Systemgestaltung

Mobility Pricing braucht zielorientiert gestaltete Instrumente.

Grundsatzentscheidungen zum Mobility Pricing sollten sich nach den damit

verfolgten Zielen richten, nicht nach heutigen technischen Möglichkeiten. ______________________ S. 67 Ausgangspunkt für die systemtechnische Gestaltung müssen die Ziele und Anforderungen sein. __ S. 67 Die Gestaltung der Instrumente muss diskriminierungsfrei sein. _________________________________ S. 68 Sicherheitsaspekte müssen bei der Realisierung beachtet werden. _______________________________ S. 68 Die Systeme sollen zuverlässig sein. _________________________________________________________ S. 68 Systeme sollen interoperabel sein.

Die Definition und Verwendung standardisierter Systeme ist anzustreben. ________________________ S. 69 Die Systeme sind in eine Gesamtarchitektur zu integrieren. ____________________________________ S. 69 Organisatorisch-institutionelle Voraussetzungen müssen geschaffen werden. ______________________ S. 70 Die Systemgestaltung muss rechtlich möglich sein. Ggf. sind rechtliche Anpassungen umzusetzen. ___ S. 70

(A) Grundsatzentscheidungen zum Mobility Pricing sollten sich nach den damit verfolgten Zielen richten, nicht nach heutigen technischen Möglichkeiten.

Im Vordergrund von strategischen Grundsatzentscheidungen zur Umsetzung von Instrumenten des Mobility Pricing sollten die damit verfolgten Ziele stehen und nicht die heute vorhandenen techni-schen Möglichkeiten. Gegebenenfalls muss eine weitere Technologieentwicklung angestoßen wer-den.

Obwohl mittlerweile immer häufiger erkannt wird, dass differenzierte Formen des Mobility Pricing ein weit effektiveres Mittel zur Bekämpfung von Überlastungssituationen und zur gerechteren An-lastung von Kosten sind, führt ein fehlendes Vertrauen in die vorhandene Technik noch häufig zu einer Bevorzugung der traditionellen einfachen Formen.³⁶⁵ Ein Umdenken wird aber erkennbar, vor allem da die technischen Entwicklungen stetig vorangehen, wie z. B. auch weitere Versuche mit fahrleistungsabhängigen Mauten basierend auf GNSS und interoperablen Systemen zeigen.³⁶⁶

(A) Ausgangspunkt für die systemtechnische Gestaltung müssen die Ziele und Anforderungen sein.

Um die angestrebten verkehrlichen Wirkungen erreichen zu können, sollte die Gestaltung der Ins-trumente selbst nicht in erster Linie technologieorientiert geschehen.

Allerdings gibt es auf der technologischen Seite sehr viele Entwicklungen.³⁶⁷ Eine Technik für ein flächendeckendes System mit ausreichenden Differenzierungsmöglichkeiten in einer für den Mas-senmarkt tauglichen und billigen Form wird nach britischer Einschätzung frühestens 2014 vorhan-den sein.³⁶⁸ Die technische Durchführbarkeit ist aber heutzutage eine zu bewältigende Herausforde-rung.³⁶⁹ Ein Überblick über technische Möglichkeiten gibt die ITS United Kingdom in einem White

365 vgl. GRUSH 2008, der Straßenbenutzungsgebühren mit der traditionellen Kraftstoffsteuer vergleicht.

366 vgl. hierzu GLASKIN 2008 und ALTMANN 2008,als weiteres Beispiel des technologischen Fortschritts auchKHALSA 2009

367 vgl.THOMPSON 1990, BARKER 1999,HOEPFEL 2005,IEROMONACHOU 2006A, B,LIBBRECHT 1999,NELSON 2005,STAUDINGER, NOEST 2007,BUCHANAN 2007

368 vgl.DEPARTMENT FOR TRANSPORT 2004A, B

369 vgl.OCKWELL 2002, FURZER 2006,MARTIN 2006A, B, C

68 Analyse von Wirkungen und Anforderungen - Kernaussagen - Systemgestaltung Paper³⁷⁰. Auch die technischen Entwicklungen auf dem Gebiet des ÖV im Bereich Ticketing und Fahrgeldmanagement schreiten mit großen Schritten voran.³⁷¹

Um den Einsatz bestimmter Techniken bei den Nutzern zu fördern, ist ein Nachlass auf die Gebüh-ren möglich, wie dies z. B. für die Transpondernutzung in Ontario eingesetzt wird.³⁷² Ein anderes Beispiel sind aktuell besonders günstige Fahrtarife für Nutzer der OysterCard in den Bussen und Bahnen von London. Dadurch ist eine Beeinflussung der Nutzung technischer Alternativen mög-lich.³⁷³

Einzelne Ziele und Anforderungen, deren Umsetzung von großer Wichtigkeit ist, und die Chancen ihrer Erfüllung werden im Folgenden näher betrachtet.

(A) Die Gestaltung der Instrumente muss diskriminierungsfrei sein.

Es muss darauf geachtet werden, Benachteiligungen einzelner Nutzergruppen zu vermeiden. Durch die Einführung von Straßenbenutzungsgebühren z. B. wird der Einbezug ausländischer Nutzer zur Finanzierung des Straßenverkehrs sichergestellt.³⁷⁴ Eine Besteuerung nur von Ausländern ist auf-grund der Diskriminierungsfreiheit nicht möglich. Um internationalen Verkehr ohne eine Mehr-belastung der Inländer zu besteuern, sollte ein Ausgleich für diese durch Herabsetzen der nationa-len Gebühren bzw. Steuern erfolgen.³⁷⁵

Die vorgeschriebene Verwendung von Bankkarten oder die notwendige Ausstattung von Fahrzeugen mit teuren Komponenten kann soziale Benachteiligungen mit sich führen.³⁷⁶ Die Benutzbarkeit der Systeme durch Gebietsfremde muss ebenfalls gewährleistet werden. Auf eine Lösung bei Diebstahl ist zu achten.³⁷⁷

(A) Sicherheitsaspekte müssen bei der Realisierung beachtet werden.

Die Gestaltung der Systeme darf nicht zu einer Verschlechterung der Verkehrssicherheit z. B. durch die Ablenkung der Fahrer während der Informationsaufnahme führen. Dieses Risiko besteht v. a. bei sehr differenzierten Preissystemen, die eine Gewöhnung an das System und dessen Preishöhen er-schweren. Auch die Ausstattung mit fahrzeugseitigen Geräten darf die Verkehrssicherheit nicht ne-gativ beeinflussen. Die geringste Beeinträchtigung des Verkehrsablaufs erfolgt bei der Nutzung von elektronischen Systemen, wie z. B. ETC. Daher haben solche Systeme eine hohe Bedeutung.

(A) Die Systeme sollen zuverlässig sein.

Die Zuverlässigkeit der technischen und operativen Systemgestaltung wird vor allem durch die Wirtschaft gefordert.³⁷⁸ Dies ist wichtig für die reibungslose Abwicklung sowie für das Vertrauen der Nutzer in das System und somit für die Akzeptanz. Auch eine Minimierung der Aufwände für Ver-waltungen von Gebühren in Unternehmen kann damit unterstützt werden.

370 http://www.its-uk.org.uk/brochures.html; vgl. PICKFORD 2007A, B

371 z. B. Travel Card, Helsinki (vgl. LENTO 2007),SmartCards für Parkgebühren und ÖV-Entgelte (vgl. LIBBRECHT 1999), VDV-Kernapplikation (vgl. BOLTZE,SCHÄFER ET AL.2006)

372 vgl.KAHANER 2005

373 So umgesetzt z. B. in Norwegen (vgl. KEUCHEL,RODI 1994).

374 vgl. ASU 2006; 34 % der Einnahmen durch die Lkw-Maut in Deutschland entfielen auf Gebietsfremde (vgl.

Fallbeispiele, Anhang I).

375 vgl.ECMT2005

376 vgl.HENSHER,PUCKETT 2005

377 vgl. HILLS 1998

378 vgl. Fallbeispiele, Anhang I

Analyse von Wirkungen und Anforderungen - Kernaussagen - Systemgestaltung 69

EinleitungZieleInstrumenteBewertungFazitWirkungsanalyse

Auch die Erhebungstechnik der Lkw-Maut in Deutschland ist mit einer Zuverlässigkeitsrate von 99,7 % mittlerweile sehr erfolgreich.³⁷⁹

(A) Systeme sollen interoperabel sein. Die Definition und Verwendung standardisierter Systeme ist anzustreben.

Die Definition und Verwendung standardisierter Systeme ist anzustreben. Hier besteht noch einiger Handlungsbedarf. Ein positives Beispiel findet sich in Skandinavien, wo Kunden Maut-Systeme unterschiedlicher Betreiber seit März 2007 mit dem gleichen System nutzen können.³⁸⁰

Auf die Wichtigkeit der Interoperabilität wird z. B. in DEPARTMENT FOR TRANSPORT (2004A, B) oder durch MÜHLETHALER (2006A, B) hingewiesen. Vorteilhaft ist es, wenn unterschiedliche Instrumente, wie z. B. Parkgebühren und Straßenbenutzungsgebühren, durch ein System erhoben werden kön-nen.³⁸¹ Es sind nicht unbedingt netzweite Betreiber notwendig, in jedem Fall sind gemeinsame Stan-dards erforderlich.³⁸² Daher ist es wichtig, die Entwicklung europäischer Standards voran zu brin-gen.

Der problemlose, internationale Einsatz des deutschen Lkw-Maut-Systems wurde durch einen Ver-such an der deutsch-französischen Grenze bewiesen. Diese Demonstration einer grenzüberschreiten-den Mauterhebung mit einem interoperablen System kann ein wichtiger Meilenstein hin auf dem Weg zu einem einheitlichen Mautsystem in Europa sein.³⁸³ Gesetzliche Regelungen zur Interope-rabilität elektronischer Mautsysteme in der europäischen Gemeinschaft finden sich in der Richtlinie 2004/52/EG.

Für den innereuropäischen Raum, im Konkreten für die Alpenanrainerstaaten, verfolgt das Projekt MEDIA (Management of EFC DSRC Interoperability in Alpine Region) das Ziel, eine konkrete Lö-sung zu finden und einzuführen, die eine interoperable Nutzung aller fünf beteiligten Systeme mit einer einzigen fahrzeugseitigen Ausrüstung und auf Basis eines gemeinsamen Vertrag ermöglicht.³⁸⁴ Im Bereich des ÖV erfolgte durch die Definition der VDV-Kernapplikation³⁸⁵ als Daten- und Schnitt-stellenstandard für Electronic Ticketing ein wichtiger Schritt.

(A) Die Systeme sind in eine Gesamtarchitektur zu integrieren.

Die Gesamtarchitektur beschreibt die Struktur und das Zusammenspiel aller Elemente eines Sys-tems. Sie umfasst die organisatorische, die funktionale und die technische Ebene.³⁸⁶ In Deutschland existiert kein einheitlicher Standard für eine Gesamtarchitektur. Es bestehen jedoch Standards für Teilsysteme im Verkehrsmanagement, die beim Aufbau einer Gesamtarchitektur aufzugreifen sind.³⁸⁷ Auch allgemeingültige Empfehlungen zum Aufbau eine Gesamtarchitektur fehlen bisher, grundsätzliche Hinweise geben jedoch z. B. BOLTZE,SCHÄFER ET AL.(2006). Bei der Einführung neu-er Systeme sollte auf Integrationsmöglichkeiten geachtet wneu-erden.

379 vgl. KIRCHMANN 2008

380 vgl. SCHWARZ 2007

381 vgl. IEROMONACHOU 2006A

382 vgl.WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT FÜR VERKEHR BEIM BMVBW2005

383 vgl.ROHRBACH 2007,Fallbeispiele, Anhang I; Ziel ist es auch bei Toll Collect ein interoperables System bereitzustellen (vgl. KIRCHMANN 2008).

384 vgl. TIJINK,EGELER ET AL.2005

385 vgl. BOLTZE,SCHÄFER ET AL.2006

386 vgl. ZACKOR,MÖLLER ET AL.2001

387 vgl. BUSCH,BOLTZE ET AL.2007

70 Analyse von Wirkungen und Anforderungen - Kernaussagen - Systemgestaltung (A) Organisatorisch-institutionelle Voraussetzungen müssen geschaffen werden.

Eine zentrale Institution für die Koordinierung ist erforderlich³⁸⁸, u. a. bedingt durch das Problem der unterschiedlichen Zuständigkeiten der Gebietskörperschaften innerhalb eines Landes³⁸⁹. Die Schaffung einer eigenständigen Institution erleichtert auch die transparente Einnahmenverwen-dung.³⁹⁰ Es ist z. B. die Einrichtung einer privatrechtlich organisierten Betreibergesellschaft mög-lich.³⁹¹

Der Deutsche Bundestag gründete zur Verwaltung der Einnahmen aus der Lkw-Maut die Verkehrs-infrastruktur-Finanzierungsgesellschaft mbH.³⁹² Diese könnte zu einer Verkehrsinfrastruktur-Managementgesellschaft erweitert werden.³⁹³

(A) Die Systemgestaltung muss rechtlich möglich sein. Ggf. sind rechtliche Anpassungen umzusetzen.

Die gesetzlichen Möglichkeiten zur Einbeziehung von Privatunternehmen zur Finanzierung von Verkehrsinfrastruktur (A-, F-Modelle) sind in Deutschland bereits vorhanden. Das Eigentum bleibt bei beiden Modellen in Staatshand.³⁹⁴ Eine von Gemeinden erhobene Nahverkehrsabgabe dagegen ist rechtlich problematisch.³⁹⁵ Die rechtlichen Rahmenbedingungen sind jedenfalls immer zu prüfen, und ggf. ist auf eine Anpassung hinzuwirken. Im Folgenden ist exemplarisch die rechtliche Situation zu Straßenbenutzungsgebühren in Deutschland näher dargestellt.

Road Pricing ist nach dem Verfassungsrecht zulässig. Straßenbenutzungsabgaben können nur als Gebühren ausgestaltet werden. Steuern, Beiträge oder Sonderabgaben können aufgrund ihrer Merk-male nicht die Abhängigkeit von der Fahrleistung garantieren. Den verfassungsrechtlichen Kern der Gebühr bildet die Abhängigkeit von einer individuell zurechenbaren Gegenleistung eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens.³⁹⁶

Die Zulässigkeit lenkender Gebühren ist anerkannt, allerdings wird ein uneingeschränktes Road Pricing dadurch nicht freigegeben. Letztendlich unterliegt die Bemessung lenkender Abgaben nur den allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrund-satz³⁹⁷. Eine Ungleichbehandlung des Lkw-Verkehrs lässt sich durch Besonderheiten und überdurch-schnittlich starkes Wachstum rechtfertigen.³⁹⁸

Formell-verfassungsrechtlich sind nur die Kompetenzen bedeutend. Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, 4.

Alt. GG ist der Bundesgesetzgeber kompetent, von allen Fahrzeugarten Gebühren für die Benutzung öffentlicher Straßen zu erheben. Diese können auch lenkungsorientiert sein. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22,4.

Alt. GG enthält auch eine Kompetenz für die Verteilung des Gebührenaufkommens (Ertragskompe-tenz). Ziel ist eine Begegnung mit dem sich (auch für die Maut) aus den Regelungen über die Straßenbaulast ergebenden atypischen Auseinanderfallen von Verwaltungs- und

388 vgl.WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT FÜR VERKEHR BEIM BMVBW2005

389 vgl.KRIEBERNEGG 2005

390 vgl. KUMMER 2007,MIETSCH,BOCK ET AL.2006

391 vgl.AS&PALBERT SPEER UND PARTNER 1993B 392 vgl. Fallbeispiele, Anhang I

393 vgl.MIETSCH,BOCK ET AL.2006

394 vgl.ASU2006

395 vgl.MIETZSCH 2005

396 vgl. KRAPF 2001

397 Durch ein Road Pricing finden Eingriffe in den Schutzbereich der Berufsfreiheit, der Eigentumsgarantie und des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung statt. Diese müssen aber ins Verhältnis zu einem drohendem Verkehrsinfarkt und der Bedeutung der Verkehrsinfrastruktur gesetzt werden (vgl. KRAPF 2001).

398 vgl.KRAPF 2001

Analyse von Wirkungen und Anforderungen - Kernaussagen - Systemgestaltung 71

EinleitungZieleInstrumenteBewertungFazitWirkungsanalyse

antwortung. Zweck der Verteilungskompetenz ist es, dem Gesetzgeber zu ermöglichen, den allge-meinen Lastenverteilungsregeln Rechnung tragende, sachgerechte Verteilungsregeln zu bestim-men.³⁹⁹

Während wie beschrieben nach nationalem Recht einer Umsetzung des Road-Pricing-Konzepts nur äußerste Grenzen gesetzt sind, die sich insbesondere aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben, stoßen Road-Pricing-Abgaben an europarechtliche Schranken, die sich zwar nicht aus dem Primär-recht, aber aus dem Sekundärrecht ergeben.⁴⁰⁰

Regelungen zur Verkehrspolitik finden sich in Art, 70 ff. EGV. Danach ist die Europäische Gemein-schaft für Regelungen zur Abgeltung der Verkehrswegenutzung zuständig. Auf dieser Grundlage hat sie verschiedene Richtlinien erlassen (Wegekostenrichtlinien 93/89/EWG und 1999/62/EG und de-ren laufende Aktualisierung⁴⁰¹). Diese geben Spielräume für die Mitgliedsstaaten zur Bepreisung des Schwerverkehrs vor. Für Fahrzeuge, die nicht im Anwendungsbereich der Wegekostenrichtlinie liegen, ist eine Erhebung von lenkenden Straßenbenutzungsgebühren nach deutschem und euro-päischem Recht möglich. Diese dürfen nach europäischen Primärrecht aber weder diskriminieren noch zu Zwangsaufenthalten an den Grenzen führen.⁴⁰²

Weitere betroffene Rechtsbereiche können die Auslagerungen öffentlicher Aufgaben auf Private, den Datenschutz, die Haftpflicht, die Ausrüstungspflichten der Fahrzeuge sowie den Ausbau der Rechts- und Amtshilfe zur effizienten Durchsetzung auch gegen ausländische Fahrzeuge betref-fen.⁴⁰³

Die Umsetzung von als richtig erkannten Instrumenten des Mobility Pricing sollte grundsätzlich nicht an bestehenden rechtlichen Hemmnissen scheitern. Vielmehr sind gegebenenfalls rechtliche Anpassungen zu vollziehen.

399 vgl.KRAPF 2001

400 vgl.KRAPF 2001

401 Diese sieht u. a. größere Spielräume für die Differenzierung der Gebühren vor.

402 vgl. KRAPF 2001

403 vgl.WINIKER 2006A, B

72 Analyse von Wirkungen und Anforderungen - Kernaussagen - Systemgestaltung

Bewertung als Entscheidungsinstrument - Grundlagen 73

EinleitungZieleInstrumenteWirkungsanalyseFazitBewertung

5 Bewertung als Entscheidungsinstrument

Im Dokument Wirkungen des Mobility Pricing (Seite 79-85)