Kehtetuks tunnistamine

Erinevatel alustel akti kehtivuse lõppemisel on kohati erinevad õiguslikud ta-gajärjed. Õiguskaitsemenetluses tunnistatakse haldusakt kehtetuks algusest peale (tühistatakse), seega tagantjärele loetakse, et ta ei ole kunagi kehtinud.⁵⁶⁰ Väljaspool õiguskaitsemenetlust seevastu võidakse haldusakt tunnistada kehte-tuks nii edasiulatuvalt kui ka tagasiulatuvalt (ex nunc ja ex tunc). Siin võib het-keks, millest alates haldusakti kehtivus loetakse kadunuks, olla põhimõtteliselt iga ajamoment enne või pärast kehtetuks tunnistamise otsuse (actus contrarius) tegemist. Ükski kehtetuks tunnistatud haldusakt ei ole tulevikku suunatult enam täitmiseks kohustuslik ega oma õigusjõudu,⁵⁶¹ seega ka mitte siduvust. Aktiga

556 HMS § 85 p 1; HKMS § 26 lg 1 p 1.

557 HMS § 64 jj.

558 HMS § 53 lg 1 p 1.

559 Nt ehitusloa puhul ehitustööde mittealustamisel kahe aasta jooksul (EhS § 25 lg 2).

Vrd kõigi aluste kohta Saksamaal VwVfG § 43 lg 2, selle kohta P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2004, § 43 änr 180 jj; EL õiguse kohta sealsamas, § 43 änr 180a.

560 Mõistete kohta RKHK 3-3-1-21-03, p 14; A. Aedmaa, Haldusakti tühistamine vs kehtetuks tunnistamine — Õiguskeel 2001, nr 5, lk 34; id jt, Haldusmenetluse käsiraa-mat, 2004, lk 343. Olgu märgitud, et H. Maureri õpiku tõlkimisel on kõnealuseid termi-neid kasutatud teistsuguses tähenduses, vt Haldusõigus, 2004, lk 183.

561 A. Aedmaa jt, Haldusmenetluse käsiraamat, 2004, lk 343.

peale pandud kohustuste täitmist haldusõigussuhte osalised enam üksteiselt nõuda ei saa. Haldusakti ei saa enam aluseks võtta hilisemates haldusmenetlus-tes, sh täitemenetluses, ning haldusorgan võib põhimõtteliselt teha vastupidise sisuga otsuseid võrreldes kehtetuks tunnistatuga ega pea tegema haldusaktis ette nähtud toiminguid.⁵⁶² Tagasiulatuv kehtetuks tunnistamine võib mõjutada lisaks eelnevale ka juba õigussuhtes toimunud sündmusi ja tehtud toiminguid. Kui kehtetuks tunnistamise ajaline ulatus küündib haldusakti alusel toimingu soori-tamise hetkeni, langeb toimingu alus tagasiulatuvalt ära. See annab asutusele volituse täita toiming tagasi ja isikule õiguse nõuda soovi korral tagasi-täitmist.⁵⁶³ HMS § 69 kohaselt tuleb tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud hal-dusakti alusel juba omandatud asi, saadud raha või muu soodustus tagastada või hüvitada alusetu rikastumise sätete kohaselt.⁵⁶⁴ Vaid edasiulatuv kehtetuks tun-nistamine ei ole akti varasemate tagajärgede kõrvaldamiseks piisav.

Haldusakti varasema õigusliku tähenduse hindamisel valmistab tõsiseid ras-kusi küsimus, mil määral mõjutab tagasiulatuv kehtetuks tunnistamine, iseäranis tühistamine, aktist lähtunud isiku või haldusasutuse varasema tegevuse õiguspä-rasust. Kui tegevuse õiguspärasus sõltus haldusakti siduvuse tõttu selle kehtivu-sest ja kehtivus kõrvaldatakse tagasiulatuvalt, st loetakse, et akt ei ole kunagi kehtinud, tuleks ühest küljest järeldada, et haldusakti alusel toimunud tegevus muutub õiguslikust seisukohast tagasiulatuvalt õigusvastaseks. Teisalt ei saa HMS §-de 60 ja 61 kohaselt eitada fakti, et tegevuse toimumise hetkel, s.o enne tühistamisotsuse jõustumist, oli haldusakt veel olemas ja kehtis, seda tuli täita ning haldusakti täitnud isiku või asutuse tegevus oli seega tollal tegelikult veel õiguspärane.⁵⁶⁵ Paradoksi lahendamiseks tuleb silmas pidada, et haldusakti, na-gu iga õina-gusakti, kehtivuse tagasiulatuv kõrvaldamine saab olla vaid õina-guslik fiktsioon, mitte varasemate sündmuste toimumise ja asjaolude kunagise eksis-tentsi valelik eitamine.⁵⁶⁶ Tühistamine ei võrdsusta seni kehtinud haldusakti tü-hisega.⁵⁶⁷ Actus contrarius’el on konstitutiivne, mitte deklaratiivne tähendus.⁵⁶⁸ Tühistamine kõrvaldab tagasiulatuvalt õigusliku tagajärje, mille tekitamisele

562 Tallinna RKK 2-3/36/05, p 11 jj.

563 RVastS § 11 lg 1, HKMS § 26 lg 1 p 1. Vrd S. Schønberg, kes märgib, et tagasitäit-mine on tagasiulatuva kehtetuks tunnistamise loogiline järeldus, Legitimate Expecta-tions in Administrative Law, 2000, lk 65 jj.

564 Üksikisiku rikastumisel eraõiguse ja avaliku võimu kandja rikastumisel riigivastutu-se sätetele vastavalt. Õiguskord võib haldusakti tagasiulatuva kehtetuks tunnistamiriigivastutu-sega siduda muidki tagajärgi, nt AÕSRS § 10 lg 5 ja § 11 lg 5 näevad maa esmakinnistamise aluseks oleva korralduse tühistamisel ette õiguse nõuda puudutatud isikult kinnistus-raamatu kande parandamiseks nõusolekut.

565 RKHK 3-3-1-21-03, p 14; RKTK 3-2-1-32-05, p 9; 3-2-1-12-06, p 17, 19.

566 H. Kelsen, Reine Rechtslehre, 1992, lk 13.

567 RKHK 3-3-1-21-03, p 14.

568 H. Kelsen, Reine Rechtslehre, 1992, lk 281.

haldusakt oli suunatud, ennekõike õiguse või kohustuse,⁵⁶⁹ kuid haldusõigus-suhte subjektide kohustus nende muudatustega oma käitumises arvestada saab tekkida alles pärast tühistamise hetke. Tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud haldusakti alusel sooritatud tegu muutub tagantjärele (s.o actus contrarius’e jõustumise hetkel) õigusvastasteks.⁵⁷⁰ Tühistamise tagasiulatuva jõu näol on seega tegemist pigem ebaehtsa ja osalise kui ehtsa ja absoluutse tagasiulatuva jõuga, st ei reguleerita otseselt varasema tegevuse õiguspärasust, vaid selle te-gevuse praegusi tagajärgi. Ehitusloa tühistamisel kõrvaldatakse ehitusloast ad-ressaadile tulenenud õigused tagasiulatuvalt, kuid siiski ei saa keegi tagantjärele eitada fakti, et kuni tühistamiseni ehitusluba kehtis ja ehitamine toimus loa alu-sel, mitte omavoliliselt. Teistsugune tulemus oleks õiguskindluse põhimõttega karjuvas vastuolus, see võiks avada võimaluse adressaadi tegevuse suhtes ette-nägematute karistusõiguslike süüdistuste esitamiseks, kahjunõueteks jne. Loa adressaadilt ei saa enda tegevuse õiguspärasuse hindamisel nõuda, et ta arves-taks õigusliku olukorra hilisema muutmise võimalusega. See käib nii üldnormi-de kui ka üksikaktiüldnormi-de kehtetuks tunnistamise kohta tulevikus. Seega ei saa loa-omaniku senise tegevuse õiguspärasuse seisukohast olla vahet, kas luba tunnis-tatakse kehtetuks algusest peale või vaid edasiulatuvalt. Riigikohtu halduskol-leegium on rõhutanud, et haldusakti tühistamise tagasiulatuva mõju tähendus seisneb ennekõike selles, et tühistamine võimaldab haldusakti vahepealsete ta-gajärgede osas tagasi täita,⁵⁷¹ nt nõuda loa alusel valminud ehitise lammutamist.

Kui ehitusluba tunnistataks pärast ehitise valmimist kehtetuks vaid edasiulatu-valt, jääks ehitusluba varem toimunud ehitamist endiselt reguleerima, senist ehitamist tuleks ka peale kehtetuks tunnistamist käsitada õiguspärasena ja see välistaks kolmanda isiku restitutsiooninõude.

Eeltoodud mõttekäik osutub aga problemaatiliseks olukorras, kus avalik võim on teinud tühistatava haldusakti alusel vahepeal täiendavaid toiminguid või andnud täiendavaid akte ning isik taotleb nende suhtes tähtaegselt õiguskait-set. Vaadelgem kaasust, kus linnavolikogu kehtestab 1. juunil detailplaneeringu, mis võimaldab A-le kuuluvale kinnistule ehitada korterelamu. Selle alusel an-nab linnavalitsus 15. juunil sama hoone jaoks ehitusloa. 1. juulil esitab

569 Samuti muud regulatiivsed tagajärjed, nt kui tagantjärele tunnistatakse varasema haldusakti kehtetuks tunnistanud hilisem haldusakt tagasiulatuvalt kehtetuks, tuleb vara-sem akt ka vahepealsel ajal lugeda kehtinuks. Vrd tagasiulatuva kehtivuse peatamise kohta, RKHK 3-3-1-13-04, p 18.

570 Teisisõnu „alusetuks”, A. Aedmaa jt, Haldusmenetluse käsiraamat, 2004, lk 329.

Tühisuse ja tühistamise vahekord jäi ebaselgeks „Loksa valijameeste” kaasuses, RKPK 3-4-1-11-06, p-d 14, 15. Antud juhul olid vaidlusalused linna valimiskomisjoni otsused komisjoni otsustusvõime puudumise tõttu minu arvates tühised. Kui sarnases situatsioo-nis aga oleks linnakomisjoni otsused alguses siiski kehtinud ja alles hiljem tühistatud, ei oleks neid saanud võrdsustada tühistega. Linnakomisjoni otsuste alusel tehtud toimin-gud oleksid muutunud õigusvastasteks tagantjärele.

571 RKHK 3-3-1-21-03, p 14; RVastS § 11 lg 1. Nõnda ka HMS § 69.

kinnistu omanik N nii planeeringu kui ka ehitusloa peale tühistamiskaebused, kusjuures ehitusloa osas põhjendab ta kaebust just argumendiga, et see on antud õigusvastasele ja samuti tühistamisele kuuluvale planeerimisotsusele tuginedes.

Kui asuda siin seisukohale, et planeeringu varasema kehtivuse tõttu oli ehitus-luba andmise hetkel veel õiguspärane ja et viimane ei kuuluks seetõttu tühista-misele, muutuks õiguskaitse ehitusloa suhtes ebamõistlikult raskeks, kui mitte võimatuks. Tihti ei piisaks isegi planeeringu viivitamatust vaidlustamisest ja selle suhtes esialgse õiguskaitse taotlemisest, sest ehitusluba võidakse välja an-da enne, kui kõiki puudutatud isikuid on jõutud detailplaneeringu kehtestami-sest teavitada. Puudutatud isikul peab olema võimalik vaide- või halduskohtu-menetluses alusakti tühistamist taotledes taotleda tulemuslikult ka järelakti tü-histamist. Vaide- või halduskohtumenetluses peab alusakti tühistamisega⁵⁷² ta-gantjärele tekkiv järelakti õigusvastasus olema piisav järelakti tühistamiseks.⁵⁷³ Vastasel juhul ei ole efektiivne õiguskaitse võimalik.⁵⁷⁴ Õiguskindlust järelakti tühistamine vaide- või halduskohtumenetluses enamasti ei kahjusta, sest vaid-lustamine toimub reeglina lühikese tähtaja jooksul. Erandina, kui vaide või kae-buse esitamine on siiski toimunud andestatava viivitusega, on haldusakt võima-lik jätta õiguspärase ootuse kaitse motiivil tühistamata.⁵⁷⁵ Kuna aga haldusme-netluses haldusorgani poolt alusakti kehtetuks tunnistamisele ega selle taotlemi-sele tähtaegu sätestatud ei ole, ei saa nt planeeringu tagasiulatuv kehtetuks tun-nistamine ega muutmine tuua kaasa omakorda ehitusloa kui sellele tugineva

572 Rangelt võttes ei ole järelakt veel isegi alusakti tühistava kohtuotsuse tegemisel õigusvastane, vaid muutub õigusvastaseks alles otsuse jõustumisel. Samas otsuses järel-akti õiguspärasust hinnates saab kohus siiski lähtuda sellest, et järelakt muutub otsuse jõustudes õigusvastaseks. Kui alus- ja järelakt vaidlustatakse erinevate kaebustega, tu-leks menetlused liita (TsMS § 374), kui kohtualluvus seda võimaldab, vastasel juhul tuleks järelakti üle peetavas vaidluses menetlus peatada (TsMS § 356 lg 1).

573 Üldine põhimõte on küll, et halduskohus kontrollib akti õiguspärasust selle andmise hetke seisuga. Hilisem üldnormide muutmine (ka retroaktiivne) ega asjaolude muutu-mine ei muuda tühistamiskaebust põhjendatuks (HMS § 54), vt ka RKHK 3-3-1-56-02, p 10, RKÜK 3-3-1-46-03, kohtunik J. Põllu eriarvamus, p 10. RVastS § 3 lg 1 ja HKMS

§ 26 lg 1 p 1 ei välista siiski järelakti tühistamist, kui see muutub alusakti tühistamise tõttu tagantjärele õigusvastaseks. Algselt absoluutseks peetud põhimõttest, et tühista-miskaebuse puhul on õiguspärasuse kontrollimisel „määravaks ajahetkeks” akti andmise hetk, on erandeid tehtud ka Saksamaal, P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 44 änr 17 jj, 34; K. Redeker, H.-J. von Oertzen, VwGO, 2000, § 108 änr 16.

574 Kõne alla tuleks vaid kahju hüvitamine, kuid kogu kahju ei pruugi olla võimalik ra-has väljendada ega tõendada. Liiatigi peab puudutatud isikul olema võimalus nõuda järelakti tagajärjel alles tekkida võiva kahju ärahoidmist, mitte ainult selle hilisemat kõrvaldamist.

575 RKHK 3-3-1-41-02, p 12.

järelakti tagasiulatuvat kehtetuks tunnistamist.⁵⁷⁶ Õiguskindluse kahjustamise oht on siin tunduvalt suurem, samas ei saa ega tohigi haldusakti muutmine hal-dusmenetluses olla sama kaugeleulatuvate tagajärgedega kui vaie või haldus-kohtulik kaebus, sest sellega soodustataks vaide- ja kaebetähtaegadest mööda-minekut. HMS § 66 lg-d 2 ja 3 kaitsevad seetõttu haldusmenetluses tugevamalt kõigi järelaktide püsivust, mis olid „andmise hetkel õiguspärased”. Haldusme-netluses, v.a vaidemenetluses kehtetuks tunnistatava haldusakti õiguspärasuse hindamisel tuleb järelikult lähtuda haldusakti andmise ajal kehtinud õiguslikust ja faktilisest olukorrast, mitte tagantjärele tekkinud õigusvastasusest.⁵⁷⁷ Seega ei muutu haldusakti tagasiulatuval kehtetuks tunnistamisel selle alusel tehtud hal-dusotsused ega üksikisiku teod õigusvastaseks algusest peale, vaid nende õiguslik alus kaob tagantjärele ja see võib muuta nad tagantjärele õigus-vastaseks.

Ainuüksi menetluse uuendamine, mille tulemusena võidakse haldusakt keh-tetuks tunnistada, ei kõrvalda veel haldusakti siduvust ega ühtki selle kompo-nenti. Ta loob jätkuvalt adressaadile subjektiivseid õigusi ja adressaat võib nõu-da akti täitmist, sest seadus ei tee menetluse uuennõu-damise korral erandit HMS §-st 60.⁵⁷⁸ Et täitmist vältida, võib kõne alla tulla haldusakti peatamine uuendatud menetluse läbiviimise ajaks, kui kahtlused haldusakti õiguspärasuse suhtes on tõsised.⁵⁷⁹ Sarnaselt kehtetuks tunnistamisega kaob siduvus ka haldusakti kehti-vuse peatamisega ja haldusakti resolutiivosa muutmisega äramuudetud osa ula-tuses.⁵⁸⁰