Sundtäidetavuse lõppemine

Adressaadi jaoks kohustusliku ettekirjutuse aluseks oleva õigusnormi kehtetuks tunnistamisel langeb sõltumata ettekirjutuse enda kehtimajäämisest ja põhimõt-telisest siduvusest ära ettekirjutuse sundtäidetavus. Sellekohane norm ATSS § 8 lg 3 p-s 2 välistab sõnaselgelt küll vaid asendustäitmise ja sunniraha rakendami-se täitmisabinõudena. Ent „Kohtla-Järve Soojurakendami-se” asjas on Riigikohus väljen-danud veendumust, et tegemist on haldustäiteõiguse üldpõhimõttega, mis käib kõigi koormavate haldusaktide ja kõigi haldustäitevahendite kohta.⁶⁰⁹ Üldine põhiseadusevastaseks tunnistatud normile tugineva haldusakti sundtäitmise keeld eksisteerib valitseva arvamuse kohaselt ka Saksamaal.⁶¹⁰ See viib edasi mõttele, et lisaks sundtäitmisele võib alusnormi äralangemine mõjutada ka teisi siduvuse aspekte.

a) Siduvuse täiendavad piirangud

Hilisemas „Stromiksi” kaasuses ongi Riigikohtu halduskolleegium selgesõnali-selt pidanud vajalikuks ATSS § 8 lg 3 p-st 2 „avastatud” üldpõhimõtet edasi

609 RKHK 3-3-1-3-04, p 10. Nii ka Ü. Anton, Haldussund kui haldustäide — Juridica 1998, lk 389, 391. Ka Saksa Kõrgema Halduskohtu praktikast võib tuua näite, kus leiti, et lammutusettekirjutuse aluseks olnud maastikukaitse eeskirja tühistamine välistab ettekirjutuse edasise sundtäitmise, BVerwGE 6, lk 321 (vt M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 238).

610 Analoogia VwGO § 183 ls-ga 2, mis sätestab sarnases situatsioonis halduskohtu ot-suste täitmise keelu, vt F. Schoch, E. Schmidt-Aßmann, J. Pietzner (toim), VwGO (2005. a oktoobri seisuga), § 183 änr 51.

arendada, leides, et lisaks sundtäitmise keelule tuleb haldusakti aluseks oleva õigustloova akti põhiseadusevastaseks tunnistamisel tühistada ka haldusakt ja lõpetada selle alusel edasiste toimingute sooritamine ning teha seda ilma adres-saadi taotlust ära ootamata. Pärast alusnormi põhiseadusevastaseks tunnistamist akti alusel tehtud toimingud tuleb ühtlasi tagasi täita.⁶¹¹

Riigikohtu seisukoha juures on oluline tähele panna, et selle rakendumise eeldus on kitsam kui ATSS § 8 lg 3 p 2 enda teokoosseis, sest jutt ei ole enam mitte alusnormi igasugusest äralangemisest, vaid üksnes põhiseadusevastaseks tunnistamisest. Teiseks ei anna ainuüksi ühe või teise isiku, sh haldus-, tsiviil-või süüteoasja läbivaatava kohtu seisukoht, et alusnorm on põhiseadusevastane, veel alust haldusakti kehtivust ja siduvust kitsendada. Piirangud tekivad vaid juhul, kui haldusakt on juba Riigikohtu poolt põhiseadusevastaseks tunnistatud.

Silmas tuleb pidada kolme erinevat tagajärge, mis halduskolleegiumi arvates mainitud olukorraga kaasnevad: kehtetuks tunnistamise kohustus, akti alusel edasiste toimingute sooritamise keeld ja nende tagasitäitmise kohustus keelu rikkumise korral. Kehtetuks tunnistamise kohustus tulenes antud kaasuses ühe-selt ka HMS § 65 lg-st 3,⁶¹² ehkki Riigikohus sellele ei viita. HMS § 69 näeb ka ette sellise haldusakti tagasitäitmise. Riigikohtu edasiarenduse kohaselt langeb lisaks sellele iseenesest ära ka haldusorgani õigus teha haldusakti alusel täien-davaid otsuseid ja toiminguid ning teiste haldusõigussuhte subjektide (adressaa-did, kolmandad isikud) kohustus viimastega leppida, s.o akti eelotsustuslik mõju edasiste menetluste suhtes. Tegemist on haldusakti õigusvastasusest sõl-tumatu kehtivuse põhimõtte märkimisväärse, kuid vähemalt teatud piirides kindlasti põhjendatud kitsendusega. Olukorras, kus asutus on kohustatud dusakti tingimusteta kehtetuks tunnistama, ei saa õigustada vahepealsel ajal hal-dusakti jätkuvat elluviimist. Akti kehtivus tuleks kuni kehtetuks tunnistamiseni vähemasti peatada. Siduvuse osaline äralangemine tagab puudutatud isiku kaitse siiski tõhusamalt. Edasine praktika peab näitama, kas eelotsustusliku mõju vä-listamine saab olla absoluutne reegel. „Stromiksi” lahendi kontekstiks oli tege-mist kahepoolse haldusõigussuhtega, kus haldusakti jätkuval täitmisel oleks ol-nud adressaadi jaoks koormav mõju. Kui põhiseadusevastase normi alusel antud haldusakt on aga vähemalt mõne üksikisiku jaoks soodustav ja viimasel on sel-lega seoses tekkinud kaitsmistvääriv usaldus, võib kehtetuks tunnistamine, ise-äranis selle tagasiulatuv mõju osutuda kaheldavaks. Leian, et soodustatud isiku õiguspärase ootuse kahjustamise ohu esinemisel on asutus alusnormi äralange-misel kohustatud küll haldusmenetluse uuendama ja haldusakti kehtetuks tun-nistamist kaaluma, kuid ta peab arvestama seejuures ka soodustatud isiku ootustega. Viimased võivad domineerima jääda iseäranis olukorras, kus

611 RKHK 3-3-1-64-04, p 17 jj.

612 Selle sätte alusel kuuluvad alusnormi äralangemisest arvates kehtetuks tunnistami-sele kestvalt isiku õigusi piiravad haldusaktid. Pole kahtlust, et korraldus, mis kohustab isikut jätkuvalt makset tegema, on kestvalt õigusi piirav.

normi põhiseadusvastasus on vaid formaalne. Haldusorgani poolt akti alusel toimingute tegemise keelu kõrval ei selgitanud Riigikohus täiendavalt, mis juhtub alusnormi põhiseadusevastaseks tunnistamise korral haldusakti siduvuse muude aspektidega, mh kas sellises olukorras võib adressaat kuni loa kehtetuks tunnistamiseni realiseerida loast tulenevaid õigusi. Küll aga rõhutas kolleegium, et akti kehtivus põhiseadusevastasuse tuvastamise tõttu iseenesest ära ei kao ja tühiseks akti lugeda ei saa ning see välistab nt akti alusel varem tasutud sum-made tagasinõudmise alusetu rikastumise sätetele tuginedes.⁶¹³ Sellest tuleb jä-reldada, et muud siduvuse ilmingud säilivad.

Alusnormi äralangemisega kaasnevat sundtäitmise keelu põhimõtet ei tohi piiramatult laiaks venitada. See ei või viia põhiseadusevastase haldusakti sidu-vuse täieliku eitamiseni, seega sisuliselt tühisuseni. Ohtudele, mis sellega kaas-neksid, on töös juba viidatud.⁶¹⁴ Tuleb arvestada, et ATSS § 8 lg 3 p 2 ise ei ole absoluutne. Sellest seadusega erandite tegemist on Riigikohus aktsepteerinud.⁶¹⁵ Samuti on põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas korduvalt rõhutatud, et Rii-gikohtu poolt põhiseadusevastase õigustloova akti kehtetuks tunnistamisel puu-dub tagasiulatuv mõju.⁶¹⁶ Enamgi veel, Riigikohus võib põhiseadusevastase õigustloova akti kehtetuks tunnistamise koguni edasi lükata.⁶¹⁷ Halduskollee-gium on seejuures rõhutanud, et „seadusandja [on] sellise regulatsiooni kehtes-tamisel lähtunud eeldusest, et pikka aega kehtinud õigustloova akti kohtuotsu-sega tühiseks tunnistamine tooks haldusõiguslikes suhetes kaasa ühiskonnale liialt koormavaid tagajärgi — õiguskindluse kahjustamise ning kuluka restitut-siooni võimalikkuse ja vajalikkuse”.⁶¹⁸ Tühisusega võrreldavad tagajärjed, ise-äranis restitutsiooninõuded⁶¹⁹ kaasneksid ka põhiseadusevastase õigustloova akti alusel antud haldusaktide massilise tagasiulatuva kehtetuks tunnistamisega.

Seetõttu saab Riigikohtu tuletatud haldusakti kehtetuks tunnistamise kohustus olla retroaktiivne vaid kuni alusnormi põhiseaduslikkuse järelevalve korras kehtetuks tunnistamise hetkeni, mitte võrdsustuda tühistamise kohustusega.

Haldusorgani kohustus tunnistada akt kehtetuks ei pea aga tingimata viima juba

613 RKHK 3-3-1-64-04, p-d 15 jj, 20.

614 Ennekõike § 4 C I 2.

615 Nt seoses MKS § 163 lg-ga 2¹ RKHK 3-3-1-3-04, p 11, 16. Vt ka Tallinna RKK 2-3/307/05, p 19; 2-3/309/05, lk 7.

616 RKPK 3-4-1-10-00, p 37; 3-4-1-3-04, p 42. Sellega ei haaku aga 1. jaanuaril 2006 jõustunud TsMS § 702 lg 2 p 7, võimaldades teisele hiljem põhiseadusevastaseks tun-nistatud normile tuginedes tehtud lahendeid. Vähemalt halduskohtumenetluses võib nii ulatuslik kohtuotsuse seadusjõu piirang osutuda õiguskindluse rikkumise tõttu põhi-seadusevastaseks.

617 PJKS § 58 lg 3.

618 RKHK 3-3-1-56-04, p 8; 3-3-1-64-04, p 14.

619 RVastS § 11 lg 1; HMS § 69.

pikka aega tagasi toimunud rikkumiste heastamiseni.⁶²⁰ Sellega on kooskõlas Riigikohtu täpsustus, et adressaadi enda poolt enne põhiseaduslikkuse järeleval-ve otsuse jõustumist täidetud haldusakti ei tule kehtetuks tunnistada ega tagasi täita.⁶²¹ Samas ei võtnud Riigikohus seisukohta juhtumite suhtes, kus põhisea-dusevastane haldusakt oli enne põhiseaduslikkuse järelevalve otsuse jõustumist täidetud mitte adressaadi enda, vaid haldusorgani poolt, sh haldussundi kohal-dades. Eeltoodu valguses saab aga järeldada vaid seda, et ka säärane haldusakt ei kuulu tagasitäitmisele, sest kehtetuks tunnistamine toimub vaid ex nunc, mitte varasemaid täitetoiminguid mõjutavalt.

b) Normi kehtetuks tunnistamise ajaline ulatus

Pöördudes ATSS § 8 lg 3 p 2 tuletiste juurest tagasi normi enda juurde, tuleb selgitada veel, kas sundtäitmise välistab alusnormi igasugune kehtetuks tunnis-tamine või on vajalik, et see toimuks tagasiulatuvalt, vähemalt kuni ettekirjutuse tegemise hetkeni. Kuna valdava seisukoha järgi puudub põhiseaduslikkuse jä-relevalve otsusel tagasiulatuv jõud, ent „Kohtla-Järve Soojuse” kaasuses välis-tati just varasemate maksuotsuste sundtäitmine, võiks sellest järeldada, et sund-täitmine on välistatud ka üksnes alusnormi edasiulatuva kehtetuks tunnistamise korral. Selles, et seadusandja oleks ATSS-s sellist tagajärge soovinud või et see tuleneks õiguse üldpõhimõtetest, on alust kahelda. Alusnormi võib seadusandja tunnistada edasiulatuvalt kehtetuks ka paljudel muudel motiividel kui selle põ-hiseadusevastasus, ebamõistlikkus vms. Sundtäitmist tingiv norm võidakse kehtetuks tunnistada ka seetõttu, et küsimust asutakse reguleerima muul viisil

— nt ettekirjutuse ja haldussunni asemel süüteokoosseisu ja karistamise teel.⁶²² Varasemate ettekirjutuste suhtes ei oleks uusi karistusi PS § 23 lg 2 tõttu või-malik kohaldada. Kui välistada samas ka seniste täitmata ettekirjutuste sund-täitmine, võib ettekirjutus jääda üldse sanktsioonita, ehkki selle vajalikkuses ja õiguspärasuses ei pruugi olla kahtlust. Seetõttu arvan, et kui seadusandja poolt seaduse kehtetuks tunnistamisel ei nähtu parlamendi tahet varasematesse hal-dusaktidesse sekkumiseks, siis ATSS § 8 lg 3 p 2 ei rakendu. Õigustloova akti kehtetuks tunnistamisel põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses on tegemist spetsiifilise olukorraga, sest alusnormi põhiseadusevastasuse tõttu oli ka täide-tav haldusakt õigusvastane. Vältimaks loogilist vastuolu eeltooduga oleks koha-ne möönda, et põhiseaduslikkuse järelevalve korras tehtud otsustel on ATSS § 8 lg 3 p-st 2 tulenevalt siiski piiratud tagasiulatuv jõud — nimelt järelaktide sundtäidetavuse suhtes.

620 Vrd F. Schoch, E. Schmidt-Aßmann, J. Pietzner (toim), VwGO (2005. a oktoobri seisuga), § 183 änr 55 jj.

621 RKHK 3-3-1-64-04, p 17.

622 Aktuaalse näitena võib viidata juhtimisõiguse äravõtmise regulatsiooni muutmisele, vt LS § 77³ lg-d 3 jj.

C. Vahekokkuvõte

Olles sõltuv haldusakti kehtivusest, järgivad haldusakti siduvuse piirid reeglina ka ajaskaalal akti kehtivuse alguse ja lõppemise momente. Ajaline nihe tekib akti jõustumise edasilükkumise ja kehtivuse peatamise korral. Ilmneb, et esialg-se kõrvalekaldumiskeelu võib kaasa tuua ka akti kindel või tõenäoline kehtima-hakkamine tulevikus. Ajalises plaanis on rakendatav ka subjektiivse siduvuse absoluutsuse tees, v.a adressaatide paljususe korral, kui nende õigused ja ko-hustused on üksteisest lahutatavad. Siduvus kaob reeglina vaid akti kehtivuse lõppemisel. Edasiulatuv kehtetuks tunnistamine võib säilitada varasema siduvu-se. Tagasiulatuv kehtetuks tunnistamine muudab akti alusel juba sooritatud toi-mingud õigusvastaseks (alusetuks), kuid mitte algusest peale, vaid akti kehte-tuks tunnistamise hetkest, võides avada võimalused nende tagasitäitmiseks. Akti aluseks olnud õigusnormide ja asjaolude muutumine siduvust iseenesest ei kõr-valda. Erandina lõpetab alusnormi äralangemine sundtäitmise lubatavuse. Alus-normi kehtetuks tunnistamine põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses võtab haldusorganilt võimaluse ka muudeks toiminguteks isikut koormava akti puhul.

Seega ilmnevad ajalises plaanis mõningad kõrvalekalded kehtivuse ja siduvuse seotuse teesist.

§ 7. Objektiivsed piirid

Et siduvuse ulatus ja selle erinevad mõjud saaksid end sisulisest küljest reljeef-semalt ilmutada, on erialakirjanduses kombeks vaadelda haldusakte nende osa-de, haldusaktide liikide ja haldusmenetluse erinevate etappide ning erinevate menetluste, sh haldusmenetluse ja tsiviilprotsessi omavahelistest seostest lähtu-des. Nõnda on toimitud ka järgnevates peatükkilähtu-des. Tuleb märkida, et loa sidu-vuse objektiivse külje tuumast (konstitutiivse haldusakti määrasidu-vusest õigussuhte subjektidele, haldusorgani kõrvalekaldumise keelust) on eelnevate teemade pu-hul juba korduvalt juttu olnud. Järgnev käsitlus ei keskendu seetõttu enam nii-võrd tüüpolukordadele, vaid üritab ennekõike markeerida siduvuse objektiivseid piire vaieldavamates situatsioonides.