Kujundav mõju

Ehituslube anti varasemas praktikas valdavalt valla- või linnavalitsuse korraldu-sega või ehitusjärelevalveametniku otsukorraldu-sega. Täiendavalt vormistati lubatäht, kuhu on kantud ehitise andmed. Korralduse või otsuse resolutsioonis sisaldub tavaliselt otsustus „anda ehitusluba”. Käesoleval ajal piirdub nt Tallinna Linna-valitsus põhjendatult vaid lubatähe väljastamisega.⁸⁶² Millised õigused või ko-hustused täpsemalt loast tulenevad või millised asjaolud loa andmisel õigusli-kult siduvalt kindlaks tehakse, loast endast enamasti ei nähtu.⁸⁶³ EhS § 12 lg 2 ls 1 kohaselt on ehitusluba vajalik ehitamiseks, s.o ehitise püstitamiseks, laienda-miseks, rekonstrueerilaienda-miseks, tehnosüsteemide muutmiseks⁸⁶⁴ ja lammutami-seks.⁸⁶⁵ Sama seaduse § 22 lg 1 kohaselt on ehitusluba nendeks tegevusteks an-tav „kohaliku omavalitsuse nõusolek”. Seadusandja nägemus ehitusloast kui nõusolekust viitab sellele, et ehitusloaga mitte pelgalt ei tuvastata olemasolevat õigust ehitamisele, vaid järelevalveasutus teeb selle õiguse suhtes konstitutiivse tahteavalduse. Tuleb nõustuda Saksa kohtupraktikas kohati esile kerkinud sei-sukohaga, et ehitusluba ei kõrvalda vaid formaalset takistust põhiseadusliku ehitusvabaduse kasutamisel, vaid muudab ehitusloa adressaadi

862 Täiendavalt kantakse loa andmed ehitisregistrisse, majandus- ja kommunikatsiooni-ministri 24. detsembri 2002. a määruse nr 63 § 3.

863 Tallinna Linnavalitsus teeb ehitusloale siiski täpsustava märkuse selle kohta, et ehi-tusluba ei anna õigust ehitada kinnistuomaniku nõusolekuta, vt riiklik ehitisregister, www.ehr.ee.

864 Ehitusluba ehitise laiendamiseks või rekonstrueerimiseks annab ühtlasi õiguse tehno-süsteemide muutmiseks (EhS § 22 lg 2).

865 EhS § 2 lg 6.

likku positsiooni.⁸⁶⁶ Ehitusloast ei tulene aga mitte abstraktne õigus ehitada kin-nistule mida iganes, vaid üksnes õigus teostada konkreetse projekti elluviimi-seks vajalikud tööd. Projekt on esmalt osa ehitusloa taotlusest, muutub aga ehi-tusloa andmise korral sisuliselt ehiehi-tusloa enda resolutsiooni osaks, sest just projekt määrab ära selle, millist ehitist ja milliste ehituslike võtetega on adres-saadil õigus püstitada. Projekti mittejärgimine kujutab endast ehitusloaga seatud õiguslike piiride ületamist.⁸⁶⁷ Selles osas, milleks luba ei antud, kehtib jätkuvalt üldine ehitamisele seatud preventiivne keeld.⁸⁶⁸ Projekti järgimine garanteerib, et adressaat käitub ehitamisel ehitusloaga reguleeritud küsimuste ulatuses õiguspäraselt,⁸⁶⁹ sest õigus projekt ellu viia tekib sõltumata ehitusloa andmise õiguspärasusest.⁸⁷⁰ Ehitusluba ei anna Eestis õigust ehitist kasutada ega ka õigust majandustegevuseks ehitises, sest kasutus on allutatud täiendavale loako-hustusele.⁸⁷¹

1. Reguleerimiseseme täpsustused

Ehitusloast tulenev õigus ehitis püstitada (või seda laiendada jne) ei ole abso-luutne ega võimalda ehitada iga hinna eest. Ehkki luba kehtib põhimõtteliselt sõltumata õigusvastasusest ja võib n-ö „astuda ehitamist reguleerivate üldnor-mide ette”, ei pruugi see toimuda täies ulatuses ja eranditeta.⁸⁷² Ehitusluba ei anna õigust vundamendiaugu tekitamiseks pommi lõhata, ehitusmaterjali koha-levedamisel sõidukiirust ületada jne. Loa toime ulatub ainult nende aspektideni, mille üle otsustamiseks ehitusloa andjal on pädevus ja millele ehitusloa regulat-sioon on kontsentreeritud. Kui kinnistuomaniku õiguste suhtes tehtud reservat-sioon välja arvata,⁸⁷³ ei ole seadusandja kehtestanud sõnaselget piiri, millised üldnormid jäävad ehitusloa kehtivusaja jooksul tahaplaanile ja millised mitte.

See küsimus tuleb lahendada tõlgendamise teel, arvestades ehitusloa üldist

866 Koos täiendavate viidetega, K. H. Friauf, „Latente Störung” — DVBl 1971, lk 713, 720 jj.

867 Adressaat ei tohi ka vaid osaliselt projekti teostada, vaid see tuleb ellu viia tervikli-kult, H. Sauter jt, Landesbauordnung für Baden-Württemberg, 2. kd (2003. novembri seisuga), § 58 änr 6 jj, 32 jj.

868 Kui loa andmisel on adressaadi taotlus jäetud osaliselt rahuldamata, st luba on antud teistsugustel tingimustel kui sooviti, on üldine preventiivne keeld ka vastava üksikjuh-tumi raames konkretiseeritud, K. Finkelnburg, K.-M. Ortloff, Öffentliches Baurecht, 2.

kd, 1998, lk 133.

869 H.-J. Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, lk 317.

870 W. Brohm, Öffentliches Baurecht, 2002, lk 534.

871 EhS § 32 lg 1; RKHK 3-3-1-13-06, p 15. Teisiti Saksamaal, vt nt E. Schmidt-Aßmann (toim), Besonderes Verwaltungsrecht, 1999, lk 437; W. Brohm, Öffentliches Baurecht, 2002, lk 534.

872 Vt § 7 A I 4.

873 EhS § 12 lg 2 ls 2, lähemalt allpoolt § 9 C I.

mistikku, olemust ja funktsioone ning kaaludes väärtusi, mida ehitusluba mõju-tab.

Ehitusjärelevalve kohta käiva regulatsiooniga tutvudes võib esmapilgul tun-duda, et ehitusloast tulenevad õigused on seatud väga ulatuslike reservatsiooni-de alla. Nimelt võivad järelevalveasutused ehitamise peatada, nõuda ehitise lammutamist või puuduste kõrvaldamist näiteks juhtudel, kui ehitamise käigus ei peeta kinni detailplaneeringust või kui ehitis ei vasta nõuetele.⁸⁷⁴ Seadus ei täpsusta, kas seejuures omab tähtsust ehitusloa kehtivus ja ehitise kooskõla ehitusloa taotlemisel esitatud projektiga. Lähem analüüs näitab, et sellistest sä-tetest ei saa kaugeltki alati välja lugeda ehitusloa reguleerimiseseme piiranguid.

Nõnda ei saa ehitusloast tulenev õigus olla seatud reservatsiooni alla, et adres-saat järgib õiguse kasutamisel detailplaneeringut.⁸⁷⁵ Absurdne oleks näiteks nõuda, et ehitusloa esemeks olevas projektis ette nähtud 5-korruselise elamu ehitamisel tuleb järgida detailplaneeringu piirangut, et ehitis ei tohi olla kõrgem kui 4 korrust. Nii 5- kui ka 4-korruselise hoone ehitamisel käituks adressaat sel-lisel juhul õigusvastaselt, sest ühel juhul eiraks ta planeeringut, teisel juhul aga ehitusluba. Tulemuseks oleks sellisel juhul üldse keeld midagi ehitada, seega muutuks ehitusluba sisutuks. Samas puuduvad objektiivsed takistused selleks, et kontrollida ammendavalt kavandatava ehitise vastavust detailplaneeringule juba ehitusloa andmisel. Piisavalt hoolika kontrolli puhul on kõik vastuolud planee-ringuga kohalikule omavalitsusele ettenähtavad ka enne ehitise püstitamist.

Seetõttu ei aseta planeeringutesse puutuva reservatsiooni puudumine kohalikule omavalitsusele liigseid riske. Teiseks, kui väita, et EhS § 61 lg 1 p-st 10 tulene-valt „ei anna ehitusluba õigust ehitada ehitistele esitatavate nõuete vastaselt”, nülitaks ehitusloa küljest üldse igasugune stabiliseeriv ja konflikti lahendav funktsioon.⁸⁷⁶ Taoliste nõuete täitmise preventiivne kontrollimine ongi ehitusloa peamine eesmärk. Ei saa ju väita, et luba ehitada antakse mingite muude normi-de, mitte aga ehitamisele esitatavate nõuete valguses.

Küll aga käib ehitusloaga alati kaasas seadusest tulenev reservatsioon, et ehitamine tuleb peatada või tarvitusele tuleb võtta täiendavad abinõud, kui peaks ilmnema seni varju jäänud oht elule, tervisele, varale või keskkonnale.⁸⁷⁷ Ehkki ka ohu puudumist tuleb ehitusloa andmise menetluses küllaldase põhja-likkusega kontrollida, ei ole riski uute asjaolude ilmnemise osas õiglane asetada järelevalveorganile (s.o avalikkusele) ja kolmandatele isikutele. Seda riski peab

874 EhS § 61 lg 1 p 1 ja 10, lg 2 p 5 ja § 64 lg 2 p 2.

875 Planeeringust kinnipidamise kohustus kehtib sõltumata ehitusloast, kui aga ehituslu-ba on antud vastuolus planeeringuga, ei jää ehitusloast tulenevad õigused vastuolu tõttu tekkimata.

876 Vrd M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 430 jj. Vt ka F. Curtius, Entwicklungstendenzen im Genehmigungsrecht, 2005, lk 53 jj, rõhutades ehitusloa rolli aluspinna nappusega kaasneva huvidekonflikti lahendamisel.

877 EhS § 3 lg 1, § 61 lg 1 p 9 ja § 64 lg 2 p 1.

kandma isik, kes saab riski loomisest peamist kasu. Oht olulistele õigushüve-dele on ka tunduvalt kaalukam argument tagantjärele adressaadi tegevusse sek-kumiseks kui nt pelgalt formaalne vastuolu planeeringuga. Erinevalt planeerin-gu ja projekti vastuoludest ei pruugi ohud objektiivsetel põhjustel olla loame-netluses ette nähtavad. Erinev lähenemine ehitise ohutusele jm nõuetele põhineb ehitusloa funktsioonidel, objektiivsetel võimalustel järelevalve teostamisel (et-tenähtavusel) ning nendest lähtudes vastutuse ja riskide jaotamisel.

2. Ehitusloa tähendus valminud ehitise suhtes

Vaieldav on, kas ehitusloa kujundav mõju ammendub koos ehitise valmimise-ga.⁸⁷⁸ Mingit aktiivset tegevust ehitusluba pärast ehitise valmimist ei reguleeri.

Eestis tuleb seda iseäranis tõdeda ehitise kasutamise suhtes, sest viimase tarvis on kehtestatud omaette loareservatsioon.⁸⁷⁹ Kord realiseeritud ehitusluba ei anna isegi õigust ehitist selle hävimise või kahjustumise korral taastada, kui taastami-seks tuleb teostada seaduses ehitamisena kvalifitseeritud töid. Kuna tegu on hä-vimise teel kujunenud olukorra muutmisega, tuleb ka taastamiseks tellida pro-jekt ja hankida uus ehitusluba.⁸⁸⁰ Teisalt võib siduvuse üldpõhimõtete kohaselt haldusakt lisaks tegevusele endale legaliseerida ka tegevuse tagajärjed. Ehitis on ehitamise otsene ja soovitud tagajärg. Selle saabumist on ehitusloa andmisel vaieldamatult väga täpselt silmas peetud. Kuna nõuetele mittevastava ehitise püstitamiseks ei tohi ehitusluba anda, on ehitis kui resultaat hõlmatud vähemalt ehitusloa kontrolliesemega. Minu arvates võtab ehitusjärelevalve asutus ehitus-luba andes lisaks ehitamisõigusele õiguslikult siduva seisukoha ka valmiva ehi-tise säilitamise ehk alalhoidmise õiguse suhtes.⁸⁸¹ Ehitusloa kestvat mõju toeta-vad kaks olulist põhiseaduslikku argumenti. Ehitamise tagajärjel kujunenud si-tuatsioon on kaitstud põhiseadusliku omandigarantiiga.⁸⁸² Kehtivale ehitusloale

878 Nii võib põhimõtteliselt aru saada Riigikohtu hiljutisest seisukohast, RKHK 3-3-1-33-05, p 15. Säärasel seisukohal on ka nt M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 347.

879 EhS § 32 lg 1.

880 Probleem puudutab nn aktiivset püsivuskaitset (aktiivset õiguspärast ootust), selle kohta H. Sendler, Bestandsschutz im Wirtschaftsleben — WiVerw 1993/4, lk 235, 262 jj; H.-J. Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, lk 323 jj; konkreetselt taastamise ja renoveerimise kohta sealsamas, lk 324.

881 Vrd Saksa Kõrgema Halduskohtu varane seisukoht, et „ehitusloa kaitsev toime aval-dub iseäranis selles, et üldiselt ei saa lubatud ehitise lammutamist nõuda”, BVerwG — DÖV 1958, lk 80, viidatud K. H. Friaufi kaudu, „Latente Störung” — DVBl 1971, lk 713, 720, 722.

882 PS § 32 lg 2 ls 1. Vrd GG art 14 lg 1 kohta H.-J. Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, lk 318. Stabiliseeriva mõju põhi-seaduslikust taustast, K. Finkelnburg, K.-M. Ortloff, Öffentliches Baurecht, 2. kd, 1998, lk 128.

tuginedes ehitatud hoone puhul tekib reeglina õiguspärane ootus, et ehitist ei pea kohe mõne aja pärast lammutama. Omandiõigus ja õiguspärane ootus oleks tugevamini kaitstud, kui nende kohta võetaks ehitusloa kujul siduv seisukoht ka just seda üksikjuhtumit konkretiseerivas ehitusloas. Subjektiivne õigus midagi luua oleks väärtusetu ja efektiivselt realiseerimatu, kui hetke pärast saaks nõuda loojalt selle hävitamist. Enamgi veel, ehitis ei valmi ühe „juriidilise sekundi”

jooksul, vaid sellal, kui mõni konstruktsioon on juba valminud, käib teiste ta-rindite kallal alles töö. Vähemalt ehitise lõpliku valmimiseni peaksid juba ehi-tatud osad olema ehitusloa kujundava mõjuga kaitstud. Pole aga loogilist sele-tust sellele, miks ehitise valmimisel peaks see mõju ühtäkki kaduma. Samas ei kahjusta ehitusloa säärane kestev toime kellegi õigusi ega huve, iseäranis õigus-kaitse efektiivsuse seisukohast. Igale vähegi mõistlikule inimesele on arusaadav, et kord valminud ehitist ei kavatseta niipea lammutada. Valdavalt toimub ehi-tamine siiski ehitise kui lõpptulemuse saavutamiseks, mitte pelgalt ehitustöödest rõõmu tundmise nimel. Seetõttu peab kolmandale isikule olema arusaadav, et kui teda häirib mitte (ainult) ehitamine, vaid (ka) valmiv ehitis, tuleb vaidlusta-da just nimelt ehitusluba. Lisaks kinnitab ehitusloa kestvat konstitutiivset mõju seegi, et ehitusseadus eristab üldjuhtudest selgelt ehituslube ajutistele ehitiste-le.⁸⁸³

Kirjeldatud viisil ehitusloaga ehitise alalhoidmiseks õigusliku aluse loomist tuleb selgelt eristada ehitusloa võimalikust tuvastavast mõjust. Ehitusjärgne kujundav mõju ei tähenda, et mingid faktilised või õiguslikud asjaolud, nt ehiti-se õiguspärasus oleks õiguslikult siduvalt kindlaks tehtud. Kujundav mõju an-nab subjektiivse õiguse, ta ei takista aga üheski menetluses teistsuguse seisuko-ha võtmist asjaolude suhtes, mis loeti tuvastatuks ehitusloa andmisel.