Ettevõtlusload

Eeltooduga sarnased siduvusprobleemid kerkivad üles juhul, kui ehitise kasu-tamine kujutab endast ettevõtlust, mis on allutatud täiendavatele majandushal-dusõiguslikele loakohustustele. Nii tegevuskoha või eriliiki ettevõtte registree-rimine majandustegevuse registris kui ka toidukäitlemisettevõtte tunnustami-ne⁹²⁸ kujutavad endast sisuliste tunnuste poolest ettevõtluslube.⁹²⁹ Mõlemad eel-davad tegevuskoha ruumide osas teatud eritingimuste täitmist,⁹³⁰ mille seas on tähtsal kohal tegevus- või käitlemiskohale esitatavad ehitusnõuded.⁹³¹

Ehitusluba ei reguleeri ettevõtlust ehitises, kuid tegevuskoha ehitamiseks ehitusloa andmisel otsustatakse, milline see peab konkreetsel juhul ehituslikult välja nägema. Seega võidakse ehituslikel motiividel ettevõtlusloa andmisest keeldumisel riivata ehitusloa reguleerimiseset. Mõistagi ei tekita keeldumine ehitusloaga mingit konflikti, kui tegevuskohana soovitakse hakata kasutama algselt muul otstarbel rajatud ehitist, mis ei vasta säärasele ettevõttele esitata-vatele ehituslikele nõuetele. Selgituseks võib tuua võrdluse kahe turismifirma vahel, kellest esimene palub hotellina tunnustada varem elamuna kasutatud hoonet ning teine äsja projektikohaselt valminud uusehitist, kusjuures kummalgi on majutusruumid 1 m² võrra lubatust väiksemad. Esimesele ettevõtjale ei ole avalik võim ehitusloa väljastamisel andnud lootust, et ta saab ruume tulevikus hotellina kasutada. Teisel tekiks aga hotelli tegutsemiseks nõusoleku andmata jätmise korral õigustatult küsimus, miks tal üldse lasti hotelli ehitamiseks raha kulutada. Toodud näites on vastuolu üldnormiga ehk liiga ilmne, et rääkida loa-adressaadi õiguspärasest ootusest, kuid praktikas ei ole vastuolud isiku jaoks sageli nii selged. Minu arvates peab spetsiaalselt teatavat liiki ettevõtluse tar-beks ehitatud hoonete ehitusõigusliku nõuetekohasuse hilisemal väljaselgitami-sel olema määravaks ehitusluba ja väljaselgitami-selle aluseks olev projekt. Õiguspärase ootu-se puudumiootu-se saab välja ootu-selgitada ehitusloa kehtetuks tunnistamiootu-se käigus, ootu- see-juures tuleb aga täiendavalt hinnata, kas 1 m²-st vahest probleemi tegemine on proportsionaalne. Ehitusloa siduvuse kasuks tegevuskoha registreerimisel räägib

928 KaubTS § 12 lg 1; ToiduS § 10 lg 1.

929 Siia võib lisada ka lõhkematerjalitehase ja lõhkematerjali lao käitamisload (LMS §-d 29 ja 39).

930 KaubTS § 16 lg 5 p 1; ToiduS § 10 lg 3.

931 Nt määruse 852/2004/EÜ lisa II ptk-d II ja III; majandus- ja kommunikatsioonimi-nistri 19. oktoobri 2005. a määrus nr 128 „Nõuded majutusettevõttele”.

seadusandja selge püüd registreerimismenetlust iga hinna eest võrreldes vara-sema, niigi suhteliselt jõuetu kauplemisloa andmise menetlusega, veelgi enam redutseerida ja kiirendada.⁹³²

KaubTS § 16 lg 6 p 3 kohaselt keeldutakse registreeringust, kui kauplemine võib kahjustada tegevuskoha vahetus läheduses elavate või seal pidevalt viibi-vate inimeste huve. Siin ei ole küsimus enam kauplemiskoha väljaehitamise ega kauplemiskoha enda ehituslikus nõuetekohasuses, vaid selle kasutuse tagajärge-des. Selles kontekstis vaidlusitekitavaks kahjulikuks mõjutuseks on esmajoones müra, mis muutub aktuaalseks eelkõige baaride, diskoteekide jm meelelahutus-lokaalide ning hilistel tundidel alkoholi müüvate kaupluste puhul. Isegi kui te-gevuskoha ruumid on rahuldavalt või täiesti helikindlalt isoleeritud, põhjustavad need ärid tihtilugu publiku lärmakat kogunemist tänaval. Täiendavat müra teki-tab külastajate kohaletulek ja lahkumine autodega. Lisaks lõbustuskohas legaal-selt toimuvast tegevusest tingitud mürale on sagedased ka ekstsessid: kaklused, vara lõhkumine, tänava reostamine jms. Tsiviil- või karistusõiguslikult ei pruugi kauplejat olla võimalik lugeda nende mõjude eest vastutavaks. Enamasti ta neid mõjusid ka ei soovi, kuid põhjuslik seos tagajärgede ja ettevõtluse vahel on ilm-ne. Seetõttu peab kohalik omavalitsus ettevõtluse lubamisel ka neid tagajärgi arvestama. Kirjeldatud mõjud ei kerki aga esmakordselt üles ettevõtluskoha re-gistreerimisel, vaid nad on olulisel määral ette nähtavad juba ehitamise kavan-damisel, valdavalt juba ruumilise planeerimise staadiumis.⁹³³ Kaupluse, baari või diskoteegi ehitamist ei tohi lubada, kui seda ei ole üldse faktiliselt või ma-janduslikult mõistlikult võimalik sihipäraselt kasutada ilma müranormatiive⁹³⁴ ületamata või muul viisil ümbruskonda talumatul viisil häirimata. Mis aga juh-tub, kui ümbruskonda tulevikus kindlasti häirima hakkavale meelelahutuskohale on siiski ehitusluba antud ning omanik on tegevuse alustamiseks investeeringud teinud? Kas valmis ehitatud tegevuskoha võib jätta elanike häirimise motiivil registreerimata või registreerida oluliste lahtiolekuaegade piiranguga? Müra, reostuse jm kahjulike mõjutuste tekitamise õiguspärasus ei kuulu otseselt ei ehitus- ega ettevõtlusloa reguleerimisesemesse, küll aga mõlema kontrolliese-messe. Ehitusloaga otsustatakse, et ehitise püstitamine on nõuetekohane vaata-mata ehitise hilisema kasutamise käigus tekkivale mürale. Nõustuda tuleb Saksa

932 KaubTS §-d 13 ja 16; MTRS §-d 20–23. Tegevuskohale esitatavate nõuete osas on KaubTS § 16 lg 5 p-s 1 rõhutatud otsesõnu, et vastuolu õigusaktis sätestatud nõuetega peab keeldumiseks olema ilmselge.

933 S. Seidl, Parallele Genehmigungsverfahren im Wirtschaftsverwaltungsrecht mit besonderer Rücksicht auf die Betriebszeitregelung im Gaststättenrecht, 1994, lk 113.

934 Sotsiaalministri 4. märtsi 2002. a määrus nr 42 „Müra normtasemed elu- ja puhke-alal, elamutes ning ühiskasutusega hoonetes ja mürataseme mõõtmise meetodid”. Vas-tavalt nimetatud määruse § 5 lg 4 p-le 3 on kaubandus- ja teenindusettevõtte tegevusest põhjustatud müra taotlustase samane tööstusmüra taotlustasemega, s.o sõltuvalt hoo-nestusala kategooriast 45–65 dB(A) päeval ja 35–55 dB(A) öösel.

kohtupraktikas kohati esineva seisukohaga, et kauplemise reguleerimine ette-võtluslubadega ei tohi muuta kehtiva ehitusloa alusel valminud ehitise kasuta-mist täielikult võimatuks või majanduslikult ebamõislikuks.⁹³⁵ Kui ehitusloa alusel valminud ehitist on muul mõistlikul viisil võimalik kasutada ümbruskon-da häirimata, siis ei saa omanik väita, et ehitamise lubamisega on siduvalt ot-sustatud ka hoones hilisema kauplemise küsimus. Kui aga ehitise mõislik kasu-tamine muul otstarbel ehituslike ümberkorraldusteta kõne alla ei tuleks, tungiks kohalik omavalitsus tegevuskoha registreerimisest keeldudes ehitusloa regulee-rimisesemega hõlmatud mängumaale. Ettevõtluse mõjud on sellistel puhkudel vaadeldavad ehitamise kaudsete, kuid siiski paratamatute ja ette nähtavate ta-gajärgedena, mistõttu nad on hõlmatud ehitusloa legaliseeriva toimega. Tege-vuskoha registreerimise menetlus ei ole müra jm immissioonide küsimuses ehitusloamenetlusega võrreldes spetsiifilisem menetlus ning ei välista seetõttu ehitusloa siduvuse laienemist erinevalt näiteks eespool käsitletud kauplemis-loast.

Ehitusloa siduvuse säärast laiendamist ei saaks siiski õigustada vaid õigus-dogmaatiliste argumentidega. Kontrollida tuleb, ega seadusandja ei ole soovi-nud tegevuskoha registreerimiseks pädevat asutust ehitusloa siduvusest vabas-tada ehk ehitusloa õiguslikku tähendust kärpida, kehtestades nõnda tõhusama järelevalve. Kaubandustegevuse seadus ja majandustegevuse registri seadus koos rakendusaktidega selliseks tõlgenduseks alust ei anna. Eespool oli juba juttu sellest, et seadusandja on nende seadustega kontrolli tublisti kohitsenud:

loakohustus on asendunud registreerimiskohustusega. Pidades silmas uue kauplemiskoha rajamisel tekkivat õiguste ja avalike huvide konflikti, mis on sarnane olukorrale ehitusõigusliku kasutusloa väljaandmisel, tuleks selgelt eelistada ehitusloa siduvust. Reeglina ei saa müra jm kahjulike mõjutuste prog-noosimine ja nende suhtes siduva seisukoha võtmine olla ehitusloa taotluse lä-bivaatamisel märkimisväärselt keerulisem kui tegevuskoha registreerimise kaa-lumisel, sest kummalgi juhul ei ole ju veel kauplemist reaalselt toimunud. Sidu-vuse puudumine aga jätaks ettevõtja oluliselt kehvemasse olukorda. Tõdeda tuleb aga, et ehitusloa siduvusele seab piirid kolmandate isikute õiguste kaitsmi-se kohustus.⁹³⁶ Naabrite suhtes ei saa ehitusloa siduvust kauplemise mõjude suhtes seada sõltuvusse sellest, kas ruume on võimalik veel mõnel muul otstar-bel rakendada. Neilt ei saa eeldada sellekohaseid teadmisi ega uuringuid. Sidu-vus saab kolmandate isikute suhtes tekkida vaid juhul, kui neid on ehitusloa andmise menetluses täpselt informeeritud, millised hakkavad olema ettevõtte mõjud ning kui lootuseks, et ehk hakatakse hoonet siiski mingil muul, kahjutul otstarbel kasutama, puuduks seejuures igasugune tõsiseltvõetav alus. Olukorda-des, kus elanikke ehitusloa menetlusse ei kaasatud, kus ehitise kasutamise mõ-jud ei olnud ilmselged või neid ei tutvustatud piisaval määral või kus

935 Lahtiolekuaegade kindlaksmääramise kohta BVerwG — NVwZ 1986, lk 296.

936 KaubTS § 16 lg 5 p 2.

se otstarve ei olnud lõplikult kindel, ei saa laiendada ehitusloa legaliseerivat toimet ehitises alustatava majandustegevuse tagajärgede suhtes.⁹³⁷

Ehitusloas või koguni planeeringus tehtav põhimõtteline otsustus ettevõtte rajamise kohta ei keela kauplemist reguleerivas haldusaktis täpsustada lahtiole-kuaegu ja muid kauplemise tingimusi, arvestades vajadust kaitsta elanikke.

Kauplemisaeg⁹³⁸ on osa registreeringu kui haldusakti põhiregulatsioonist. Ka siin tuleb arvestada, et lahtiolekuaja piiramine ei tohi muuta kauplemist võima-tuks.⁹³⁹ Ehitusloas ja -projektis paika pandud kasutusotstarve võib seega teatud ulatuses dikteerida ka lahtiolekuaegu.