Ehitise kasutusluba

Ehitise kasutusluba on legaaldefinitsiooni kohaselt „kohaliku omavalitsuse nõusolek, et valminud ehitis või selle osa vastab ehitisele ette nähtud nõuetele ja seda võib kasutada vastavalt kavandatud kasutamise otstarbele”.⁹¹³ Selle koha-selt annab kasutusluba nii konstitutiivkoha-selt õiguse ehitise kasutamiseks omaniku taotletud otstarbel kui ka teeb deklaratiivselt, ent seejuures siduvalt, kindlaks ehitise nõuetekohasuse. Mõlemad küsimused kuuluvad kasutusloa reguleerimis-esemesse.

Ehitus- ja kasutusloa vahekorra selgitamiseks vaatleme järgnevalt tüüpolu-korda, kus vastvalminud uusehitisele taotletakse esimest kasutusluba, st ehitis ei ole varem kasutuses olnud. Lähtugem ka sellest, et kasutusluba taotletakse ehi-tise kasutamiseks juba ehitusloa taotlemisel⁹¹⁴ märgitud otstarbel. Eespool⁹¹⁵ sai tehtud tähelepanek, et ehitusloas ehitise tulevase kasutusotstarbe hindamisel positiivsele seisukohale asumisega ei kirjuta järelevalveasutus endale ette sama-suguse hinnangu andmise kohustust kasutusloa taotluse läbivaatamisel. Ehita-mine ja ehitise kasutaEhita-mine kui kasutusloaga konstitutiivselt reguleeritav tegevus on erinevad. Kuigi ehitise kasutamine ja selle mõjud võiksid iseenesest olla kä-sitatavad ehitamise ettenähtavate tagajärgedena ja saada sellega osa ehitusloa legaliseerivast toimest, ei ole kasutusloa taotlemise nõude kui täiendava ja selles küsimuses spetsiifilisema loareservatsiooni tõttu ehitusloa reguleerimiseseme nii ulatuslik laiendamine õigustatud. Seetõttu ei kattu ehitus- ja kasutusloa re-guleerimisesemed selles küsimuses. Siiski ei puudu ehitusloal eelotsustuslik toime kasutuse õiguspärasuse hindamise suhtes täielikult. Ehitise kasutamise nõuetekohasuse hindamisel on mitu tahku; need väljenduvad selgelt kasutusloa

912 PS § 32 lg 2 ls 1.

913 EhS § 32 lg 1.

914 Vt majandus- ja kommunikatsiooniministri 24. detsembri 2002. a määruse nr 66 lisa 1 (ehitusloa taotluse vorm), p 2.

915 Vt § 7 D I 3 a.

andmise materiaalõiguslikes eeldustes.⁹¹⁶ Nende seas on nii ehitise enda ehitus-lik nõuetekohasus, sh nt kooskõla planeeringuga,⁹¹⁷ ehitise sobivus taotletava kasutusotstarbe jaoks⁹¹⁸ ning kasutusotstarbe vastuvõetavus avalike huvide sei-sukohast.⁹¹⁹ Küsimus, kas ehitis on nõuetekohane, põrkub ehitusloa reguleeri-misesemega, sest ehitusloa andmisel otsustatakse projekti heakskiitmisega, mil-line peab tulevane ehitis ehituslikult välja nägema ja milliseid ehituslikke võt-teid tuleb selle püstitamisel kasutada. Tõsi, ta ei tuvasta siduvalt tulevase ehitise nõuetekohasust, kuid ta kujutab endast ehitisele järelevalveorgani poolt esitata-vate nõuete konkretiseeritud väljendust. Lähtudes ehitusloa õigusvastasusest sõltumatust kehtivusest, on tal üksikotsustusena kohaldamisprioriteet üldnormi-de ees. Järelikult, kui ehitis vastab ehitusloaga heaks kiiüldnormi-detud projektile, ei ole kasutusloa väljaandmisest võimalik keelduda motiivil, et ehitis ei vasta ehitisele õigusaktis ette nähtud nõuetele. Nõnda on see olukorras, kus planeeringus lu-batud 3-korruselise hoone asemel on ehitusluba antud 4-korruselise ehitamiseks ja sellisena on ka ehitis valminud. Riigikohus on sarnast lähenemist pidanud formaalseks,⁹²⁰ ent teatav annus formaalsust ongi õigussuhete stabiilsuse taga-miseks haldusakti siduvuse abil vajalik, vältimaks kord juba tehtud otsuste pi-devat ümbervaatamist. Kui ehitis vastab projektile, ei ole üldnormidest kinnipi-damise kontrollimine kasutusloa andmise käigus objektiivse vajadusega põh-jendatud, sest ei ole mingeid takistusi viia see kontroll läbi juba ehitusloa taotlu-se läbivaatamitaotlu-sel. Ka kolmandatele isikutele peab olema arusaadav, et just ehi-tusloa andmise menetlus on see staadium, kus langetatakse määrav otsus selle kohta, milline peab tulevane ehitis välja nägema. Seega ei ole alust kitsendada ehitusloa reguleerimiseset ehitise nõuetekohasuse küsimuses täiendava kasu-tusloa taotlemise vajaduse valguses. Ehitise nõuetekohasus sõltub muuhulgas ka kasutusotstarbest ja ka kasutusotstarbe valguses ehitise nõuetekohasuse hinda-misel on ehitusloal kasutusloa andmise menetluse suhtes määrav tähendus. Kui kasutusloa menetluses ilmneb, et ehitusloa andmisel on tehtud tõsine viga, tuleb ehitusloa jätkuv stabiliseeriv toime kõrvaldada ehitusloa muutmise teel, ning anda ka uus ehitusluba, vajadusel koos ettekirjutusega ehitise nõuetekohaseks ümberehitamiseks või erandina lammutamiseks, kui ehitise nõuetekohaseks muutmine ei ole võimalik. Kui ehitusloa muutmine ei ole õigustatud, tuleb lu-bada ka selle kasutamist. Õige ei ole jätta üldnormidele või planeeringule mitte-vastavat ehitist lihtsalt kasutult seisma.

Kui kasutusloa andmisel selgub, et ehitis ei vasta projektile, ei saa ka see asjaolu olla taotluse rahuldamata jätmise aluseks, sest vaatamata formaalsele mittenõuetekohasusele võib ehitis materiaalselt siiski vastata ehitamist

916 Väljendatud EhS § 34 lg-s 1 keeldumisaluste kaudu.

917 EhS § 34 lg 1 p 8.

918 EhS § 34 lg 1 p 1.

919 EhS § 34 lg 1 p 2.

920 RKHK 3-3-1-62-03, p 10.

rivatele üldnormidele. Nii nagu loata ehitamine ei saa olla ainsaks aluseks lam-mutamisettekirjutuse tegemisele,⁹²¹ ei tohi ka kasutusloa andmisest keeldumise võimalust rakendada karistusena projektist kõrvalekaldumise eest. Seega on EhS § 34 lg 1 p-s 8 keeldumisaluseks põhjendatult seatud abstraktselt ehitise mittevastavus nõuetele, mitte selle vastuolu projektiga, sest see, kas määrav tähtsus on projektil või üldnormidel, varieerub sõltuvalt kaasusest. Ebaselgeks jääb seejuures Riigikohtu seisukoht, et „[k]asutusluba, mis on väljastatud õigus-vastase ehitusloa alusel ehitatud ehitisele, on õigusvastane”.⁹²² Kindlasti ei saa Riigikohtu praktikast järeldada, et õigusvastase ehitusloa alusel valminud ehiti-sele on üldse välistatud kasutusloa andmine.⁹²³ Varasemad lahendid räägivad selgelt teist keelt.⁹²⁴ Säärane piirang võiks väga kergesti osutuda omandiõiguse ebaproportsionaalseks riiveks. Nii sootuks ehitusloata kui ka õigusvastase ehi-tusloa alusel valminud ehitis ja selle püstitamiseks tehtud investeeringud on kaitstud põhiseadusliku omandigarantiiga.⁹²⁵

Projektikohane ehitamine ei taga siiski igal juhul kasutusloa saamist, sest li-saks ehitisele tuleb kontrollida ka selle kasutamise nõuetekohasust ja viimane ei ole ehitusloa reguleerimiseseme elemendiks. Kasutusotstarbe nõuetekohasus ja sobivus on laiem küsimus, kui vaid ehitise vastavus taotletud kasutusotstarbe puhul esitatavatele nõuetele. Kui ehitis on küll nõuetekohane, kuid kasutus kahjustaks avalikku huvi, tuleb EhS § 34 lg 1 p-st 2 selgesõnaline keeldumisko-hustus. Samuti tuleb kasutusloa andmisest keelduda, kui ehitis on küll projekti-kohane ja abstraktselt sääraseks kasutuseks sobiv, kuid rikub oma asukoha tõttu kolmandate isikute õigusi.⁹²⁶ Olgu veel märgitud, et kuna ehitisloa reguleeri-misese on kitsendatud üldise ohutuse reservatsiooniga elu, tervise, vara ja kesk-konnakaitse seisukohast, ei ole ehitusluba kasutusloa menetluses määrav, kui ehitis on ohtlik. Projektikohane ehitamine ei tähenda ka, et kasutusluba tuleks anda valminud ehitise kasutamiseks suvalisel soovitud otstarbel. Ehitusloa õigusjõud ei hõlma ehitise nõuetekohasust kasutusotstarvete valguses, mida ehitusloa andmisel silmas ei peetud.⁹²⁷ Kui juba kasutuses oleva ehitise projektis ette nähtud kasutusotstarvet soovitakse asendada mõne teisega, tuleb kohalikult

921 RKHK 3-3-1-64-02, p 10.

922 RKHK 3-3-1-34-05, p 8.

923 Arvestades ainuüksi seda, et ka pelgalt vormi- ja menetlusvea tegemine muudab ehitusloa õigusvastaseks. Samuti tuleb teatud juhtudel anda kasutusluba õigusliku alu-seta püstitatud ehitisele (PES § 70 lg 3; AÕSRS § 14 lg 1). Vt ka Tallinna RKK 2-3/480/05, p 16.

924 RKHK 3-3-1-42-03, p 40. Ka asjas 3-3-1-62-03, p 11, leiti lõpptulemusena, et ehi-tusloa õigusvastasus ei pruugi teatud tingimustel kasuehi-tusloa andmist välistada.

925 Omavolilise ehitise kohta RKHK 3-3-1-64-02, p 10.

926 Nõnda RKHK 3-3-1-62-03, p 10 valguses tõlgendada koostoimes EhS § 34 lg 1 p 1 ja 2.

927 H.-J. Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, lk 318, koos viidetega kohtupraktikale.

omavalitsuselt hankida uus kasutusluba ning taotluse läbivaatamisel peab oma-valitsus hindama uut otstarvet puhtalt üldnormide ja ehitise faktilise seisundi valguses, sest selle suhtes ei ole ehitusloa andmisel seisukohta võetud. Kui uus kasutusotstarve eeldab ümberehitustöid, mille jaoks on tarvis taotleda ka uus ehitusluba, tuleb uue kasutusotstarbe nõuetekohasuse suhtes anda esmane hin-nang samuti (ümber)ehitusloa, mitte alles järgneva kasutusloa andmisel.