Das Ausländerstimmrecht als Ausfluss des Wohnsitzprinzips des Wohnsitzprinzips

Gleichrangig, wenn nicht vorrangig zur Bürgerrechtsvoraussetzung wird das Wohnsitzkriterium in jenen Fällen, in denen die politischen Rechte auch Auslän-dern mit Wohnsitz im betreffenden Kanton oder in der betreffenden Gemeinde das Stimmrecht zustehen.³³² Dies insbesondere, wenn gleichzeitig Personen mit Bür-gerrecht, aber ohne Wohnsitz davon ausgeschlossen sind. Die Bedeutung des Wohnsitzkriteriums wird allerdings dadurch etwas abgeschwächt, dass Auslän-dern die politischen Rechte häufig nur in beschränktem Umfang eingeräumt wer-den und dass an die Stelle des Bürgerrechtserfordernisses meist relativ hohe Min-destwohnsitzfristen treten.

In kantonalen Angelegenheiten räumen nur die Kantone Jura³³³ und Neuenburg³³⁴ das Ausländerstimmrecht ein. Beide beschränken den Umfang des Ausländer-stimmrechts im Vergleich zu jenem von Schweizer Bürgern. So nehmen beide

329 Die Ausnahmen betreffen Auslandschweizer, die nie politischen Wohnsitz in der Schweiz hatten, und Fahrende, siehe Fn. 323.

330 HANGARTNER,Der lange Weg zum allgemeinen Stimmrecht, 139.

331 Vgl. zur historischen Entwicklung der Stimmrechtsvoraussetzungen HANGARTNER, ibid.

332 Vgl. ausführlich zum Folgenden BISAZ,Das Ausländerstimmrecht, m.w.H.

333 JU KV 73 i.V.m. JU LDP 3 I/II.

334 NE KV 37 I Bst. c.

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Kantone das passive Wahlrecht davon aus;³³⁵ der Kanton Jura verwehrt seinen an-sonsten stimmberechtigten Ausländern zudem die Teilnahme an Abstimmungen über Verfassungsmaterien.³³⁶ Dies erscheint im Lichte der politischen Gleichwer-tigkeit der Stimmberechtigten problematisch.³³⁷ Beide Kantone setzen für die Ein-räumung des Ausländerstimmrechts eine Mindestwohnsitzdauer voraus.³³⁸ Das Ausländerstimmrecht in kommunalen Angelegenheiten wird in den acht Kan-tonen, die ein solches kennen, unterschiedlich geregelt. So haben fünf Kantone (Freiburg³³⁹; Genf³⁴⁰; Jura³⁴¹; Neuenburg³⁴²; Waadt³⁴³) das Ausländerstimmrecht in allen ihren Gemeinden kantonalrechtlich eingeführt und abschliessend geregelt.

Ein weiterer Kanton (Appenzell Ausserrhoden) hat es abschliessend geregelt, seinen Gemeinden jedoch überlassen, ob sie dieses einführen möchten.³⁴⁴ Zwei weitere Kantone (Basel-Stadt³⁴⁵; Graubünden³⁴⁶) überlassen die Kompetenz zur Regelung des Ausländerstimmrechts ihren Gemeinden. Alle Kantone und alle

335 JU KV 73 i.V.m. JU LDP 6 e contrario; NE KV 47 Erster Satz (das Gesetz kann Aus-ländern die Wählbarkeit in Richterämter zulassen, siehe NE KV 47 Zweiter Satz).

336 JU KV 73 i.V.m. JU LDP 3 II.

337 Siehe dazu oben N 100.

338 Im Kanton Jura sind Ausländer, die seit mindestens 10 Jahren in der Schweiz und seit einem Jahr im Kanton wohnen, auf kantonaler Ebene generell stimmberechtigt (JU LDP 3 I). Eine bestimmte Art ausländerrechtlicher Bewilligung wird nicht ver-langt (TANQUEREL,Les électeurs étrangers, N 61). Im Kanton Neuenburg steht das Ausländerstimmrecht allen seit mindestens fünf Jahren im Kanton niedergelassenen Ausländern (einschliesslich Staatenlosen) zu (NE KV 37 I Bst. c).

339 FR KV 48 I Bst. b.

340 GE KV 48 III.

341 JU KV 73 i.V.m. JU LDP 3 III sowie 6 IV/V.

342 NE KV 95 V i.V.m. NE LDP 3 Bst. c.

343 VD KV 142 I Bst. b und 142 II; vgl. TANQUEREL, ibid., N 66.

344 AR KV 105 II; siehe SCHOCH,Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfas-sung, 96 und 160.

345 BS KV 42 II. Aus praktischen Gründen beschränkt sich diese Möglichkeit auf die bei-den baselstädtischen Einwohnergemeinbei-den Bettingen und Riehen, die davon jedoch keinen Gebrauch machen (zu den praktischen Schwierigkeiten trotz rechtlicher Mög-lichkeiten, das Ausländerstimmrecht auch in der Stadtgemeinde Basel zuzulassen, siehe WULLSCHLEGER,Bürgerrecht und Volksrechte, 140).

346 GR KV 9 IV.

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27 Bündner Gemeinden mit Ausländerstimmrecht³⁴⁷ räumen Ausländern das kom-munale Stimmrecht im gleichen Umfang wie den Schweizer Stimmberechtigten ein;³⁴⁸ nur der Kanton Genf schliesst das passive Wahlrecht hiervon aus³⁴⁹ und der Kanton Jura lässt Ausländer nicht für das Gemeindepräsidium kandidieren.³⁵⁰ Alle diese Kantone legen eine Mindestwohnsitzdauer für die Einräumung des Auslän-derstimmrechts fest, wobei ein Wohnsitz in der Schweiz (Genf³⁵¹), im Kanton (Freiburg³⁵²; Neuenburg³⁵³) oder in der Schweiz und im Kanton (Appenzell

347 Stand am 01.09.2019 (Auskunft des Amts für Gemeinden Graubünden vom 03.09.2019); der Kanton Graubünden verfügte zu diesem Zeitpunkt über insgesamt 106 Gemeinden (auf den 01.01.2020 wird es eine Gemeinde weniger sein, wobei die Anzahl Gemeinden mit Ausländerstimmrecht (27) dadurch nicht tangiert werden wird). Die Liste der Bündner Gemeinden mit Ausländerstimmrecht (Stand vom 01.01.2016) in BISAZ,Das Ausländerstimmrecht, 116–122 ist mit folgenden drei Ge-meinden zu ergänzen: Bergün Filisur (GR Bergün Filisur V 8 Bst. b: Für das Auslän-derstimmrecht wird die Niederlassungsbewilligung und ein fünfjähriger, ununterbro-chener Wohnsitz in der Gemeinde vorausgesetzt); La Punt Chamues-ch (GR La Punt Chamues-ch V 6 Bst. a: Niedergelassene Ausländer mit Bewilligung C); und Rhein-wald (GR RheinRhein-wald V 7 Bst. b: Stimmfähige Ausländer mit Niederlassungsbewilli-gung und fünfjährigem, ununterbrochenem Wohnsitz in der Gemeinde).

348 Vgl. BISAZ, ibid., 113–122.

349 GE KV 48 III.

350 JU KV 73 i.V.m. JU LDP 6 V.

351 GE KV 48 III: 8 Jahre rechtmässiger Wohnsitz in der Schweiz.

352 FR KV 48 I Bst. b: 5 Jahre Wohnsitz im Kanton.

353 NE KV 95 V i.V.m. NE LDP 3 Bst. c: 1 Jahr Wohnsitz im Kanton.

Ausserrhoden³⁵⁴; Jura³⁵⁵; Waadt³⁵⁶) verlangt wird. Zwei Kantone (Freiburg³⁵⁷ und Neuenburg³⁵⁸) setzen zudem eine Niederlassungsbewilligung³⁵⁹ voraus.³⁶⁰

D. Das Auslandschweizerstimmrecht als Ausfluss des Bürgerrechtsprinzips

Wird das Sonderverhältnis des Bürgers zum Staat, dem er durch sein Bürgerrecht

«angehörig» ist, als für die Einräumung der politischen Rechte ausreichende Grundlage angesehen, kann vom Wohnsitzerfordernis abgesehen werden. Die Folge dieser Annahme ist die Zulassung des Auslandschweizerstimmrechts (auch

354 AR KV 105 II: 10 Jahre Wohnsitz in der Schweiz, wovon 5 Jahre im Kanton. Um das Stimmrecht zu erhalten, müssen Ausländer zudem bei der Gemeinde ein entsprechen-des Begehren stellen. Von den 20 ausserrhodischen Gemeinden haben vier das Ausländerstimmrecht eingeführt: die Gemeinden Rehetobel (AR Rehetobel V 8), Speicher (AR Speicher V 8 III), Trogen (AR Trogen V 13 I Zweiter Satz) und Wald (AR Wald V 6).

355 JU KV 73 i.V.m. JU LDP 3 III: 8 Jahre Wohnsitz in der Schweiz, 1 Jahr im Kanton (und 30 Tage in der Gemeinde, was nach JU LDP 2 I für neu zugezogene Schweizer ebenfalls gilt und zudem unter der gemäss BV 39 IV zulässigen Wartefrist für neu Zu-gezogene von drei Monaten liegt und daher vernachlässigt werden kann).

356 VD KV 142 I Bst. b: 10 Jahre bewilligter Aufenthalt in der Schweiz, 3 Jahre Wohnsitz im Kanton. Personen, welche die Voraussetzungen einmal erfüllt haben, sind bei einem erneuten Zuzug in den Kanton sofort wieder stimmberechtigt, womit die Fristen nicht von Neuem zu laufen beginnen (VD LEDP 5 IV).

357 FR KV 48 I Bst. b.

358 NE KV 95 V i.V.m. NE LDP 3 Bst. c.

359 «Niederlassung» wird im Schweizer Recht grundsätzlich synonym für Aufenthalt mit Niederlassungsbewilligung «C» verwendet (siehe GROSSEN/DÄPP,Sonderregelungen für Staatsangehörige der EU- und EFTA-Mitgliedstaaten, N 4).

360 Ähnlich ist die Situation bei den Bündner Gemeinden, die das Ausländerstimmrecht vorsehen: 11 Gemeinden verlangen eine Niederlassungsbewilligung sowie eine Min-destwohnsitzdauer von zwischen 2 und 10 Jahren; 11 Gemeinden verlangen nur eine Niederlassungsbewilligung; bloss eine Gemeinde (Sagogn) verlangt ausschliesslich eine Mindestwohnsitzdauer von 6 Jahren (vgl. BISAZ,Das Ausländerstimmrecht, 117 und 126 f., mit einer Kritik an der Niederlassungsbewilligung als Voraussetzung für die Einräumung politischer Rechte).

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«external voting»³⁶¹). In der Lehre ist die demokratietheoretische Wünschbarkeit politischer Rechte für Auslandschweizer kontrovers.³⁶²

Als Auslandschweizer werden im Bundesrecht Personen bezeichnet, die kumula-tiv drei Voraussetzungen erfüllen: sie verfügen über die Schweizer Staatsbürger-schaft, haben ausserhalb der Schweiz Wohnsitz und sind im Auslandschweizerre-gister eingetragen.³⁶³

Auf Bundesebene sind die Auslandschweizer Teil des Stimmvolks und können, sofern sie im Stimmregister eingetragen sind, die politischen Rechte in Bundesan-gelegenheiten ausüben.³⁶⁴ Der Eintrag ins Stimmregister wird nicht automatisch vorgenommen; um das Stimmrecht zu erlangen, muss ein Auslandschweizer einen Stimmregistereintrag beantragen.³⁶⁵ Auslandschweizer üben das Stimmrecht in ih-rer letzten Wohnsitzgemeinde oder, bei Fehlen einer solchen, in ihih-rer Heimatge-meinde aus.³⁶⁶

Auf kantonaler und kommunaler Ebene finden sich unterschiedliche Regelungen.

Dreizehn Kantone räumen Auslandschweizern das Stimmrecht in kantonalen

361 Vgl. BIAGGINI,External Voting; und HORLACHER,Die politischen Rechte der Ausland-schweizer, N 1 und passim.

362 Grundsätzlich positiv dazu HORLACHER, ibid., N 72–230 und 490; sehr kritisch dage-gen TÖNDURY,Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit, 573 f.; ebenfalls kritisch HANGARTNER, Das Stimmrecht der Auslandschweizer, 252 f.; ferner auch BIAGGINI,Demokratietheorie – rechtswissenschaftlich betrachtet, 10 f.; und BIAGGINI, External Voting. Für eine Diskussion der Argumente für und wider das Stimmrecht der Auslandschweizer vgl. auch CAVIN,Territorialité, nationalité et droits politiques, 106–113.

363 Siehe ASG 3 Bst. a. Völkerrechtlich setzt eine Stimmabgabe im Ausland das Einver-ständnis des jeweiligen Aufenthaltsstaats voraus (KLEY,Politische Rechte, N 52).

364 BV 40 II; ASG 15–17.

365 V-ASG 7; vgl. HORLACHER,Die politischen Rechte der Auslandschweizer, N 233–

238.

366 ASG 18 I und II. Bei dieser «Stimmgemeinde» handelt es sich «weitgehend nur» um eine «rechtstechnische Fiktion» (BSK BV, Art. 39‑TSCHANNEN,N 16).

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Angelegenheiten ein, wobei zehn davon den vollen Umfang³⁶⁷ gewähren: Bern³⁶⁸, Basel-Landschaft³⁶⁹, Freiburg³⁷⁰, Genf³⁷¹, Graubünden³⁷², Jura³⁷³, Neuenburg³⁷⁴, Solothurn³⁷⁵, Schwyz³⁷⁶ und – beschränkt auf Auslandtessiner – Tessin³⁷⁷. Drei davon haben den Auslandschweizern zusätzlich zum Stimmrecht in kantonalen Angelegenheiten auch jenes in kommunalen Angelegenheiten eingeräumt

367 Ausschliesslich bestimmte Wahlrechte sehen dagegen die Kantone Aargau, Basel-Stadt und Zürich vor, siehe AG KV 59 III; BS KV 44 III; und ZH KV 82 (hierzu Komm ZH KV, Art. 82‑HALLER,N 10 f., m.w.H.).

368 BE KV 55 II i.V.m. BE PRG 5 I i.V.m. 7 IV. Auslandschweizer sind auf kommunaler Ebene nicht stimmberechtigt, da hierfür der Wohnsitz in der Gemeinde vorausgesetzt wird (BE GG 13 I).

369 Auf kantonaler und kommunaler Ebene: BL KV 21 III i.V.m. BL GPR 2 IV.

370 Auf kantonaler Ebene: FR KV 39 I Bst. b: Freiburgisches Bürgerrecht oder früherer Wohnsitz im Kanton. Auf kommunaler Ebene haben Auslandschweizer kein Stimm-recht (FR KV 48 I e contrario).

371 GE KV 48 I. Auf kommunaler Ebene verfügen Auslandschweizer nicht über das Stimmrecht (GE KV 48 II e contrario).

372 GR KV 9 III i.V.m. GR GPR 3 III (Verweis auf veraltetes Bundesrecht).

373 JU KV 72 i.V.m. LDP JU 2 IV (Verweis auf veraltetes Bundesrecht). Auf kommuna-ler Ebene verfügen Auslandschweizer nicht über das Stimmrecht (JU LDP 2 I i.V.m.

IV e contrario).

374 NE KV 37 I Bst. b.

375 Obwohl die Kantonsverfassung (SO KV 25 II) den Wohnsitz im Kanton für die Aus-übung der politischen Rechte vorschreibt, werden Auslandschweizer per Gesetz ohne verfassungsrechtliche Grundlage von dieser Voraussetzung ausgenommen, indem ihnen das Stimmrecht in kantonalen Angelegenheiten eingeräumt wird (SO GpR 6; mit Verweis auf veraltetes Bundesrecht) – ausgenommen vom Stimmrecht ist hingegen das passive Wahlrecht (SO GpR 7 I). Zur Kritik an der fehlenden verfassungsrechtli-chen Grundlage des kantonalen solothurnisverfassungsrechtli-chen Auslandschweizerstimmrechts siehe HANGARTNER/KLEY,Die demokratischen Rechte, N 116 Fn. 125; HORLACHER,Die po-litischen Rechte der Auslandschweizer, N 294; SGK BV³, Art. 39‑KLEY,N 10. In kommunalen Angelegenheiten sind Auslandschweizer hingegen nicht stimmberechtigt (SO GpR 6 I e contrario).

376 SZ KV 26 III. In kommunalen Angelegenheiten sind Auslandschweizer nicht stimm-berechtigt (SZ KV 26 III e contrario).

377 TI KV 30 Erster Satz.

Landschaft³⁷⁸; Neuenburg³⁷⁹; und, ebenfalls nur für Auslandtessiner, Tessin³⁸⁰).

Ein weiterer davon (Graubünden³⁸¹) überlässt den Entscheid zur Einführung und zum Umfang des kommunalen Auslandschweizerstimmrechts den Gemeinden selbst.³⁸² Alle übrigen Kantone sehen das Auslandschweizerstimmrecht weder auf kantonaler noch auf kommunaler Ebene vor.³⁸³

Da viele Kantone ihre Gesetze nicht an die neue Rechtslage auf Bundesebene an-gepasst haben, besteht verbreitet Unklarheit im Zusammenhang mit der «Stimm-gemeinde», in welcher ein Auslandschweizer sein kantonales und kommunales Stimmrecht ausüben kann.³⁸⁴

In Bezug auf den Grundsatz der Rechtsgleichheit sind Anmerkungen anzubringen.

Zum einen ist im Lichte von BV 37 II die Tessiner Regelung problematisch, die das Stimmrecht ohne Wohnsitzerfordernis anstelle aller Auslandschweizer bloss den Auslandtessinern einräumt.³⁸⁵ Zum andern ergeben sich im Zusammenhang mit der Erteilung des Stimmrechts für Auslandschweizer mehr Möglichkeiten, Differenzierungen zu rechtfertigen, als beim Ausländerstimmrecht. Angesichts der fehlenden physischen Nähe kann dem Kriterium der materiellen Betroffenheit bei der Erteilung des Stimmrechts eine wesentlich grössere Rolle eingeräumt

378 Siehe oben Fn. 369.

379 NE KV 95 V i.V.m. NE LDP 3 Bst. b.

380 TI KV 30 i.V.m. TI LEDP 2 Bst. b.

381 GR KV 9 IV.

382 Bis zum 01.09.2019 hat soweit ersichtlich keine Gemeinde von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht (so auch die Auskunft des Amts für Gemeinden Graubünden vom 03.09.2019; vgl. HORLACHER,Die politischen Rechte der Auslandschweizer, N 301 Fn. 368).

383 So wird das Wohnsitzerfordernis in den folgenden Normen festgeschrieben: AG KV 59 I (Ausnahme: 59 III); AI KV 16 I und III; AR KV 50 und 105 I; GL KV 56 I; LU KV 16;

NW KV 8; OW KV 15; SG KV 32; SH KV 23 I; TG KV 18 I und TG StWG 5 I;

UR KV 17 I; VD KV 74 I und 142 I Bst. a; VS kGPR 8 und 9; ZG KV 27 II i.V.m.

ZG WAG 3 I.

384 Siehe dazu HORLACHER, ibid., N 244; vgl. BISAZ,Das Wahlrecht, N 5.

385 OFK BV², Art. 37‑BIAGGINI,N 6; HORLACHER,Die politischen Rechte der Ausland-schweizer, N 311; vgl. auch Aubert/Mahon Petit commentaire, Art. 37‑MAHON,N 15;

vgl. dagegen GRISEL,Initiative et référendum populaires, N 205; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte, N 117.

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den. Es erschiene aus diesem Blickwinkel nicht vorweg als mit der Rechtsgleich-heit unvereinbar, wenn das Auslandschweizerstimmrecht bloss bei Vorlagen ein-geräumt würde, welche die Auslandschweizer besonders beträfen.³⁸⁶

Im Dokument Direktdemokratische Instrumente als «Anträge aus dem Volk an das Volk» (Seite 126-133)