Selle töö siht on tunnetada, milline on kehtiva haldusakti õiguslik mõju tänases Eesti õiguskorras. Haldusakt kui täitevvõimu asutuse õiguslik otsustus üksikkü-simuses on juba enam kui sajandi olnud Mandri-Euroopa, iseäranis Saksa hal-dusõigusteadlaste töödes üks kesksemaid ja enim käsitlemist leidnud mõisteid.1 Eesti esimesel iseseisvusperioodil jõudis selle teoreetilisi tagamaid süvendatult lahata A.-T. Kliimann.2 Vaatamata rohkete teadlaste pikaaegsetele ja tänuväär-setele pingutustele, on haldusakti siduvus ― keeld kalduda kõrvale aktis sisal-duvast regulatsioonist3 ― jäänud vaieldavaks küsimuseks nii teiste riikide hal-dusõigusteaduses kui ka meie oma kohtute praktikas.4 Haldusakte, s.o maksuot-suseid, planeeringuid, ehitus- ja keskkonnalube, riikliku järelevalve ettekirjutu-si, teenistuslikke käskkirju jne antakse, kehtestatakse ja tehakse Eesti ameti-asutuste poolt igal tööpäeval sadu kui mitte tuhandeid. Nende kõigiga õnneks ei kaasne konflikte ja kohtuskäike, kuid „patoloogiliste juhtumite” korral on tihti määrava tähtsusega küsimus, millistel tingimustel ja kuidas täitevvõimu kuna-gine otsus hilisemaid õigussuhteid mõjutab. Näiteks, kas hotelliomanik peab aastaid tagasi kehtestatud detailplaneeringu alusel linnalt kindlasti saama ehi-tusloa parki linnaelanike üldist pahameelt põhjustava juurdeehituse püstitami-seks või kas on õiguspärane ehitada Natura 2000 võrgustiku kaitseala lähedusse süvasadama kai valmis enne Euroopa Liiduga ühinemist antud vee erikasutusloa alusel? Milline tähendus on võlgniku kohta tehtud maksuotsusel pankrotime-netluses ning kas naaber peab kavandatava ehitise kahjulike mõjutuste vältimi-seks kindlasti vaidlustama ehitusloa või on tal võimalik end tulemuslikult kaitsta ka tsiviilõigusliku negatoorhagi esitamisega? Esmajoones sõltuvad konk-reetsete haldusaktide õiguslikud tagajärjed mõistagi neisse kirja pandud käsku-dest, keeldudest jm avaldustest, samuti otsuste aluseks olevate üldnormide si-sust. Spetsiifiliste detailide kõrval on võimalik „sulgude ette” tuua
1 Aastast 1895 pärineb O. Mayeri traditsiooniline määratlus, mille kohaselt haldusakt on
„halduse ülimuslik avaldus, millega määratakse alama jaoks kindlaks, millele tal õigus on.” Deutsches Verwaltungsrecht, 1. kd, 1914, lk 95.
2 Administratiivakti teooria, 1932; õigusliku tähenduse kohta sealsamas, eelkõige lk 252 jj. Pärast taasiseseisvumist K. Merusk, Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsimusi, 1995, lk 11 jj, 20 jj, 24 jj. Vt ka K. Merusk, I. Koolmeister, Haldusõigus, 1995, lk 90 jj, 100, 109 jj.
3 Täpsemalt § 3 B II.
4 Vt kohtupraktikast ehk kõige markantsemat näidet, kus riigikohtunike hääled lõhene-sid maksuotsuse tsiviilõigusliku tähenduse küsimuses täpselt pooleks, RKÜK 3-3-1-39-05 koos eriarvamusega.
mad ühisjooned, mis on omased kõigi või enamike haldusaktide toimele.5 Minu soov ongi visandada üldprintsiipide tasandil mudel selle kohta, millistel tingi-mustel, ulatuses ja kelle suhtes haldusakti siduvus meie õiguskorras tekib, lõp-peb ja kaob.
Haldusakt on spetsiifilist liiki õigusakt. Kõik õigusaktid on kellegi suhtes kohustuslikud, niisiis siduvad.6 Seega tuleneb siduvus juba kõikide õigusaktide olemusest. Esmapilgul võib tunduda, et siduvuse probleem on Eestis ammenda-valt lahendatud HMS §-s 60. Selle kohaselt tekitab kehtiv haldusakt õiguslikke tagajärgi ja on täitmiseks kohustuslik igaühele, kuni see kehtetuks tunnistatakse.
Ent siduvuse lähemaks piiritlemiseks, tema ajalise, subjektiivse ja objektiivse ulatuse määramiseks on mitmeid võimalusi ja õiguspoliitilisi strateegiaid. Need lahknevad nii erinevaid õiguskordi võrreldes kui ka õiguskordade siseselt õigusharude ja konkreetset liiki otsuste lõikes. Üsna selge on, et koormav hal-dusakt on kohustuslik adressaadi jaoks. Maksuotsuse siduvus tähendab, et mak-sukohustuslane peab riigile tasuma kindlaksmääratud maksu. Soodustava hal-dusakti, nt pensioni määramise puhul on pensionär õigustatud pooleks ja hoopis riik kohustatud subjektiks. Maksmisega viivitamine või sellest keeldumine oleks mõlemal juhul õigusvastane tegu. Need on lihtsad näited. Keerukam on olukord siis, kui ühe haldusakti andmisel tuleb arvestada mõne varasema, samas või lähedases küsimuses langetatud otsusega. Siin ilmnevad akti siduvuse te-maatika ühised jooned kohtuotsuse seadusjõu instituudiga.7 Seadusjõud keelab kohtuotsuses lahendatud küsimust uuesti arutusele võtta ning seega ka ümber vaadata. Ka haldusakti siduvuse puhul on tähelepanu keskpunktis piirid, millal on tegu juba varasema haldusaktiga lahendatud probleemiga ning millistel eel-dustel võib uues otsuses tulla kõne alla sellest kõrvalekaldumine. Täitevvõimu teostamisel põimuvad hilisemad lahendid palju sagedamini varasematega kui õigusemõistmisel. Üks ja sama sündmus võib kergesti sattuda mitme organi hu-viorbiiti (nt telekommunikatsioonifirma hinnakujundus nii Sideameti kui ka Konkurentsiameti vaatevälja8). Keerulisi otsustusi langetatakse sageli mitme-astmeliselt osaotsuste kaupa või viiakse läbi koguni mitu iseseisvat menetlust eri asutustelt lubade, sertifikaatide, kooskõlastuste jms saamiseks. Küllalt sageli
5 Vrd O. Mäenpää, Hallinto-oikeus, 2000, lk 381; halduse tegevusvormide õpetuse kui sarnase toimega otsuste süstematiseerimise kohta lähemalt E. Schmidt-Aßmann, Die Lehre von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns — DVBl 1989, lk 533; U. Di Fabio, teoses: K. Becker-Schwarze (toim), Wandel der Handlungsformen im öffent-lichen Recht, 1991, lk 51 jj.
6 Ka õigusi andvad ehk soodustavad aktid, panevad õigussuhte vastaspoolele juriidilise kohustuse õigustatud subjektile soodustuse garanteerimiseks, vt nt K. Merusk, I. Kool-meister, Haldusõigus, 1995, lk 52. Kohustuslikkuse ja siduvuse mõistelise vahekorra kohta lähemalt allpool, § 3 B.
7 Siduvusega seoses räägitakse ka haldusakti õigusjõust, lähemalt sealsamas.
8 RKHK 3-3-1-66-02, p 38.
tekib vajadus kord reguleeritud tegevust hiljem täpsustada, piirata või see soo-tuks keelata. Säärastes valdkondades nagu keskkonnakaitse ja tehniline ohutus on areng väga dünaamiline. Mida aeg edasi, seda enam täienevad teadmised, nähakse uusi ohtusid ja õpitakse nendega tõhusamalt võitlema.
Siduvus puudutab nii haldusakti andnud asutust kui ka teisi haldusorganeid.
Enamgi veel, haldusaktiga lahendatud küsimuse otsa võib põrkuda ka kohtunik nii haldus- kui tsiviil- ja süüteoasju lahendades. Lisaks avalik-õiguslikele suhe-tele võib haldusakt mõjutada tsiviilõiguslikke suhteid, samuti üksikisiku tegevu-se karistusõiguslikku tähendust.9 Lõpuks, kui haldusaktiga on seotud haldusor-ganid ja kohtud, peavad aktid olema siduvad ka kolmandate isikute jaoks, kes soovivad, et võimud asuks uues otsuses teistsugusele seisukohale kui varem (nt naabri taotlus, et linnavalitsus ei annaks kasutusluba ehitusloa alusel valminud ehitisele).10 Oluline on ka see, kas haldusaktiga antud õigus on eksklusiivne ehk kas ühele isikule õiguse andmine välistab samasisulise õiguse andmise teiste-le.11
Eesti ja paljude teiste riikide haldusõiguse ühe kõige põhimõttelisema reegli kohaselt on haldusakt kehtiv ja siduv sõltumata õigusvastasusest, kuid teatud menetluslikel ja materiaalõiguslikel tingimustel võib pädev organ selle kehte-tuks tunnistada. Üksikakti siduvus on pingelises konfliktis avaliku võimu sea-duslikkuse põhimõttega, kui tagantjärele selgub, et kunagine otsus, millest nüüd tuleks vastuvaidlematult juhinduda, oli vale. Tekib „kahvel”, sest igal juhul peab asutus käituma mingis mõttes õigusvastaselt, kas eirates üldnorme või nendega vastuolus olevat haldusakti. Sellises olukorras tekib kiusatus anda pi-kema arutluseta prioriteet üldnormidele, ennekõike seadusele. Ent säärane kompromissitu lahendus viiks ummikusse. Seaduslikkus ei ole õigluse, õigus-riigi ega hea halduse ainus mõõde. Üksikotsuste teatav immuunsus on hädava-jalik otsust usaldanud isiku õiguspärase ootuse ja üldisemalt õiguskindluse kait-seks. Arvestades õigusriigi põhimõttest tulenevaid ulatuslikke nõudeid haldus-otsuste sisule, vormile ja menetluslikule küljele, on nende õiguspärasust väga lihtne kahtluse alla seada. Lahendatud küsimuste pidev ümbervaatamine läm-mataks avalike ülesannete teostamise ja seega ka seaduste elluviimise, lüües nõnda jalad alt seaduslikkusel endal. Ometi ei saa siduvus olla ka piiramatu.
Vastasel juhul ei pruugi haldusakti tähendus õigussuhte osapooltele olla enam hoomatav (õigusselguse probleem), nad ei pruugi märgata haldusakti õigeaegse vaidlustamise vajadust (õiguskaitse efektiivsuse probleem). Eriti aktuaalseks muutuvad need ohud mitmeastmelistes ja paralleelsetes menetlustes, soodusta-vale haldusaktile järgnevate kitsendavate meetmete ning haldusõigusest välja-poole ulatuvate mõjude korral. Kõigi siduvuse piiride ja tahkude uurimisel on
9 Nt kaabellevifirma poolt Sideameti ettekirjutuse täitmata jätmine, RKKK 3-1-1-64-01.
10 Eluruumist ümber ehitatud kauplustega seoses RKHK 3-3-1-62-03.
11 Ühistranspordi liiniload, RKHK 3-3-1-19-02; ehitus- ja kasutusload konkureerivatele tehnovõrkude projektidele, RKHK 3-3-1-33-05; 3-3-1-34-05.
tarvis selgitada, kuidas need põrkuvad printsiibid ja huvid omavahel kõige õig-lasemalt tasakaalustada.