuständigen Behörden anzuzeigen oder eine Stimm-rechtsbeschwerde zu erheben» (SCHAUB,Die Stimmpflicht als «Nudge», 596 f.), nichts für die Stimmberechtigten als Organwalter gefolgert werden, solange nicht geklärt ist, ob solche Pflichten nicht mit dem Anstellungsverhältnis zusammenhängen, welches bei den Amtsträgern, nicht aber bei den Stimmberechtigten vorliegt.

281 WOLFF et al., Verwaltungsrecht II, § 82 N 178.

282 Vgl. unten N 188.

283 Für den Fall, dass sich die Antragsberechtigten nicht nur aus Stimmberechtigten zu-sammensetzen, vgl. unten N 177–180.

126

GIACOMETTI spricht von einer Vielzahl Organen, die bei der direktdemokratischen Rechtsetzung involviert sind, und qualifiziert die ad hoc formierten Antragsteller-gruppen als «nicht notwendige Organe», da deren Aktivwerden für die Rechtsset-zung nicht notwendig ist.²⁸⁴ Aus der Verfahrensperspektive ist diese Qualifikation zwar nachvollziehbar, da eine Antragstellergruppe bei Aktivwerden als gleichwer-tiger, da für das betroffene Rechtsetzungsverfahren notwendiger, Akteur der Rechtsetzung fungiert. Diese Darstellung kontrastiert allerdings mit der Vorstel-lung eines Organs als notwendige interne Leitungsinstitution²⁸⁵ einer juristischen Person.²⁸⁶ Aus verfahrensrechtlicher Perspektive ist insbesondere darauf hinzu-weisen, dass diese Antragstellergruppen erst bei der erfolgreichen Einreichung ih-res Volksreferendums- oder Volksinitiativbegehrens, das heisst durch Antragstel-lung, zum Organ werden können – und dass ihre OrganstelAntragstel-lung, Rückzugsrecht vorbehalten, mit ebendieser Einreichung schon beendet ist. Zudem können An-tragstellergruppen mit ihrem Beschluss auch nie den Staat binden, immerhin je-doch einen Beschluss des Stimmvolks über ihren Antrag erzwingen. Die Qualifi-kation dieser Antragstellergruppen als Organe erscheint aus diesen Gründen unpassend.

Sobald einem Akteur zumindest eine interne Handlungszuständigkeit zukommt, kann er als Organ qualifiziert werden.²⁸⁷ Daher können diese Akteure alternativ auch als Organe des Volks, als «volksinterne Organe», qualifiziert werden, analog etwa zu den Fraktionen als parlamentsinterne Organe;²⁸⁸ in diese Richtung weist die Bezeichnung dieser Akteure als «Teilorgane»²⁸⁹ oder als «Bruchteilorgane»²⁹⁰. Unter Hinweis auf die fehlende Beschlussfunktion dieser Akteure argumentierte

284 GIACOMETTI,Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 441 f.

285 Vgl. VOGEL,Einheit der Verwaltung – Verwaltungseinheiten, 188 f.

286 Auf diese Stimmberechtigtengruppen begrenzt trifft auch TSCHANNENs Zuschreibung eines «okkasionellen und wenig formalisierten» Charakters dieses «Zusammenschlus-ses gesellschaftlicher Akteure» zu (TSCHANNEN,Stimmrecht und politische Verständi-gung, N 279–281, Hervorhebungen unterdrückt).

287 Vgl. BÖCKENFÖRDE,Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 30 Fn. 32.

288 Hierzu MÜNCH,Wesen und Bedeutung der Parlamentsfraktion aus schweizerischer Sicht, 405; vgl. auch WOLFF et al., Verwaltungsrecht II, § 82 N 164.

289 ALBRECHT,Gegenvorschläge zu Volksinitiativen, 93 und passim; ETTER,Die Ge-waltendifferenzierung in der zürcherischen Gemeinde, 128.

290 AUER,Staatsrecht der schweizerischen Kantone, N 992.

127

128

EICHENBERGER, es handle sich bei ihnen nicht um Teil-, sondern bloss um Hilfs-organe des Stimmvolks.²⁹¹ Damit lenkt er den Blick auf einen wesentlichen As-pekt: Den Antragstellern aus dem Volk kommt nur eine begrenzte, einen Volks-entscheid vorbereitende Funktion zu – in JELLINEKs Terminologie handelt es sich bei ihnen (im Gegensatz zum Stimmvolk) um unselbständige Organe.²⁹²

Bei all den genannten rechtlichen Einordnungen werden die Antragsteller nach wie vor als Organe behandelt, was wegen ihrer offensichtlich fehlenden Qualität als notwendige interne Leitungsinstitution einer juristischen Person nicht vollends überzeugt. Meiner Ansicht nach drängt sich eine andere Interpretation des Vor-gangs und damit einhergehend eine unterschiedliche rechtliche Qualifikation die-ser Akteure auf.

Wenn die (interne) Beschlussfassung eines Organs durch eine Vielzahl an Organ-waltern zustande kommen muss, müssen hierfür Abstimmungsregeln bestehen.

Solche internen Verfahrensregeln können auch vorsehen, dass für gewisse Akte die Zustimmung von weniger als der Hälfte der Organwalter, z.B. 3 von 10, not-wendig ist. Der durch ein solches Minderheitenrecht zustande gekommene Ent-scheid über die Antragstellung ist ohne Weiteres ein VerfahrensentEnt-scheid des Or-gans und macht die drei zustimmenden Organwalter nicht zum Organ. Der Antrag ist vielmehr ebenfalls dem Stimmvolk zuzurechnen.²⁹³ Der Ausdruck «Antrag aus dem Volk an das Volk» weist in diese Richtung: Massgebend ist, dass der oder die

291 EICHENBERGER,Die oberste Gewalt im Bunde, 28 f.

292 JELLINEK,Allgemeine Staatslehre, 548: «Selbständige Organe sind solche, die einen Willen äussern können, der unmittelbar verbindliche Kraft für den Staat oder die ihm Unterworfenen besitzt, während dem Willen unselbständiger Organe diese Kraft man-gelt.»

293 In diesem Sinne auch DAGTOGLOU in Bezug auf die Qualifikation eines Parlaments-mitglieds: «Bedenklich ist aber, was Wolff hinzufügt: Ein Parlamentsmitglied sei im Gesetzesbeschlussverfahren ‹nur› Kollege (Mitglied); sofern er allerdings eine Inter-pellation einbringen könne, sei er dagegen ‹Organ›. M. M. [Meiner Meinung] nach bleibt er immer noch blosses Mitglied; abgesehen von der Eigenart des Parlaments handelt es sich hier lediglich um ‹Rechte› der Minderheit, die durch Gesetz eingeräumt sind, die Allmacht der Mehrheit zu mildern […]. Übrigens sind diese Willenserklärun-gen der Minderheiten bzw. eines einzelnen Mitglieds (soweit das Gesetz es ausdrück-lich vorsieht) ebenso wie die Willenserklärungen der Mehrheit dem Organ zuzurech-nen.» (DAGTOGLOU, Kollegialorgane und Kollegialakte der Verwaltung, 44 Fn. 1, Verweise und Hervorhebungen unterdrückt; unter Bezugnahme auf WOLFF, Organ-schaft und juristische Person II, 247 Fn. 2).

129

130

Antragsteller aus dem Volk kommt/kommen. Eine allfällige rechtliche Institutio-nalisierung der antragstellenden Personengruppe ist für die Funktion der Antrag-stellung dagegen irrelevant. Auch die Redeweise, das Volk habe das Referendum ergriffen oder eine Volksinitiative lanciert, weist auf ein solches Verständnis.²⁹⁴ In der deutschen Organlehre werden von den Organen namentlich die Unterorgane (häufig als «Ausschüsse» bezeichnet) gesondert. Dazu schreiben WOLFF/BACHOF/ STOBER/KLUTH:

«Unterorgane setzen sich idR [in der Regel] aus Mitgliedern des Hauptorgans zusam-men (Ausnahzusam-men finden sich vor allem bei beratenden Unterorganen; Bsp. [Beispiel]:

sachverständige Einwohner), besitzen eine eigene Leitungsstruktur und haben vor al-lem die Aufgabe, die Entscheidungen des (Kollegial-) Organs vorzubereiten. Teilweise sind ihnen eigenständige Entscheidungszuständigkeiten übertragen. Ob dies im Wege der echten oder unechten Delegation erfolgt, ist Frage des Einzelfalls.»²⁹⁵

Ähnlich schreibt DAGTOGLOU:

«[…] Es gibt indessen auch Ausschüsse, die gebildet werden, um eine bestimmte Frage zu studieren und darüber zu beraten (z. B. eine Gesetzesvorlage, einen Vertragsentwurf usw.); nachdem sie das Ziel ihrer Arbeit erreicht haben, werden sie aufgelöst. Wegen ihrer rein vorbereitenden, vorübergehenden und gelegentlichen Rolle sind sie nicht nur keine Behörden […], sondern überhaupt keine Organe im eigentlichen Sinne.»²⁹⁶ Antragsteller, die ihre Rechte allein oder gemeinsam, aber ohne organisatorische Verbindung untereinander,²⁹⁷ wahrnehmen, handeln als Organwalter und bilden meiner Ansicht nach kein Unterorgan des Stimmvolks. Besteht dagegen eine An-zahl Personen, die von anderen Antragsberechtigten zur Antragstellung und zu einem allfälligen Rückzug ermächtigt werden («ermächtigter Ausschuss»²⁹⁸), was bei Initiativkomitees auf Bundesebene der Fall ist, kann von einem Unterorgan gesprochen werden.

294 Vgl. WALDKIRCH,Die freie Bildung des Volkswillens, 119 f.; dagegen AUER, Staats-recht der schweizerischen Kantone, N 992.

295 WOLFF et al., Verwaltungsrecht II, § 82 N 166.

296 DAGTOGLOU,Kollegialorgane und Kollegialakte der Verwaltung, 43 Fn. 81, Verweise unterdrückt.

297 Das ist etwa dann der Fall, wenn für einen Antrag eine Mindestanzahl Unterstützungs-bekundungen verlangt wird, aber kein Initiativkomitee mit oder ohne Rückzugsrecht vorgesehen ist.

298 BISAZ,Das Initiativkomitee, 143.

131

132

Bleibt die Frage, wie Antragsberechtigte zu qualifizieren sind, wenn diese sich nicht (ausschliesslich) aus Stimmberechtigten und damit aus Organwaltern des Stimmvolks zusammensetzen. Darauf wird separat einzugehen sein.²⁹⁹

Im Dokument Direktdemokratische Instrumente als «Anträge aus dem Volk an das Volk» (Seite 112-118)