Eelotsustusliku mõju kadumine

M.-J. Seibert osutab, et haldusakt reguleerib vaid kindlat üksikjuhtumit — hal-dusakti andmise käigus tuvastatud õiguslikku ja faktilist olukorda. Olukorra muutumisel ei ole enam tegu selle juhtumiga. Seetõttu kaduvat aluseks võetud

588 RVastS § 6 lg 1.

589 RKHK 3-3-1-25-02, p 25; 3-3-1-42-03, p 14; Tallinna RKK 2-3/1/05, p 23. Vrd aga RKHK 3-3-1-33-05, p 15, kus välistatakse ehitusloa tühistamine pärast ehitise valmi-mist.

590 Arvestada tuleb, et haldusakti „legislatiivne kehtetuks tunnistamine” kujutab endast kõrvalekallet võimude lahususe põhimõttest, mistõttu saab tegemist olla vaid väga kaa-lutletud eranditega, P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 190.

591 Vt nt MKS § 163. Vt ka kaabellevilubade kehtivuse lõppemise kohta seoses uue sea-duse jõustumisega, RKHK 3-3-1-36-02, p 10 jj.

asjaolu äralangemisel haldusakti prejuditsiaalsus ehk määravus järgnevate hal-dusmenetluste suhtes. Õigusjõud ei takistaks seega hilisemate otsuste tegemisel arvestamast vahepealseid olulisi muudatusi asjaoludes või õigusaktides.⁵⁹² Näi-teks inimesel puude tuvastamise otsus kaotaks siduvuse hilisemates otsustes pensioni- või maksusoodustuste kohta, mille juures puue omab õiguslikku tä-hendust, kui tagantjärele on puue kadunud. Ning vastupidi, kui puue on pärast puude tuvastamisest keeldumise otsust vahepeal tekkinud, tuleks kõigis järgne-vates menetlustes lähtuda muutunud olustikust, mitte jõus olevast negatiivsest tuvastusotsusest. Mitmed teised autorid leiavad, et olukorra muutumine võib haldusaktist tulenevaid õigusi ja kohustusi mõjutada vaid haldusakti ametliku muutmise kaudu.⁵⁹³ Viimane seisukoht on veenvam. Asjaolude muutumine, ammugi mitte juba otsuse tegemise ajal esinenud, kuid tollal veel varjatuks jää-nud faktide hilisem ilmnemine, ei tähenda, et tegemist ei oleks sama üksikjuh-tumiga, mida varasem ja seni kehtiv haldusakt reguleerib. Õigesti märgib M.-J.

Seibert, et prejuditsiaalsus eeldab lahendatavate küsimuste identsust eelneva ja uue haldusakti puhul. Ent lahendatavaks küsimuseks ei ole haldusakti puhul mitte juhtumi faktilised asjaolud ega selle suhtes kohaldatavad õigusnormid, vaid õigused ja kohustused, mille tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele on haldusakt ise suunatud.⁵⁹⁴ Just regulatsioon, mitte selle kehtestamisel kindlaks tehtud faktilised asjaolud, toovad kaasa akti siduvuse. Haldusakti andmisel tu-vastatud tehiolud ja haldusakti reguleerimisese langevad kokku vaid tuvastavate haldusaktide ja nende andmisest keeldumise otsuste puhul. Tuvastav haldusakt on aga haldusülesannete täitmisel pigem erandiks kui reegliks. M.-J. Seibert arendab aga siduvuse lõppemise teesi välja just tuvastava haldusakti kohta too-dud näidetest, lugedes kohustavad, keelavad ja lubavad aktid enamjaolt erandli-keks. Ta keskendub ka peamiselt vaid siduvusele teiste haldusorganite suhtes järgnevates haldusmenetlustes. See on aga kõigest üks siduvuse tahk. Samas möönab ta, et toodud näidete puhul ei ole tegemist mitte niivõrd varasema prejuditseeriva mõju äralangemisega, vaid uue olustiku väljumisega taoliste haldusaktide siduvuse objektiivsetest piiridest, kuna reguleerimisesemed on eri-nevad.⁵⁹⁵ Seetõttu vaatlemegi nii tuvastava haldusakti kui ka keeldumisotsuse

592 Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 222 jj. Samal seisukohal P.

Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 95.

593 Koos viidetega kohtupraktikale ja täiendavale kirjandusele M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 225, viited 82 jj; mõju puudumine kehtivusele (Wirksamkeit) H.-J. Knack jt, VwVfG, 2004, § 43 änr 33.

594 Seda märgib ka M.-J. Seibert ise, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 230. Siduvuse lõppemine on Seiberti käsitluses seda vastuolulisem, et ta peab lisaks haldusakti lõppregulatsioonile siduvaks ka haldusakti andmisel tuvastatud olulisi asjaolusid, lähemalt § 7 A I 3.

595 M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 228.

eripära allpool siduvuse sisulisi piire käsitledes.⁵⁹⁶ Siinkohal uurime lähemalt asjaolude muutumise mõju tavapärastele, st konstitutiivsetele haldusaktidele.

Olgu näitena toodud ettekirjutus lammutada elamule loata tehtud juurdeehi-tus, mis varjab naabril valguse ja vaate. Mõju naabrile oli ettekirjutuse tegemi-sel olulise tähtsusega asjaolu. Kui enne ettekirjutuse täitmist ehitab naaber oma-korda enda elamu ümber nii, et lammutamisele kuuluva juurdeehituse mõju kaob või väheneb olulisel määral, siis peaks M.-J. Seiberti jt käsitluse kohaselt ettekirjutuse siduvus lõppema. Eestis ei ole HMS § 61 lg 2 kohaselt sellistel puhkudel ettekirjutuse täitmise kohustuse automaatseks äralangemiseks õigus-likku alust. Selgitada tuleb siiski, kas regulatsioonis ei või olla lünk. HMS nor-mistiku süsteem seda ei kinnita, sest just taoliste juhtude tarbeks on ette nähtud

§ 44 lg 1 p 1 ja § 65 lg 3.⁵⁹⁷ Nende sätete järele puuduks siduvuse iseenesliku kadumise korral vajadus. Tõlgendades HMS § 61 lg-t 2 ka teleoloogiliselt, näeme, et ettekirjutuse jätkuv siduvus ei kahjusta ebamõistlikult kellegi õigusi ega huve, sest edasise täitmise vältimiseks on ettekirjutus võimalik kehtetuks tunnistada. Ettekirjutuse siduvuse äralangemine aitaks teatud määral vähendada bürokraatiat, sest puuduks vajadus kohustuse kõrvaldamiseks täiendava haldus-akti vormistamiseks. Haldushaldus-akti andmine ei ole aga taolises situatsioonis eba-mõistlik, pigem vastupidi. Kui on ilmselge, et olukorra muutumine tingib ette-kirjutuse kehtetuks tunnistamise, siis ei tohiks otsuse tegemine suurt aja ja muude ressursside kulu endaga kaasa tuua. Kui aga vahepealsete sündmuste mõju ettekirjutuse jätkuvale siduvusele on keerulisem hinnata, siis on ka kaa-lutletud haldusotsuse⁵⁹⁸ tegemine selgelt kohasem kui ettekirjutuse adressaadi ühepoolne hinnang muutunud asjaoludele. Enamgi veel, kui adressaati koormav haldusakt on tekitanud kolmandale isikule õiguspärase ootuse, siis ei tulene ka HMS § 65 lg-st 3 enam absoluutset haldusakti kehtetuks tunnistamise nõuet, vaid akti kehtetuks tunnistamise kaalumisel tuleb arvestada ka kolmanda isiku huve.⁵⁹⁹ Õiguspärast ootust ei oleks kaalumise teel võimalik kaitsta, kui siduvus

596 § 7 B II ja III.

597 Eeltoodut kinnitab ka RKHK 3-3-1-32-05, p 17. Selles vaidluses määrati maareformi käigus teenindusmaa lõhkematerjalilaole, pidades silmas omaniku tollal kehtinud lõhkematerjaliluba. Kohtumenetluse käigus loa tingimused muutusid, mistõttu omani-kule oleks piisanud ka väiksemast teenindusmaast ning kolmandale isiomani-kule oleks seega saanud jätta rohkem maad. Kolleegium märkis, et erastamisotsuse õiguspärasust tuleb hinnata selle tegemise hetke seisuga ja asjaolude muutumisega seotud küsimused peab asutus üldjuhul lahendama haldusmenetluse uuendamise teel. Kui aga kohalikule oma-valitsusele on ette näha, et vaatamata kehtivale loale ehitise kasutamine erinõuetega laona peagi lõpetatakse, ei tohi ta maareformi korraldamisel lähtuda pelgalt ehitise ka-sutamiseks antud lubadest, vaid peab silmas pidama ka prognoositavat olukorda tulevi-kus, sealsamas, p 18.

598 Seoses vangla julgeolekuabinõude kohaldamise vajaduse võimaliku muutumisega, Tallinna RKK 2-3/33/05, p 9.

599 Seoses planeeringutega Tallinna RKK 2-3/217/05, p 16.

kaoks iseenesest. Tõsi, haldusorganil võib vajaduse säilimisel olla võimalus et-tekirjutust korrata, kuid sellisel juhul ei saaks enam rääkida bürokraatia vähen-damisest. Teiseks võib ettekirjutuse kordamine olla välistatud või raskendatud aegumise või muude õiguslike või praktiliste takistuste tõttu (nt adressaat hoiab menetlusest kõrvale). Olukorras, kus asjaolud on märkimisväärselt muutunud ja adressaati koormava ettekirjutuse kehtetuks tunnistamist ei ole jõutud veel taotleda või otsustada, tuleb asutusel vältida ettekirjutuse enneaegset sundtäit-mist, kui selleks ei ole kiireloomulist vajadust. Hea halduse põhimõtte kohane oleks tegelikult isegi see, kui ehitusjärelevalve asutus peataks ise seniks ette-kirjutuse täitmise, kuni ta on jõudnud muutunud asjaoludele anda omalt poolt lõpliku hinnangu.

Siduvuse iseeneslik kadu viiks selgelt ebarahuldavate tulemusteni ka lubade puhul. Faktiline muutus ei saa loast tulenevaid õigusi mõjutada ainuüksi see-tõttu, et asjaolu varasema esinemise korral oleks tulnud jätta luba andmata. Vä-lismaalasele Eestisse abikaasa juurde elamaasumiseks antud elamisloast tulenev riigis viibimise õigus ei tohiks lõppeda iseenesest koos abielu lõppemisega. See peaks andma üksnes aluse kaaluda elamisloa kehtetuks tunnistamist.⁶⁰⁰ Kehte-tuks tunnistamise võivad välistada mitmed täiendavad asjaolud, nt lapse elami-ne Eestis. Teielami-ne näide: kui pärast kaevandamisloa andmist rajatakse karjääri lähedale elamurajoon, siis ei saa elanikud väita, et loast tulenev õigus kaevan-damiseks on asjaolude muutumise tõttu lõppenud, ehkki kaevandamisluba oleks suure tõenäosusega võinud jääda andmata, kui elamud oleks oma kohal olnud juba enne karjääri rajamist. Kui peale ehitusloa andmist muudetakse seadust ja keelatakse tervise kaitse eesmärgil seni nõuetele vastanud projektis ette nähtud ehitusmaterjali või konstruktsiooni kasutamine, siis oleks samuti proportsio-naalne, et pädev asutus kaalub projekti edasist saatust õiguskindluse ja asjako-haste huvide seisukohast, tunnistades ehitusloa kehtetuks vaid kaaluka vajaduse korral. Kohtutes on olnud vaidlusi ka detailplaneeringu siduvuse üle pärast as-jaolude muutumist. Ühes sellises oli detailplaneeringuga ette nähtud kiriku ehi-tamine koos naaberkinnistule kavandatud pühapäevakooli hoonega. Mõlemad kinnistud kuulusid samale usuühingule. Vahepeal aga loobuti koolihoone ehi-tamise mõttest ja selleks ette nähtud naaberkinnistu võõrandati. Kirikule aga taotleti kooskõlas planeeringuga ehitusluba, mille naaberkinnistu uus omanik vaidlustas. Ta leidis, et kirik tuleks ehitada oluliselt teistsugusel kujul kui de-tailplaneeringus on ette nähtud, sest asjaolud on vahepeal märkimisväärselt muutunud. Koolihoone asemel on uus omanik nimelt nõuks võtnud hoopis kor-terelamu püstitamise. Tallinna Ringkonnakohtu arvates ei toonud asjaolude muutumine kaasa detailplaneeringu siduvuse lõppemist, ehkki detailplaneerin-gut ei oleks omal ajal sellisel kujul kindlasti kehtestatud, kui juba toona oleks selle omanik soovinud krundile elamut ehitada.⁶⁰¹ Planeeringute stabiilsuse

600 VMS § 12¹ lg 8 p 2.

601 Tallinna RKK 2-3/217/05, p 14.

jalikkust õiguskindluse kaitseks on rõhutanud ka Riigikohus.⁶⁰² Ehkki detailpla-neering koostatakse nimelt lähiaastate ehitustegevuse kavandamiseks,⁶⁰³ ei saa ta kaotada „lähiaastate möödumisel” automaatselt kehtivust, sest taoline ajaline määratlus on liialt laialivalguv ja ilma pädeva organi poolt läbi viidud kohase menetluseta ei ole võimalik hinnata, kas asjaolud on muutunud piisaval määral, et kaaluda üles planeeringu jätkuvale elluviimisele lootva isiku huve. Kinnistu-omaniku muutunud huvide või muude uute asjaoludega arvestamine peab toi-muma uue detailplaneeringu kehtestamise vormis.⁶⁰⁴

Haldusakti täitmisega seoses oli juba juttu sellest, et vaatamata haldusakti kehtimajäämisele võivad lõppeda sellest tulenevad õigused ja kohustused.⁶⁰⁵ Seda tuleb ette ka haldusakti adressaadi surma või lõppemise korral õigusjärg-luse puudumisel või haldusakti esemeks oleva asja hävimisel, samuti haldusak-tist tuleneva õiguse või kohustuse aegumisel.⁶⁰⁶ Haldusakti kehtivust need sündmused ei mõjuta.⁶⁰⁷ Õiguste või kohustuste lõppemisel võib haldusakt kaotada suure osa oma praktilisest tähendusest, kuid ennatlik oleks seda samas-tada siduvuse täieliku kaoga, sest õigused ja kohustused ei lõppe tagasiulatuvalt.

See, kas isik enne oma eksistentsi lõppu käitus õiguspäraselt või õigusvastaselt või kas haldusorgan tema õigusi järgis või rikkus, võib omada ka hilisemat täht-sust. Nt kui ametnik tekitas enne oma surma õigusvastaselt teenistusandjale kahju, võib asutus esitada kahjunõude pärijate vastu, ehkki pärijad mõistagi ei astu teenistussuhtes kadunu asemele. Ametniku õigused ja kohustused teenis-tussuhtes on isikuga lahutamatult seotud, kahjunõue aga ei ole.

Seega haldusakti andmisel tuvastatud asjaolude ja aluseks olnud õigusnor-mide muutumine ei saa reeglina kõrvaldada haldusakti siduvust. Üldreeglist võivad aga olla võimalikud mõned reservatsioonid.