Diplomarbeit. zur Erlangung des akademischen Grades einer Magistra der Rechtswissenschaftlichen Fakultät an der Karl-Franzens Universität Graz

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Diplomarbeit

zur Erlangung des akademischen Grades einer Magistra

der Rechtswissenschaftlichen Fakultät an der Karl-Franzens Universität Graz

über das Thema

Legale, illegale Drogen?! Eine rechtshistorische Darstellung der Diskussion über die Legalisierung von

Drogen aus österreichischer Sicht

vorgelegt von Sabrina Schein

am Institut für Österreichische Rechtsgeschichte und Europäische Rechtsentwicklung

beurteilt durch

Ao. Univ.-Prof. Mag. Dr. phil. Anita Ziegerhofer

Graz, im Juli 2015

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Ehrenwörtliche Erklärung

Ich versichere, dass ich die eingereichte Diplomarbeit selbstständig verfasst, andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht benutzt und mich auch sonst keiner unerlaubten Hilfsmittel bedient habe. Ich versichere ferner, dass ich diese Diplomarbeit bisher weder im Inland noch im Ausland in irgendeiner Form als wissenschaftliche Arbeit vorgelegt habe.

Graz, im Juli 2015 _______________________

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I Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ... III

Einleitung ...1

RECHTSHISTORISCHE DARSTELLUNG DES DROGENSTRAFRECHTS ...3

1. Drogen und Sucht ...3

2. Internationale Bestrebungen ...4

2.1. Erste Schritte ab 1909 ...4

2.2. Haager Opiumkonferenz ...5

2.3. Der Völkerbund und das OAC ...6

2.4. Genfer Opiumkonferenz...7

2.5. Genfer Konferenz ...9

2.6. Unterdrückung des unerlaubten Verkehrs mit Betäubungsmitteln ... 10

2.7. Marihuana Tax Law ... 10

2.8. Einzige Suchtgiftkonvention von 1961 ... 12

2.9. Übereinkommen der Vereinten Nationen über Psychotrope Substanzen ... 13

2.10. Protokoll zur Änderung des Einheitsübereinkommen ... 14

2.11. Wiener Drogenübereinkommen ... 15

3. Bestimmungen auf EU-Ebene ... 18

4. Österreichische Entwicklungen ... 19

4.1. Giftgesetz ... 19

4.2. Deutsche Bestimmungen in Österreich 1938 – 1945... 20

4.3. Suchtgiftgesetz... 21

4.4. Suchtgiftgesetznovelle 1977... 24

4.5. Heilen statt Strafe ... 25

4.6. Novelle 1985 ... 26

4.7. Suchtmittelgesetz ... 27

4.7.1. Begriffsdefinition iSd SMG ... 28

4.7.1.1. Suchtgifte § 2 SMG ... 28

4.7.1.2. Psychotrope Stoffe § 3 SMG ... 29

4.7.1.3. Drogenausgangsstoffe § 4 SMG ... 30

LIBERALISIERUNGSGEDANKE IM 21. JAHRHUNDERT ... 31

5. Grundrecht auf Rausch... 31

6. Petition – Herausnahme von Cannabis aus dem SMG ... 35

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II

6.1. Konventionsverstoß?... 36

6.2. „de facto“ Entkriminalisierung ... 38

6.3. Medizinischer Einsatz ... 41

6.4. Hanf als Rohstoff ... 43

6.5. StVO ... 43

7. Jugendschutz... 44

8. Legale gefährliche Substanzen bzw Freizeitaktivitäten ... 49

8.1. Alkohol und Nikotin ... 49

8.2. „Legal Highs“ ... 53

8.2.1. Bestrafung des Konsumenten ... 54

8.2.2. Schnelllebigkeit ... 56

8.3. Motorradfahren ... 57

9. Fazit... 59 Literaturverzeichnis ... I

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III Abkürzungsverzeichnis

§ Paragraph

§§ Paragraphen

% Prozent

AB Ausschussbericht

AGES Österreichischen Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH AMA American Medical Association

Art Artikel

BG Bundesgesetz

BGBl Bundesgesetzblatt BI Bürgerinitiative BlgNR Beilage Nationalrat BlgLT Beilage Landtag

BM Bundesministerium

BMVIT Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie BMG Betäubungsmittelgesetz

B-VG Bundesverfassungsgesetz

bzgl bezüglich

bzw beziehungsweise

CND Commission on Narcotic Drugs ECOSOC Economic and Social Council

EKIS Elektronisches-Kriminalpolizeiliches Informationssystem EMCDDA Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht

EU Europäische Union

ErlRV Erläuterung Regierungsvorlage ESK Einzige Suchtgiftkonvention

etc et cetera

f folgend

ff fortfolgend

FBNDD US-Federal bureau of narcotics and dangerous drugs

gem gemäß

ggf gegeben falls

GP Gesetzgebungsperiode

GiftG Giftgesetz

GOGNR Geschäftsordnung Nationalrat HIV Humane Immundefizienz-Virus

Hrsg Herausgeber

INCB Internationaler Suchtgiftkontrollrat idgF in der geltenden Fassung

iSd im Sinne des

LGBl Landesgesetzblatt

lit Litera

LSD Lysergsäurediethylamid ng/ml Nanogramm pro Milliliter

NR Nationalrat

NPSG Neue Psychoaktive Substanzen Gesetz

OAC Advisory Committee on the Traffic in Opium and other Dangerous Drugs PCB Permanent Central Board

PGV Psychotropengrenzmengenverordnung PK Parlamentskorrespondenz

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IV

PV Psychotropenverordnung

RB Rahmenbeschluss

RV Regierungsvorlage

RZ Randzahl

SGG Suchtgiftgesetz

SBI Stellungnahme Bürgerinitiative SGGNov Suchtgiftgesetz Novelle

SGV Suchtgiftgrenzmengenverordnung SMG Suchtmittelgesetz

sog sogenannt

StenProt Stenographisches Protokoll StJG Steiermärkisches Jugendgesetz StGB Strafgesetzbuch

StGG Staatsgrundgesetz STVO Straßenverkehrsordnung

SV Suchtgiftverordnung

t Tonne

THC Cannabinoid Delta-9-Tetrahydrocannabinol

UN United Nation

UNFDAC United Nations Fund for Drug Abuse Controll USA United States of America

va vor allem

VG Verwaltungsgericht

VO Verordnung

VorlV Vorläuferstoffeverordnung VVG Verwaltungsverfahrensgesetz

zB zum Beispiel

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1 Einleitung

Der Umgang mit legalen und illegalen Drogen stellt eine brisante Materie dar, insbesondere der Umgang mit Cannabis. Früher galten beispielsweise Substanzen, welche heute dem Suchtmittelgesetz (SMG) unterliegen, als Genussmittel oder Medikament. Auch die Eigenschaften der Cannabispflanze wurden sehr geschätzt. Sie stellte eine wertvolle Nutzpflanze dar, aus der Öle, Farben etc gewonnen wurden.¹ Mit Beginn des 20. Jhdt begann die Etablierung eines Drogenkontrollsystems. Auch der österreichische Gesetzgeber setzte zu Beginn der 20iger den ersten „step“ um drogenpolitischen Angelegenheiten bzw Problematiken Herr zu werden.²

Ziel der Diplomarbeit ist es, sowohl die rechtshistorische Darstellung des österreichischen Suchtmittelrechts als auch den Liberalisierungsgedanken des 21. Jdht, vor allem durch die Bürgerinitiative vom August 2014, herauszuarbeiten. Aufgrund dieser Zielsetzung gliedert sich meine Arbeit in zwei große Bereiche. Im ersten Hauptbereich werde ich zuerst eine Begriffsdefinition von legalen und illegalen Drogen, sowie auch von dem Begriff „Sucht“

vornehmen. Danach widme ich mich den internationalen Bestrebungen der Drogenpolitik, wo vor allem auf die einzelnen Abkommen und auf die Rolle des Völkerbundes und der Vereinten Nationen (VN) eingegangen wird.

Anschließend widme ich mich den österreichischen Rechtsvorschriften. In der rechtshistorischen Darstellung sollen die Neuerungen des Drogenstrafrechts erörtert werden, wobei das Prinzip „Heilen statt Strafe“ Betonung finden wird.

Gibt es ein Grundrecht auf Rausch? Diese Frage werde ich in der zweiten Hälfte meiner Arbeit erörtern. In diesem Zusammenhang wird auch auf die Thematik der Legalisierung von Drogen eingegangen. Hier werde ich insbesondere auf die Bürgerinitiative

„Herausnahme von Cannabis aus dem Suchtmittelgesetz“ vom 04. August 2014 eingehen und mich mit Kritikerstimmen auseinandersetzen. Alkohol und Nikotin zählen auch zu Drogen. Jedoch sind diese legal. Anhand des Steiermärkischen Jugendgesetzes werde ich die momentane Situation für steirische Jugendliche, bezugnehmend auf legale Drogen, wiedergeben. Auch die Rolle der Eltern wird näher beleuchtet. Aufgrund der

1 Herer, Weshalb der Hanf verboten werden konnte: die Geschichte einer Verschwörung, in

Herer/Bröckers/Katalyse (Hrsg), Die Wiederentdeckung der Nutzpflanze Hanf Cannabis Marihuana: Mit einer Kurzstudie von Katalyse-Institut für angewandte Umweltforschung e.V.³⁶ (1996) 23 (46).

2 Erben/Kodek/Pipal, Kommentar zur Suchtgiftgesetzgebung: Erste umfassende Darstellung der in

Österreich geltenden Bestimmungen; Mit internat. Übereinkommen – Suchtgift-Terminologie – Anwendung u. Wirkung von Suchtgiften – Beratungsstellen für Drogenabhängige (1980) 11f.

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2 Errungenschaft des generellen Rauchverbots im Jahr 2015, werde ich mich kritisch mit Vor- und Nachteilen dieses Verbotes auseinandersetzen. Zum Abschluss befasse ich mich mit der Designerdroge nach dem „Neue-Psychoaktive-Substanzen-Gesetz“ (NPSG), vor allem mit der Frage, warum das NPSG nur Straftatbestände für die Angebotsseite vorsieht.

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3 RECHTSHISTORISCHE DARSTELLUNG DES DROGENSTRAFRECHTS 1. Drogen³ und Sucht

Der Drogenbegriff stellt einen Sammelbegriff für illegale und legale Substanzen dar.

Häufig wird auch von psychoaktiven Stoffen gesprochen, da sie das zentrale Nervensystem angreifen.⁴ Sie können das Bewusstsein, das Sinnesempfinden wie auch die Stimmungslage beeinträchtigen bzw verändern. Legale Stoffe werden dann als eine Art Droge angesehen, wenn diese in einer geeigneten Dosierung ebenfalls einen Rausch- oder bewusstseinsverändernden Zustand hervorrufen können. Diese sind aber nicht iSd SMG verboten.⁵ Die Legalität oder Illegalität einer Droge ist historisch bedingt, so wurden alkoholische Getränke im 19. Jhdt illegal gehandelt, während die als heute geltenden illegalen Substanzen einen wichtigen Beitrag in Industrie oder Medizin leisteten. Aufgrund der zunehmenden Digitalisierung im 20. Jhdt fiel bzw fällt es schwer die Liste illegaler Substanzen zu überblicken, da man über das Internet auch leichter an sog Drogenausgangsstoffe gelangen kann. Gem § 1 Abs 1 SMG⁶ zählen beispielsweise Cannabis, Lysergsäurediethylamid (LSD), Kokain, Ecstasy, Heroin und Halluzinogene zu den illegalen Stoffen. Auf der legalen Seite finden wir zB Kaffee, Alkohol, Nikotin oder auch Medikamente.⁷

Was aber führt einen Menschen überhaupt dazu, Drogen zu konsumieren? Der Begriff Sucht stammt aus dem Germanischen und bedeutet Krankheit und Siechtum. Erst rund um das 19. Jhdt hat sich dieser Begriff zu einem moralisch besetzten geändert. Heutzutage ist es üblich ihn auch auf soziale und psychische Abhängigkeit auszudehnen. Hierzu zählen beispielsweise Fettsucht, Kaufsucht, Magersucht, Spielsucht etc.⁸ Man könnte die Auffassung vertreten, dass bereits mit der ersten Einnahme einer Kopfschmerztablette die ersten Lernprozesse geweckt werden. Die hohe Zahl an Suchtkranken oder der daraus resultierenden Todesopfer scheint die Menschheit nicht abzuschrecken. Sie werden als ein Accessoire des Erwachsenseins, als Reife- oder Statussymbol, oder auch als Mittel zur Bewältigung des Alltagsstresses angesehen. Aufgrund dieser Normalität wird häufig deren

3 genaue Definition iSd SMG unter 4.7.1. – da zwischen drei Gruppen unterschieden werden muss.

4 Allgemeines Begriffserklärung abrufbar unter

<https://www.help.gv.at/Portal.Node/hlpd/public/content/152/Seite.1520210.html> (08.07.2015).

5 Der Begriff Drogen abrufbar unter

<http://www.praevention.at/seiten/index.php/nav.131/view.134/level.4/> (07.05.2015).

6 § 1 Abs 1 SMG.

7 Schenk, Droge und Gesellschaft (1980) 89ff; Bzik, Jugendschutz in der Steiermark – Eine Fallstudie zur Drogensituation Grazer Jugendlicher (2011) 37.

8 Institut Suchtprävention, Sucht: Keine einfachen Antworten (27.05.2015) 1.

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4 Konsum unterschätzt. Der Suchtmittelcharakter kommt erst dann zu Tage, wenn man mitten in einer Abhängigkeit steckt. Verbreitet ist auch die Auffassung, dass Nikotin- oder Alkoholkonsum die Hemmschwelle zur illegalen Einnahme von Drogen senkt. Dies bedeutet aber nicht, dass jeder, der raucht oder Alkohol trinkt zwangsläufig zu anderen, vor allem illegalen Mittel greifen wird. Andererseits lässt sich aber der Schluss daraus ziehen, dass Menschen, die illegale Stoffe konsumieren, überwiegend zuvor auch schon regelmäßig Alkohol getrunken bzw Zigaretten geraucht haben.⁹

2. Internationale Bestrebungen

2.1. Erste Schritte ab 1909

Gesellschaftliche Betäubungsmittel, in erster Linie Opium, hatten bis zur Mitte des 19.

Jhdt einen hohen Stellenwert. Konsum und Handel waren legal. Betäubungsmittel galten als unverzichtbarer Bestandteil in der Medizin und wurden auch aufgrund kultureller und religiöser Traditionen verwendet. In den Opiumproduktionsländern, zu welchen vor allem die Länder des Fernen Ostens gehörten, wuchs der Missbrauch mit Opium.¹⁰ Zirka 30.000 Tonnen Opium befanden sich im Umlauf und zwölf Millionen Menschen der chinesischen Bevölkerung waren süchtig danach. In den Vereinigten Staaten von Amerika wurden nur 10 Prozent der Betäubungsmittel für medizinische Zwecke eingesetzt.¹¹ Drogenschwarzmärkte boomten in den USA und in Ländern des Fernen Ostens. Diese Schwarzmärkte sind zumeist auf aktives Betreiben der pharmazeutischen Industrien diverser Länder zurückzuführen.¹² Dem Betäubungsmittel wurde somit ein dualistischer Charakter zugeschrieben, einerseits sein unverzichtbarer Einsatz in der Medizin und andererseits seine Schäden, welche durch die missbräuchliche Verwendung entstanden.

Die Etablierung eines Drogenkontrollmechanismus war somit unerlässlich. Man versuchte mit bilateralen Abkommen den Opiumhandel zu regulieren, jedoch wurde sofort klar, dass Bestimmungen auf multilateraler Ebene erforderlich seien. 1909 wurde die erste internationale Opiumkommission in Shanghai gegründet, womit der Grundstein von den damals 13 beteiligten Staaten (Österreich-Ungarn war einer davon) für die späteren

9 Bzik, Jugendschutz in der Steiermark 31f.

10 Klinger, Die Implementationssicherungsmechanismen der UN-Drogenkonvention von 1961, 1971 und 1988;Schriften zum Völkerrecht, Band 133 (1999) 36.

11 Drogenberichte: Opium für die Welt und die Afghanen abrufbar unter

<http://diepresse.com/home/panorama/welt/454117/Drogenbericht_Opium-fur-die-Welt-und-die- Afghanen> (15.06.2015).

12 de Ridder, Heroin – Vom Arzneimittel zur Droge (2000) 136.

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5 Drogenverbote gelegt wurde. Ins Treffen sind insb das Einstimmigkeits- und Kooperationsprinzip zu führen. Es konnten nur jene Diskussionspunkte geregelt werden, worüber Einverständnis herrschte.¹³ Ergebnis dieser Kommission waren sog Good-will- Erklärungen: mit Empfehlungscharakter, ohne rechtliche Bindungswirkung.¹⁴

2.2. Haager Opiumkonferenz 23. Jänner 1912

Die Kommission in Shanghai war nicht befugt Regelungen auszuarbeiten, welche auf internationaler Ebene als verbindlich galten. Daher drängten die USA auf eine weitere internationale Konferenz. Die USA war davon überzeugt, dass die Lösung ihres Opiumproblems gemeinsam mit den Nationen, die Opium anpflanzten (zB China) und Opium verarbeiteten (zB Deutschland und die Schweiz) geregelt werden muss. Um den Drogenkontrollmechanismus weiter voranzutreiben, kam es in den Niederlanden 1911 zur Haager Opiumkonferenz. Die teilnehmenden Staaten unterzeichneten das Haager Opiumabkommen am 23. Jänner 1912.¹⁵

Das Haager Opiumabkommen stellte das erste Abkommen auf internationaler Ebene dar, welches als erklärtes Ziel „die allmähliche Unterdrückung des Missbrauchs von Opium, Morphin, Kokain sowie solcher Zubereitungen und Abkömmlinge dieser Stoffe, welche zu ähnlichen Missbräuchen Anlass geben oder Anlass geben können“,¹⁶ erklärte.¹⁷ Österreich-Ungarn war auf der Konferenz nicht vertreten und unterzeichnete als Republik Österreich erst nach dem Ersten Weltkrieg.¹⁸ Dieses Abkommen wies vorsichtige, unkonkrete, allgemein gehaltene Formulierungen auf. Dies führte dazu, dass den Vertragsstaaten ein großer Spielraum hinsichtlich ihrer Umsetzung eingeräumt wurde.¹⁹ Hinzu kam, dass das Abkommen sich nur auf wenige Stoffe beschränkte und bzgl des Umgangs mit diesen nicht alle Fragen beantwortete. Dennoch war die Opiumkonvention

13 Klinger, Implementationssicherungsmechanismen 37.

15 de Ridder, Heroin 112.

16 Knell, Definition und Behandlung der Suchtgiftkriminalität in Österreich: Über das Suchtmittelgesetz (1998) 3.

17 Knell, Suchtgiftkriminalität 3.

18 Verordnung der Bundesregierung womit in Durchführung des Artikels 247 des Staatsvertrages von St.

Germain das Haager Opiumabkommen vom 23. Jänner 1912 in Kraft gesetzt wird, BGBl II 361/1921.

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6 von Den Haag ein erster Schritt in Richtung einer Rauschgiftgesetzgebung.²⁰ Im Vordergrund des Abkommens stand die Bekämpfung des Drogenhandels, dh die Verhinderung von Vertrieb, Ein- und Ausfuhr von Drogen. Die Schwäche des Abkommens lag augenmerklich darin, dass die involvierten Vertragsstaaten nicht dazu verpflichtet wurden, rechtliche verbindliche Bestimmungen zu erlassen und zweckentsprechende Administrationen zu etablieren, welche die Einhaltung der Bestimmungen auch garantierten. Ursache dieser mangelnden Effektivität waren industrielle sowie auch landwirtschaftliche Eigeninteressen der daran beteiligten Staaten.²¹

2.3. Der Völkerbund und das OAC 10. Jänner 1920 in Kraft getreten²²

Dem Völkerbund wurde gem Art 23c der Satzung ausdrücklich die Ermächtigung eingeräumt, die Abkommen betreffend Opiumhandel und den Handel mit anderen riskanten Suchtstoffen zu überwachen.²³ 1920 wurde zum ersten Mal die nächste Ebene, die Vertragserfüllung behandelt. Zuvor beschäftigte man sich lediglich mit der ersten Ebene, zu welcher der Vertragsschluss und dessen Ratifikation gehörten. Die Staaten verfügten zwar über Bestimmungen, welche den Opiumhandel reglementierten, aber diese waren sehr unvollständig. Illegaler Handel war nach wie vor möglich. Des Weiteren musste auch festgestellt werden, dass von der Möglichkeit der internationalen Kooperation nicht in hinreichender Weise Gebrauch gemacht wurde. Der Völkerbund wurde somit vor zwei Aufgaben gestellt: Erstens, die Ausarbeitung einer systematischen Methode nationaler Kontrollmaßnahmen und zweitens, die Ermittlung präventiver Drogenkontrollinstrumente zur Reduktion des illegalen grenzüberschreitenden Handels.²⁴

Das Opium Advisory Committee on the Traffic in Opium and other Dangerous Drugs (OAC) wurde in der ersten Versammlung des Völkerbundes, am 15. Dezember 1920²⁵ in Form einer Resolution geschaffen. Es war ein Organ der Drogenkontrolle und bekam etwaige Aufgaben übertragen. Beispielsweise diente es dem Völkerbund als

22 Prettenthaler-Ziegerhofer, Europäische Verfassungsentwicklung ab dem 19. Jahrhundert: Unter Berücksichtigung der Verfassungspläne für ein vereintes Europa (2008) 67.

23 Kulke, Asien im Jahre 1000, in Arbeitskreis für aussereuropäische Geschichte (Hrsg), Periplus: Jahrbuch für aussereuropäische Geschichte, Band 10 (2000) 158.

25 United Nations Office on Drugs and Crime, 2008 World Drug Report (2008) 192.

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7 Diskussionsforum für Opiumfragen. Zusätzlich oblag ihm die Überwachung des internationalen Drogenhandels und es war für das Sammeln von Informationen von Völkerbundmitgliedern zuständig. Nur aufgrund verlässlicher Informationen über den Stand des Drogenproblems konnten adäquate Vorgehensweisen formuliert werden. Die Mitgliedstaaten wurden verpflichtet, dem Völkerbund detailierte Jahresberichte über Produktion, Handel und Konsum vorzulegen. Auch für die Umsetzung der Haager Konvention und anschließender Beschlüsse, wurde das OAC herangezogen. Das OAC bestand nicht aus unabhängigen und weisungsfreien Vertretern, sondern konstituierte sich aus Regierungsvertretern der repräsentierten Regierungen. Somit wurden politisch machbare Ziele gewährleistet, da für die Umsetzung der Empfehlungen des Gremiums immer die Regierungen der Mitgliedstaaten zuständig waren. Die USA war nicht Mitglied des Völkerbundes. Jedoch wurde ihr eine bedeutende Rolle ab 1923 zugeschrieben. Ab 1923 nahm die USA in beratender Funktion teil und trieb somit oftmals Beratungen voran.²⁶

Um die Bestimmungen der Haager Opiumkonvention bestmöglichst umzusetzen, fand eine zweite Opiumkonferenz, welche in Genf 1925 abgehalten wurde, statt.

2.4. Genfer Opiumkonferenz 19. Februar 1925

Die Genfer Konferenz diente der Unterstützung der Haager Konvention. Österreich nahm diesmal an der Konferenz teil und fungierte somit als Verhandlungs- und Vertragspartner.²⁷

Wie bereits angeführt diente diese Konferenz in erster Linie der Umsetzung der Haager Konvention, denn der missbräuchliche Konsum kontrollierter Substanzen sowie auch der Schwarzhandel waren noch immer präsent und sollten somit reduziert werden. Oberstes Ziel war es, Kontrollen auf nationaler Ebene zu stärken, was wie folgt geschehen sollte:

Die Maßnahmen zur Reduktion des Drogenmissbrauchs, welche in der Haager Opiumkonvention bereits vorhanden waren, wurden in detailierte Vertragspflichten umformuliert. Als besonderer Gewinn dieser Konvention galt auch der Aufbau eines

26 Kulke, in Arbeitskreis für aussereuropäische Geschichte (Hrsg), Jahrbuch für aussereuropäische Geschichte 158 ff; Klinger, Implementationssicherungsmechanismen 44.

27 Der Bundespräsident der Republik Österreich erklärt die am 19. Februar 1925 in Genf unterfertigte internationale Opiumkonvention, BGBl 244/1928, 1543.

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8 Informationssystems. Die Staaten wurden verpflichtet, jährlich Berichte über die Mengen an hergestellten, gelagerten und verbrauchten Suchtstoffen vorzulegen. Vierteljährlich wurden sie zu einer Berichterstattung über die importierten und exportierten Mengen an Suchtstoffen aufgefordert. Darüber hinaus hatten sie auch Schätzungen hinsichtlich des Suchtmittelbedarfs, für medizinische und wissenschaftliche Zwecke, für das Folgejahr abzugeben.²⁸ Anhand dieser Berichte konnten erstmals Statistiken erstellt werden. Ein weiterer wichtiger Wertzuwachs der Genfer Konvention, war die Schaffung des Permanent Central Board (PCB) im Jahr 1929²⁹. Aufgrund seiner Funktion als Aufsichtsorgan, wurde ihm eine wesentliche bzw bedeutende Rolle zugeschrieben.³⁰ Die Gründung geschah aufgrund eines Vorschlags des OAC. Das PCB stellte ein Vertragsorgan dar, welchen Kompetenzen zur Sicherstellung der Vertragsdurchführungen eingeräumt wurden. Die Anerkennung als internationales unabhängiges Organ bedeutete aber nicht dessen Ausstattung mit umfassenden Kompetenzen. Sie blieben vielmehr hinter den eigentlichen Entwürfen zurück. Zu den Aufgaben bzw Verpflichtungen des PCB zählten die Überwachung der Transaktion des internationalen Handels und die Verhinderung der enormen Ansammlung der kontrollierten Substanzen. Das PCB bestand gem Art 19 der Genfer Opiumkonvention aus acht unabhängigen, also weisungsfreien Experten, was als Vergleich zum OAC einen wesentlichen Unterschied darstellte. Dem PCB standen Befürworter aber auch Gegner gegenüber. Die Gegner äußerten im Zuge der Vertragskonferenz Bedenken hinsichtlich befugter Geheimhaltungsinteressen der einzelnen Staaten. Befürworter gingen davon aus, dass Fehlentscheidungen seitens des PCB gering seien, da es mit Mehrheit zu entscheiden hatte.³¹

Im Mittelpunkt der Opiumkonferenz in Genf von 1925 stand der Vertragsentwurf der USA. Seitens der amerikanischen Delegation wurde ein Entwurf vorgelegt, der die Heroinherstellung international verbieten sollte. Den Forderungen der USA wurde nicht Folge geleistet, womit Import und Export, Verkauf und Herstellung von Heroin weiterhin zulässig war. Im Zuge der Verhandlung wurde jedoch ersichtlich, dass sich Tendenzen in

28 Krumdiek, Die national- und internationalrechtliche Grundlage der Cannabisprohibition in Deutschland:

Eine Untersuchung unter Einbeziehung des aktuellen Forschungsstandes hinsichtlich der gesundheitlichen und sozialen Auswirkungen des Konsums von Cannabis; Bremer Forschungen zur Kriminalpolitik, Band 7 (2006) 70.

29 Renggli/Tanner, Das Drogenproblem: Geschichte, Erfahrungen, Therapiekonzepte (1994) 197.

30 Klinger, Implementationssicherungsmechanismen 48ff.

31 Klinger, Implementationssicherungsmechanismen 51 ff.

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9 Richtung eines Heroinverbots richteten. Somit wurden alle Heroinzubereitungen den Abkommen unterworfen. Das Abkommen trat am 28. September 1928 in Kraft.³²

Ausgangspunkt für die nächste Konferenz war die inhaltliche Konkretisierung der Abkommen von 1912 und 1925.

2.5. Genfer Konferenz 13. Juli 1931

Die Genfer Konvention von 1931 wird auch als „Limitation Convention“ bezeichnet.³³ Österreich zählte zu den dort anwesenden Vertragsstaaten. Es ratifizierte die Konvention am 18. Juni 1934.³⁴

Das von 1925 gegründete Bedarfsschätzungssystem wurde weiter ausgebaut. Staaten wurde die Pflicht auferlegt, jährlich Schätzungen hinsichtlich ihres landesspezifischen Bedarfs an Betäubungsmittel abzugeben. Damit wurden die Grenzwerte für Herstellung und Import festgelegt. Diese Werte waren für die Staaten bindend. Man kam jedoch zum Entschluss, dass dieses Konzept (Beschränkung der Betäubungsmittel) nur zielführend sein könnte, wenn dieses Schätzungssystem weltweit praktiziert werden würde. Somit wurde dem PCB eine vertragliche Ermächtigung eingeräumt, auch Nichtvertragsstaaten zur Schätzungsabgabe aufzufordern. Fortan sollte die produzierte Menge an Betäubungsmittel mit der legalen Nachfrage übereinstimmen.³⁵

Den Abkommen von 1912, 1925 und 1931 gelang es zwar den legalen Betäubungsmittelverkehr zu regeln, Regelungen zur Bekämpfung des Illegalen waren jedoch rar. Es kam zu einer neuerlichen Konferenz im Jahr 1936.³⁶

32 de Ridder, Heroin 120ff.

33 Springer, Heroinmythologie und Heroinkontrolle, in Beubler/Haltmayer/Springer (Hrsg), Opiatabhängigkeit: Interdisziplinäre Aspekte für die Praxis (2003) 58.

34 Der Bundespräsident des Bundesstaates Österreich erklärt das am 13. Juli 1931 in Genf unterfertigte Abkommen zur Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäubungsmittel, BGBl 198/1934, 451.

35 Klinger, Implementationssicherungsmechanismen 55ff.

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10 2.6. Unterdrückung des unerlaubten Verkehrs mit Betäubungsmitteln³⁷

26. Juni 1936

Die Staaten verpflichteten sich gem Art 2 der Konvention, jeden illegalen Handel mit einer Gefängnisstrafe oder anderweitigen Maßnahmen, die freiheitsentziehend wirken, zu sanktionieren. Damit wurden erstmals Bestimmungen für strafrechtliche Ahndungen festgelegt.³⁸ Dieses Abkommen wurde von Österreich erst 1950 ratifiziert.³⁹

Eine Harmonisierung der bereits vorhandenen internationalen Abkommen betreffend Suchtgift wurde als erklärtes Ziel festgelegt. Anfang 1961 fand in New York eine Staatenkonferenz statt. Ergebnis war die „Einzige Suchtgiftkonvention“ von 1961 (ESK).⁴⁰

Bevor hier an dieser Stelle die ESK näher erläutert wird, muss zuerst auf das „Marihuana Tax Law“ vom 1. Oktober 1937 eingegangen werden, da aufgrund dieses Steuergesetzes die Nutzpflanze Hanf, in der ESK Eingang fand.

2.7. Marihuana Tax Law

1.Oktober 1937 in Kraft getreten

Das Cannabisverbot von 1961 in der ESK, welches sich auf den gesamten Globus erstreckte, geht auf die USA zurück. Auf der dritten Opiumkonferenz in Genf 1925 sorgten grundsätzlich die Türkei und Ägypten, dass Cannabis einer Kontrolle zu unterliegen habe, die treibende Kraft dahinter war jedoch die US-Federal bureau of narcotics and dangerous drugs (FBNDD, Rauschgift und Drogenbehörde). Das Cannabisverbot hatte nicht nur das Ziel eine Droge zu verbieten – Wirtschaftsinteressen, individueller Ehrgeiz und Rassismus waren auch entscheidende Elemente.⁴¹ Harry J. Anslinger und Andrew Mellon waren die Hauptbetreiber des Steuergesetzes. Anslinger war Chef des Bundesbüros für Betäubungsmittel und gefährliche Drogen und als Abgeordneter der USA auf der Genfer Konferenz 1936 vertreten. Mellon war amerikanischer Finanzminister und Bankier.⁴² Der

37 Übereinkommen von 1936 zur Unterdrückung des unerlaubten Handels mit Suchtgiften, BGBl 178/1950.

38 Krumdiek, Cannabisprohibition in Deutschland 72.

39 BGBl 178/1950.

42 Cannabis: Droge oder Medizin abrufbar unter <http://www.kosmo.at/news/Cannabis-Droge-oder- Medizin> (19.05.2015).

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11 Hanf war umfangreich einsetzbar bzw nutzbar und deren Bepflanzung effektiv. Vor allem Produkte wie Öl, Farben oder auch Papier wurden aus ihm gewonnen.⁴³

Mellon zählte mit der „Mellon Bank of Pittsburgh“ zu den wichtigsten Geldgebern DuPonts. DuPont, ein Chemiekonzern, hatte riesiges Interesse an der Boykottierung von Hanf.⁴⁴ Mellon ernannte im Zuge seiner Tätigkeit als Finanzminister unter Präsident Herbert Hoover, Anslinger zum Geschäftsleiter der FBNDD. Ab diesem Zeitpunkt ging man mit staatlichen Maßnahmen gegen die Nutzpflanze vor. Auch der DuPont-Bericht von 1937 formulierte wie folgt:⁴⁵ „Wir fordern radikale Einschnitte bei der Steuergesetzgebung der Regierung. Sie könne in ein Instrument verwandelt werden, die Akzeptanz neuer Ideen des industriellen und sozialen Wiederaufbaus zu beschleunigen".⁴⁶ William Hearst, US Verleger (Hearst Newspaper), stimmte sich mit Anslinger und DuPont ab und gemeinsam nahmen sie großen Einfluss auf das Hanfverbot. Anslinger vermittelte auch im Kongress, dass Marihuana der gewalttätigste Suchtstoff der Historie sei.⁴⁷

Den Anliegen DuPonts wurde man gerecht. Bereits am 14. April 1937 kam es zu einem Gesetzesentwurf für das „Marihuana Tax Law“ (Marihuana-Steuergesetz). Bei Vorlage des Entwurfs gab es keine wissenschaftlichen Gutachten, welche gegen die Nutzpflanze hätten vorgebracht werden können. Es trat am 1.Oktober 1937 in Kraft.⁴⁸ Trotz heftiger Äußerungen der American Medical Association (AMA) und der Arzneimittelproduzenten, wurde im Jahr 1941 Cannabis von der amerikanischen Pharmazeutikaliste beseitigt. Im darauffolgenden Jahr wurde der Umgang mit Cannabis unter Strafe gestellt.⁴⁹ Im Zweiten Weltkrieg erlebte der Hanf aufgrund der Rohstoffknappheit einen kurzen Aufschwung.⁵⁰

Anslinger hatte im Jahr 1947 den Vorsitz in der Drogenkommission der Vereinten Nationen. Aufgrund seiner Funktion gelang es ihm die Weltgesundheitsorganisation zu überzeugen, dass die Cannabispflanze keinen wertvollen Beitrag in der Medizin leiste.

43 Herer in Herer/Bröckers/Katalyse (Hrsg), Die Wiederentdeckung der Nutzpflanze Hanf Cannabis Marihuana³⁶ 23 (46).

47 Cannabis: Droge oder Medizin abrufbar unter <http://www.kosmo.at/news/Cannabis-Droge-oder- Medizin> (15.05.2015).

48 Herer in Herer/Bröckers/Katalyse (Hrsg), Die Wiederentdeckung der Nutzpflanze Hanf Cannabis Marihuana³⁶ 23 (60ff).

50 Herer in Herer/Bröckers/Katalyse (Hrsg), Die Wiederentdeckung der Nutzpflanze Hanf Cannabis Marihuana³⁶ 23 (69ff).

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12 Durch „Marihuana Tax Law“ fand die Ächtung der Cannabispflanze somit auch in der ESK von 1961 Eingang, womit diese Pflanze zu den illegalen Drogen zählte.⁵¹

2.8. Einzige Suchtgiftkonvention von 1961 13. Dezember 1964 in Kraft getreten

Der Name „Einzige Suchtgiftkonvention (englisch: „Single Convention on Narcotic Drugs“) wurde deshalb gewählt, da die bereits vorhandenen internationalen Abkommen und Protokolle innerhalb der Konvention zusammengefasst wurden, woraufhin es eine Einheitskonvention darstellte. Im Dezember 1964 trat sie gem Art 41 in Kraft. Österreich nahm an der Konferenz nicht teil, ratifizierte jedoch diese Konvention und hinterlegte hierfür am 1. Februar 1978 die Beitrittsurkunde.⁵² Mittels des Beitritts Österreichs zur ESK wurden andere Vertragswerke, welche die ESK miteinbezog bzw umfasste, obsolet.⁵³ Das Vertragswerk wurde vorerst von 60 Nationen unterzeichnet. Fast alle Länder der Welt sind heute dem Abkommen beigetreten. Es hat den Grundstein für die globale Hanfprohibition gelegt.⁵⁴

Die Konvention hatte zwei Ziele vor Augen. Einerseits die Erlaubnis, Suchtgifte im medizinischen Bereich einzusetzen und andererseits, ein internationales Kontrolleregime zu etablieren, um den Drogenmissbrauch, welcher gesellschaftlich als auch wirtschaftlich als großes Übel eingestuft wurde, zu verhindern. Mit Art 14 der ESK wurde ein internationales Suchtgiftkontrollorgan geschaffen. Des Weiteren verpflichteten sich die Vertragsstaaten gem Art 36 der ESK zur Verhinderung des Suchtgifthandels und – missbrauchs.⁵⁵

Die Konvention beinhaltete auch Bestimmungen betreffend der Cannabispflanze und Mohnstroh. Sie zählten gemeinsam mit Heroin zu jener Gruppe, welche als die am strengsten zu kontrollierende Gruppe galt. Auch deren Anbau für die Gewinnung von Suchtstoffen stellte ein Verbot dar, da es eine große Gefahr für die Gesundheit des Volkes

51 Bröckers, Einleitung, in Herer/Bröckers/Katalyse (Hrsg), Die Wiederentdeckung der Nutzpflanze Hanf Cannabis Marihuana: Mit einer Kurzstudie von Katalyse-Institut für angewandte Umweltforschung e.V.³⁶ (1996) 11ff.

52 Erben/Kodek/Pipal, Kommentar zur Suchtgiftgesetzgebung 13.

53 ErlRV 602 BlgNR XIV. GP, 3.

55 ErlRV 614 BlgNR XIV. Gp, 1f; Art 14 u 36 ESK 1961.

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13 mit sich brachte.⁵⁶ Es ist aber darauf hinzuweisen, dass sich diese Einordnung ohne jegliche medizinische oder pharmakologische Begutachtung zutrug. Aufgrund nicht vorhandener wissenschaftlicher Erkenntnisse wurden deshalb auch Substanzen in das Abkommen mit aufgenommen, deren Gefahr noch nicht eruiert war, aber deren Ungefährlichkeit sich ebenso nicht belegen ließ.⁵⁷ Ein Anbau ist nur mehr in den gesetzlich vorgesehenen Bereichen möglich. Da in Österreich Hanf im medizinischen Bereich nicht eingesetzt und Mohnstroh zur Opiumgewinnung nicht angebaut wurde, erschien es im Sinne der Ziele der ESK als geboten, deren Anbau gänzlich zu verbieten.⁵⁸

Generell sind unter Suchtgift jene Substanzen zu verstehen, welche in der soeben behandelten Konvention als suchterzeugend angeführt werden. Im Rahmen der ESK wurde aber auf ein naturwissenschaftliches Zeugnis verzichtet. Somit gelten alle in den Anhängen I und II angeführten synthetischen und natürlichen Stoffe als Suchtgift.⁵⁹

2.9. Übereinkommen der Vereinten Nationen über Psychotrope Substanzen 21. Februar 1971

In den 60er Jahren stieg der Konsum von Drogen in zahlreichen Ländern der Welt enorm an. Als Ursache kann der leichtsinnige Umgang in Verwendung mit diversen Substanzen im und nach dem Zweiten Weltkrieg genannt werden. LSD, Amphetamine, Barbiturate und Stimulanzien zählten hierzu.⁶⁰ Sie haben eine suchterzeugende Wirkung. Diese Substanzen unterlagen aber noch keiner internationalen Kontrolle. Da sie aufgrund ihrer Neuheit noch unter keine Strafbestimmungen subsumierbar waren und von seitens einiger Staaten als Bedrohung der Volksgesundheit empfunden wurden, erfolgte eine Konferenz vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (Economic and Social Council;

ECOSOC) 1971, um diese psychotropen Substanzen, vergleichbaren Beschränkungen hinsichtlich Besitz, Erwerb und Handel zu unterwerfen, wie es bereits die ESK 1961 für Suchtgifte tat. Somit orientierte sich diese Konvention inhaltlich stark an der ESK. In der Präambel wurden als Ziel der UN-Konvention gesundheitliche Aspekte angeführt.⁶¹

56 Erben/Kodek/Pipal, Kommentar Suchtgiftgesetzgebung 139; Strametz, Drogenstrafrecht in Österreich 19.

58 ErlRV 602 BlgNR XIV. GP, 4.

59 Erben/Kodek/Pipal, Kommentar Suchtgiftgesetzgebung 25f.

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14 Wie bereits angeführt wurde den psychotropen Stoffen eine suchterzeugende Wirkung zugeschrieben. Jedoch im Rahmen medizinischer Untersuchungen stellte man fest, dass sie einerseits beruhigend wirken und die Muskeln entspannen, andererseits durch deren Einnahme auch Angstzustände vermieden werden können. Somit hatten sie auf diesem Feld eine große Bedeutung. Daher wurde in dieser Konvention darauf Bedacht genommen, dass die therapeutische Verwendung dieser Substanzen nicht geschmälert werde. Lediglich der Missbrauch sollte durch härtere Maßnahmen bekämpft werden.⁶²

Österreich unterzeichnete das Abkommen von 1971 nicht sofort. Grund dafür war, dass außerhalb der klassischen Suchtgifte auch andere Stoffe in einer internationalen Vereinbarung deklariert werden sollten. Durch den Beschluss des Nationalrats vom 16.

April 1997 wurde der Beitritt Österreichs eingeleitet indem ein neues Gesetz, das SMG vorbereitet wurde.⁶³

2.10. Protokoll zur Änderung des Einheitsübereinkommen 25. März 1972

Zu Beginn der 70er rief Präsident Richard Nixon zum „war on drugs“ auf. Der steigende Missbrauch von Drogen in den USA war hierfür der Grund.⁶⁴ Ein Fond wurde zur Überwachung des Drogenmissbrauchs auf Antrag der amerikanischen Regierung in den Vereinten Nationen installiert (UNFDAC). Die USA hatte zwei Million Dollar in den Fond einbezahlt, jedoch standen andere Staaten der Fondgründung kritisch gegenüber. Kritiker meinten, dass mit dem Geld vor allem der Ersatz der Ernte, sowie auch die Durchsetzung der international geltenden Bestimmungen finanziert werden sollten. Mittel zur Reduktion des Missbrauchs und der Nachfrage von Drogen fielen dabei nicht ins Finanzierungsprogramm. Außerdem wurde das Geld vor allem für Konzepte herangezogen, bei denen die Vereinigten Staaten von Amerika und auch deren Verbündete involviert waren. Präsident Nixon beschloss weiters, das Einheitsabkommen zu verschärfen, woraufhin eine Konferenz 1972 zur Änderung des Einheitsabkommen

62 Kodek/Fabrizy, Das neue österreichische Suchtmittelgesetz: Suchtmittelgesetz, Suchtgiftverordnung (SV), Psychotropenverordnung (PV), Vorläuferstoffeverordnung (VorlV), Suchtgift-Grenzmengenverordnung (SGV), Psychotropen-Grenzmengenverordnung (PGV) u.v.m.; mit ausführlichen Kommentar, den Durchführungsverordnungen, im Anhang Anwendung und Wirkung der Suchtgifte, Literaturverzeichnis, großes Stichwortverzeichnis (2001) 59.

63 AB 654 BlgNR XX. GP, 1; Sten Prot vom 16.04.1997, 70. S. des NR XX. GP, 80.

64 A Brief History of the Drug War abrufbar unter <http://www.drugpolicy.org/new-solutions-drugpolicy/brief-history-drug-war> (15.06.2015).

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15 einberufen wurde. Die Kompetenzerweiterung des International Narcotic Control Board (INCB; Internationaler Suchtgiftkontrollrat) sowie die Aufnahme von Bestimmungen zur Bekämpfung und Behandlung des Drogenmissbrauchs, welche anstelle von Strafe und Gefängnis oder nebeneinander, verhängt werden konnten – waren die wichtigsten Veränderungen. Die USA hatten sich mit dieser Konferenz mehr erhofft. Jedoch waren die Änderungen der ESK nicht so repressiv wie gewünscht. Die Prohibitionslinie der ESK von 1961 wurde trotzdem weiter verfolgt.⁶⁵

2.11. Wiener Drogenübereinkommen 20. Dezember 1988

Der ESK von 1961 und der Psychotropenkonvention von 1971 waren es nicht gelungen, die Produktion, Nachfrage sowie Handel mit psychotropen Substanzen und anderen Suchtmitteln einzudämmen. Der Umgang mit diesen Stoffen stieg ständig an. Die Vertragsstaaten sahen dies als eine ernst zu nehmende Gefährdung für das Wohl und die Gesundheit der Menschen.⁶⁶

Als das Änderungsprotokoll zustande gekommen war, etablierten sich in den 70er und 80er verschiedene Institutionen, die sich weltweit mit dem Drogenhandel bzw -missbrauch beschäftigten. Jedoch waren die phrohibitionsbefürwortenden Nationen im Rahmen der Vereinten Nationen von der Sorge geleitet, dass das Zustandekommen der bis dato vorhandenen Drogenübereinkommen auf fehlender Mitwirkung verschiedenster Länder herrührte. Viele der Bestimmungen fanden deshalb anstandslos Eingang in die Verträge, da die unterzeichneten Mitgliedstaaten erkannt hatten, dass entscheidende Nationen diese Normen nicht umsetzen würden. Gründe dafür waren die inkonsequente Vertragsanerkennung oder ein Ressourcenmangel. Um diese Lage zu entschärfen wurde der ECOSOC 1984 von der UN-Generalversammlung beauftragt, die Commission on Narcotic Drugs (CND)⁶⁷ mit der Erstellung bzw Anfertigung eines entsprechenden Konzepts zu betrauen. In jenem Bogen sollte die Lage des Drogenhandels, international gesehen, im gesamten Umfeld nachgestellt werden. Für bereits bestehende Konventionen, welche solche Regelungen für diesbezügliche Situationen nicht vorgesehen hatten, wurde

65 Krumdiek, Cannabisprohibition in Deutschland 78f.

67 das OAC ist der Vorläufer des CND.

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16 die Kommission beauftragt einen Entwurf für ein ergänzendes internationales Abkommen zu erstellen. Das Konzept enthielt letztlich vier wesentliche Punkte:

· Überwachung des Drogenangebots

· Reduktion des illegalen Handel mit Drogen

· Etablierung von Behandlungs- und Rehabilationsmaßnahmen

· sowie die Reduktion und Vorsorge des Missbrauchs von Drogen⁶⁸

Somit kam es abermals zu einer Konferenz. Die Repräsentanten von 106 Staaten, Österreich war auch beteiligt, traten im Dezember 1988 in Wien zusammen, um über diesen Entwurf zu diskutieren. Das zum Ziel gesetzte Abkommen sollte sich gegen den unerlaubten Verkehr mit psychotropen Stoffen und Suchtgiften richten. Ein Regelregime für sog Vorläuferstoffe sollte auch mit aufgenommen werden.⁶⁹ Nationale Drogenstrafgesetze und deren Durchsetzung sollten mit Hilfe dieses Übereinkommens eine Harmonisierung erfahren. Dadurch sollte sich die Kontrolle und Überwachung des illegalen Drogenhandels verbessern. Staaten wurden Vertragsverpflichtungen auferlegt.⁷⁰ Die Mitgliedstaaten mussten auf nationaler Ebene eine Fülle an Handlungen kriminalisieren und mit Strafe sanktionieren.⁷¹ Hinsichtlich der zu wählenden Sanktion wurde auf die Schwere der Tat abgestellt. In Art 3 IV des Übereinkommens wurden als Strafen beispielsweise die Freiheitsstrafe oder andere freiheitsentziehende Maßnahmen aber auch Geldstrafen festgelegt.⁷² Zusätzlich wurde eine Gewinnabschöpfungsregelung eingeführt. Dadurch sollten illegale Gewinne, welche aus dem Drogenhandel entstanden sind, leichter aufgespürt werden können. Ziel war es, den Personen, welche unerlaubten Handel betrieben, die Gewinne zu entziehen, um ihnen somit den Hauptantrieb für ihr kriminelles Verhalten zu nehmen.⁷³

In der Präambel verdeutlichte man, was die Vertragsstaaten als besonders wichtig empfanden. Hierzu zählten, die Anerkennung der Organe der UN als Kontrollorgane, die nochmalige Bestärkung der Leitsätze, welche bereits in den vorhandenen internationalen Übereinkommen implementiert waren und die internationale Kooperation.⁷⁴

68 Krumdiek, Cannabisprohibition in Deutschland 79f.

71 AB 653 BlgNR XX. GP, 1.

73 AB 653 BlgNR XX. GP, 1.

74 ErlRV 100 BlgNR XX. GP, 22.

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17 Wie bereits angeführt, wurden wichtige Regelungen auch hinsichtlich der Vorläuferstoffe getroffen, da sie bei der unerlaubten Erzeugung von Suchtmitteln herangezogen wurden.

Eine Bestimmung betreffend Vorläuferstoffe finden wir in Art 12 dieses Übereinkommens.

Hier wird die Überwachung des Handels und der Herstellung garantiert. Sie sollen der illegalen Fabrikation von Suchtmitteln entzogen werden. Da sie aber im alltäglichen Wirtschaftsleben eine unverzichtbare Substanz darstellen, wurde die Möglichkeit geschaffen, dass diese Stoffe uneingeschränkt legal im industriellen Bereich eingesetzt werden können. Vor allem Schwefel- und Salzsäure zählen hierzu.⁷⁵

In den Konventionen von 1971 (Art 17ff Psychotropenkonvention) und 1988 (Art 21ff Wiener Drogenübereinkommen) wurden die Aufgaben der CND und des INCB, welche ihren Sitz in Wien haben, fixiert, deren Vorbild das Suchtgiftkontrollorgan gem Art 14 der ESK war. Hauptkompetenz ist die Aufsicht der Durchführung der Konvention. Zusätzlich geben sie Empfehlungen und Stellungnahmen ab. Dem Suchtgiftkontrollrat wurden gegenüber der Suchtgiftkommission mehrere Befugnisse hinsichtlich der Durchführung von Maßnahmen, welche in den Abkommen geschaffen wurden, eingeräumt. Gem Art 19 der Psychotropenkonvention und gem Art 22 des Wiener Drogenübereinkommens von 1988, welche auch dem Art 14 der ESK von 1961 entsprechen, wurde dem Suchtgiftkontrollrat das Recht eingeräumt, Auskünfte von einem Staat bzw einer Region zu fordern. Dies wird er in Anspruch nehmen, wenn der Zweck bzw die Ziele der Konvention vereitelt werden, also einem Staat oder einer Region diesbezüglich ein Verschulden vorzuwerfen ist. Der Suchtgiftkontrollrat ordnet anschließend der betreffenden Regierung an, Abhilfemaßnahmen zu treffen. Wird dem nicht Folge geleistet, wird der Suchtgiftkontrollrat die Aufmerksamkeit der Vertragsparteien, der Suchtgiftkommission und des Wirtschafts- und Sozialrates der UN auf diese Angelegenheit lenken, womit es zu einer Publikation kommt.⁷⁶ Darüber hinaus wurde der UN- Suchtgiftkommission die Möglichkeit eingeräumt, die Liste der psychotropen Substanzen durch Beschluss auszudehnen. Es wurde jedoch als notwendig angesehen, dass der aktuelle Stand dieser Stoffe ständig kundgemacht werde. Dies hat mit der sog. „Green List“ zu erfolgen.⁷⁷

75 ErlRV 110 BlgNR XX. GP, 33; Strametz Drogenstrafrecht in Österreich 38.

76 Knell, Suchtgiftkriminalität 9f.

77 Strametz, Drogenstrafrechts in Österreich 37.

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18 Wie auch bei der Psychotropenkonvention von 1971⁷⁸ war es hier erforderlich, Österreich mehrmals aufzufordern das Wiener Drogenübereinkommen durch innerstaatliche Bestimmungen umzusetzen.⁷⁹

3. Bestimmungen auf EU-Ebene

Nicht nur auf völkerrechtlicher Ebene, sondern auch seitens der Europäischen Union (EU) ist es ein erklärtes Ziel, den illegalen Drogenhandel zu stoppen. Auf Unionsebene ist die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EMCDDA) zu nennen. Sie wurde 1993 geschaffen und nahm, mit Sitz in Lissabon, ihre Arbeit im Jahr 1995 auf. Sie ist eine dezentrale Agentur der EU. Zu ihren Hauptaufgaben zählt die Berichterstattung der europäischen Drogenproblematik an die Union und ihren Mitgliedstaaten. Die EMCDDA liefert Datenmaterial an die einzelnen Staaten, das für gesetzliche Bestimmungen aber auch für Strategien im Suchtbereich notwendig ist.⁸⁰

Neben der EMCDDA sind aber auch Rahmenbeschlüsse des Rates zu erwähnen, wie zB der Rahmenbeschluss 2004/757/JJ vom 25. Oktober 2004. Dieser zielte darauf ab, dass auf Unionsebene gemeinsame Ansätze bei der Bekämpfung des illegalen Drogenhandels geschaffen werden müssen. Dabei wurde das Hauptaugenmerk auf die schwersten Arten von Drogendelikten gelegt, was eine Verschärfung des österreichischen Suchtmittelrechts darstellte, womit bewusst der persönliche Konsum von Drogen ausgeklammert wurde. Er legt Mindestvorschriften über das Strafausmaß im Bereich des illegalen Drogenhandels und Drogenausgangsstoffen fest.⁸¹ Der Art 2 des Rahmenbeschlusses widmet sich dem illegalen Handel mit Drogen bzw Drogenausgangsstoffen. Folglich ist das Gewinnen, Zubereiten, Herstellen, Anbieten, Verteilen, Vermitteln, Verkaufen, Liefern sowie das Befördern und Versenden wie auch das Einführen oder Ausführen von Drogen⁸², weiters das Anbauen von Mohnstroh, des Kokastrauchs oder der Cannabispflanze, sowie das Kaufen oder Besitzen von Suchtmitteln mit jenem Ziel, eine der unter lit a aufgelisteten Handlungen vorzunehmen, als strafbare Handlung anzusehen, sofern nicht eine

78 siehe 2.9.

79 AB 653 BlgNR XX. GP, 1f.

80 Das EMCDDA, ihre Referenzstelle zu Drogenfragen in Europa abrufbar unter

<http://www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index373DE.html> (05.07.2015).

81 AB 332 BlgNR XXIII. GP, 1; ErlRV 301 BlgNR XXIII. GP, 3.

82 Art 2 lit a RB 2004/757/JJ.

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19 Berechtigung bestanden hat.⁸³ Dieser Tatbestand entspricht dem Art 36 der ESK sowie dem Art 3 der Wiener Konvention 1988, wonach die Vertragsstaaten jede Zuwiderhandlung der Konvention unter Strafe zu stellen haben.⁸⁴ Die Europäische Union orientierte sich somit gänzlich an den internationalen Standards und fügte demzufolge Mindesthöchststrafen ein. Diese Änderungen traten mit dem BGBl I 110/2007 in Kraft.⁸⁵

4. Österreichische Entwicklungen

Österreich, damals noch Österreich-Ungarn hat sich von Anfang an, an der internationalen Drogengesetzgebung beteiligt und die zur Unterzeichnung vorgelegten Abkommen ratifiziert. Nach der Opiumkonferenz in Genf⁸⁶ vergingen drei Jahre, bis Österreich das Giftgesetz verabschiedete. Es war das erste Gesetz, welches Drogendelikte vorsah.⁸⁷ Mit dem Giftgesetz vom 23. Oktober 1928 trug man dem Haager Opiumabkommen und dem Genfer Übereinkommen Rechnung.⁸⁸

4.1. Giftgesetz

23. Oktober 1928

Ziel und Zweck der österreichischen Gesetzgebung war es, einerseits die Drogenwelle nach 1918 einzudämmen und andererseits die Angebotseite unter Kontrolle zu stellen, während Süchtige außer Acht gelassen wurden.⁸⁹ Es machte sich strafbar, „[…] wer einem anderen ein Rauschgift überlässt, zu dessen Bezug dieser nicht berechtigt ist“⁹⁰ und „wer ein Rauschgift herstellt, verarbeitet, erwirbt oder besitzt, um es den bestehenden Vorschriften zuwider in Verkehr zu setzen.“⁹¹ Ein Freiheitsentzug von einer Woche bis sechs Monaten wurde vorgesehen und konnte weiters durch eine Geldstrafe verschärft werden. Waren eine Körperverletzung oder der Tod eines Menschen die Folge – wurden die Strafdrohungen für fahrlässige schwere Körperverletzung bzw fahrlässige Tötung unter

83 Art 2 RB 2004/757/JJ.

84 ErlRV 301 BlgNR XXIII. GP, 4; ErlRV 346 BlgNR XXI. GP.

85 Suchtmittelgesetz-Novelle 2007, BGBl I 110/2007.

86 19. 02. 1925.

87 Bundesgesetz vom 23. Oktober 1928 über den Verkehr und über die Gebarung mit Gift (Giftgesetz), BGBl I 297/1928.

88 Erben/Kodek/Pipal, Kommentar Suchtgiftgesetzgebung 12.

89 § 9 Abs 1 Z 1 und 2 GiftG; Strametz Drogenstrafrecht Österreich 6.

90 § 9 Abs 1 Z 1 GiftG.

91 § 9 Abs 1 Z 2 GiftG.

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20 besonders gefährlichen Verhältnissen angewandt. Es kam zu einem Freiheitsentzug von bis zwei bzw drei Jahren. Dementsprechend wurde die bloße Vorbereitung mit einer Strafe pönalisiert.⁹²

Mit diesem Gesetz versuchte man die Rauschgiftsucht, welche immer mehr zum Problem wurde, mit vorbeugenden Maßnahmen zu bekämpfen. Besonderer Aufmerksamkeit schenkte man dem Konsum von Kokain, Opium und Morphin. Für den Verkauf von Suchtgiften wurden große Beschränkungen festgelegt. Damit sollte der Schleichhandel bzw die Schmuggelei von diesen Stoffen reduziert werden.⁹³ Das Gesetz musste ein gewisses Maß an Elastizität mitbringen. Dem Bundesministerium für soziale Verwaltung wurde somit einer Verordnungsermächtigung eingeräumt. Es besaß die Kompetenz, notwendige Bestimmungen zu erlassen bzw anzupassen.⁹⁴ Die Giftverordnung vom 20.

Dezember 1928 nimmt eine genaue Einteilung und Konkretisierung der Stoffe vor.⁹⁵

Aus heutiger Sicht erscheinen diese vorhin angeführten Strafbestimmungen sehr mild.

Unter Berücksichtigung, dass das Drogenstrafrecht mittlerweile auch eine andere Richtung verfolgt, war das Giftgesetz ein wichtiger Meilenstein für die weitere Entwicklung des Drogenstrafrechts.⁹⁶

4.2. Deutsche Bestimmungen in Österreich 1938 – 1945

Mit dem Anschluss an das nationalsozialistische Deutsche Reich, regierte der Nationalsozialismus von 1938 bis 1945 in Österreich. Mittels einer deutschen Verordnung kam es zur Einführung der deutschen Betäubungsmittelgesetzgebung in Österreich.⁹⁷ Folglich ersetzte das deutsche Opiumgesetz⁹⁸ österreichische Normen. Betroffen davon

92 Strametz, Drogenstrafrecht in Österreich 7.

94 Sten Prot vom 23.08.1928, 63. S. des NR III GP, 1894; Strametz, Drogenstrafrecht Österreich 7.

95 Verordnung des Bundesministers für soziale Verwaltung vom 20. Dezember 1928 im Einvernehmen mit dem Bundeskanzler, den Bundesministern für Land- und Forstwirtschaft sowie für Handel und Verkehr zum Bundesgesetz vom 23. Oktober 1928, BGBl I 297, über den Verkehr und die Gebarung mit Gift

(Giftverordnung), BGBl II 362/1928.

97 Verordnung zur Einführung der Betäubungsmittelgesetzgebung im Lande Österreich, RGBl I 206/1938 1706.

98 vom 10.12.1929, RGBl I 215/1929 idF der Gesetze vom 22.05.1933, RGBl I 287/1993, 9.01.1934, RGBl I 22/1934 und vom 23.05.1934 213/1934 und 21 Durchführungsverordnungen.

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21 waren insb Teile des Giftgesetzes und der Giftverordnung.⁹⁹ Die deutschen Betäubungsmittelvorschriften waren stark an den internationalen Abkommen angepasst.

Eine Divergenz zwischen deutschen und vormals österreichischen Bestimmungen war somit nicht spürbar.¹⁰⁰

4.3. Suchtgiftgesetz 29. Oktober 1946

Das BG über den Verkehr und die Gebarung mit Suchtgiften vom 29. Oktober 1946¹⁰¹ wurde als ein Spezialgesetz verfasst und sollte somit das Drogenstrafrecht in Österreich nach Beendigung des Zweiten Weltkriegs wiederherstellen.¹⁰² Gem § 12 Abs 2 Suchtgiftgesetz (SGG) wurden die bis dato geltenden Vorschriften, betreffend Betäubungsmittel, aufgehoben.¹⁰³ Etwaige Weiterentwicklungen im Rahmen des Suchtgiftrechts, die zur Veränderungen geführt haben, wurden berücksichtigt.¹⁰⁴ Das SGG von 1946 nahm eine Differenzierung zwischen Giften und Suchtgiften vor.¹⁰⁵ Früher wurde immer von Rauschgift bzw in Deutschland von Betäubungsmittel gesprochen. Der sprachliche Gebrauch wurde in diesem Gesetz angepasst. Zum ersten Mal sprach man von

„Suchtgift“. Laut Fachleuten wurde mit diesem Begriff die Eigenschaft einer Droge, nämlich deren Suchtpotenzial, besser getroffen. Des Weiteren beinhaltete es Bestimmungen hinsichtlich der Erzeugung, Umwandlung, Verarbeitung, den Verkehr, Besitz und Erwerb von Suchtgiften. Die Ein-, Aus- und Durchfuhr wurde gesondert festgelegt und Strafdrohungen verschärft. Beispielhaft bei der Erzeugung, Einfuhr oder Inverkehrbringung von Suchtgiften konnte man mit einer bis zu zehnjährigen schweren Kerkerstrafe rechnen. Jedoch musste dieses Verbrechen eine Gefahr für die Gesundheit anderer Menschen darstellen. Im Mittelpunkt stand deshalb die Volksgesundheit, weshalb ein Gefährdungsdelikt geschaffen wurde.¹⁰⁶ Im Laufe der Zeit führte dies in Österreich,

99 Kundmachung des Reichsstatthalters in Österreich wodurch die VO zur Einführung der

Betäubungsmittelgesetzgebung im Lande Österreich vom 1.12.1938 bekannt gemacht wird, GBlfÖ 5/1939.

100 Erben/Kodek/Pipal, Kommentar Suchtgiftgesetzgebung 12f.

101 Bundesgesetz über Suchtgiftgesetz, BGBl I 207/1946.

102 Erben/Kodek/Pipal, Kommentar Suchtgiftgesetzgebung 13.

103 § 12 Abs 2 SGG.

104 AB 221 BlgNR V. GP, 1.

106 ErlRV 216 BlgNR V. GP, 1ff.

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22 sowie auch in anderen Staaten dazu, dass sich die Suchtgiftgesetzgebung größtenteils auch als Gesundheitsgesetzgebung entwickelte.¹⁰⁷

Das Drogenstrafrecht ist ständig Änderungen ausgesetzt, welche nicht immer in Form eines Gesetzes verwirklicht werden können. Somit sah das österreichische Gesetz im § 1 Abs 2 SGG ausdrücklich eine Verordnungsermächtigung vor. Die Suchtgiftverordnung von 1947 bezeichnete die Substanzen, welche unter das SGG subsumierbar waren.

Ebenfalls regelte sie beispielhaft nähere Vorschriften hinsichtlich der Verarbeitung und Umwandlung von Suchtgiften und legte Bestimmungen für die Beschränkung der Erzeugung auf bestimmte Mengen und die Anbaubewilligungspflicht fest. Die Ein- u Ausfuhr sowie die Durchfuhr von Suchtgiften, die Verschreibung und Abgabe von suchtgifthaltigen Arzneien fiel unter ihren Aufgabenbereich.¹⁰⁸ Aufgrund der ständigen Änderungen musste auch diese Verordnung immer wieder den neuen Gegebenheiten angepasst werden.¹⁰⁹

Das Suchtgiftgesetz von 1946 wurde fünf Jahre später im September 1951 wiederverlautbart.¹¹⁰ Zwischenzeitlich gab es insgesamt zwei Novellen, die erste 1948.¹¹¹ Aufgrund der Vorbereitungsarbeiten des Beitritts zu den UN-Konventionen, Österreich war damals noch nicht Mitglied der Vereinten Nationen, mussten einige Anpassungen bzw Verschärfungen im bestehenden SGG vorgenommen werden. Eine bloße Verbindung bzw Verabredung zu einem Verbrechen wurde mit einer Kerkerstrafe bis zu einem Jahr pönalisiert.¹¹²

Um das Jahr 1951 blieb das österreichische Suchtgiftgesetz grundsätzlich unverändert. Es kam im Jahr 1952 und 1963 zu insgesamt zwei Strafgesetznovellen. Sie sahen eine Erhöhung der Beträge für gerichtlich zu ahndende Straftaten um ein Vielfaches vor, was

107 Albrecht, Suchtgiftgesetzgebung im internationalen Vergleich, in Frank/Harrer (Hrsg), Drogendelinquenz Jugendstrafrechtsreform; Forensia-Jahrbuch II (1991) 69 (70).

108 ErlRV 216 BlgNR V. GP, 1ff.

109 Strametz, Drogenstrafrechts in Österreich 11.

110 Erben/Kodek/Pipal, Kommentar Suchtgiftgesetzgebung 13; Kundmachung der Bundesregierung vom 18.

September 1951 über die Wiederverlautbarung des Bundesgesetzes über den Verkehr und die Gebarung mit Suchtgiften, Suchtgiftgesetz, 234/1951.

111 BG vom 24.11.1948 womit das BG vom 29.10.1946, BGBl 207, über den Verkehr und die Gebarung mit Suchtgiften (SGG) abgeändert wird (1. Suchtgiftgesetznovelle), BGBl 31/1949.

112 AB 741 BlgNR V. GP, 1.

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23 bedeutete dass die Geldbeträge idR um das Doppelte des bis dato geltenden Höchstmaßes angehoben wurden.¹¹³

Im Jahre 1971 wurden die Bestimmungen §§ 9a und 9b im SGG geschaffen. Um den Drogenmissbrauch effektiver zu bekämpfen, war es notwendig Ausnahmeregelungen zu schaffen. Nicht jegliche Art von Übertretung sollte mit einem Strafverfahren enden.¹¹⁴ Dem Staatsanwalt wurde die Möglichkeit eingeräumt eine Anzeige bedingt zurückzuziehen bzw dem Richter die Möglichkeit geboten, ein Verfahren bedingt einzustellen, wenn es den Besitz und Erwerb von Suchtgift in solch einer Menge betrifft, welche höchstens einer Wochenration einer Person entspricht. Um zu einer Zurückziehung der Anzeige oder Einstellung des Verfahrens zu gelangen, war es jedoch auch erforderlich, dass die Bezirksverwaltungsbehörde feststellte, dass sich der Angezeigte einer ärztlichen Überwachungs- u Kontrollmaßnahme unterziehe, oder keine der dementsprechenden Behandlungen bedürfe.

Die Novelle aus 1971 bedeutete einen wesentlichen Fortschritt im österreichischen Suchtmittelrecht. Erstmals wird hier auf die Straflosigkeit eines Süchtigen Bezug genommen. Damit geht auch eine wesentliche Differenzierung zwischen Drogensüchtigen und Händler einher. Die gesetzgebenden Organe begannen somit erstmals, das Drogenmilieu aus einer anderen Sicht zu betrachten.¹¹⁵

Hinsichtlich des missbräuchlichen Drogenkonsums wurde nicht nur das Suchtgiftgesetz nochmals novelliert, sondern auch das StGB musste sich dem Lauf der Zeit anpassen. In der 84. NR-Sitzung vom 27. November 1973 wurde vorgebracht, dass das österreichische StGB das älteste in Europa und eines der ältesten auf der Welt sei. Es gehe auf das Jahr 1852 zurück. Im Zuge dieser Diskussion wurde klar, dass man im Hinblick auf das Drogenstrafrecht reagieren müsse. Es wurde der § 22 StGB eingefügt. Mit ihm konnte nun ein Straftäter in eine Anstalt für entwöhnungsbedürftige Rechtsbrecher eingeliefert bzw untergebracht werden, da Personen die dem Alkoholismus oder der Drogensucht verfallen waren auch als gefährliche Personen galten. Die Einweisung in eine Anstalt durfte

113 Bundesgesetz vom 16. Juli 1952 über die Erhöhung der Wertgrenzen und Geldstrafen in den Strafgesetzen, II. Strafgesetznovelle 1952, BGBl 160/1952; Knell, Suchtgiftkriminalität 6; Strametz,

Drogenstrafrecht in Österreich 13; Bundesgesetz vom 4. Juli 1963 über die Erhöhung der Wertgrenzen und Geldstrafen in den Strafgesetzen, Strafgesetznovelle 1963.

114 ErlRV 423 BlgNR XII. GP, 4.

115 ErlRV 423 BlgNR XII. GP, 3f. Strametz, Drogenstrafrechts in Österreich 15f.