Järelmeetme lubatavus

Põhiseaduslikul tasandil sõltub järelmeetme lubatavus adressaadi õiguspärase ootuse ja nende hüvede kaalumisest, mille kaitseks järelmeede on vajalik. Iga-päevasel praktilisel tasandil on esmalt määrav järelmeetme aluseks oleva normi teokoosseis.⁸¹² Just viimane peaks määrama ära, millised asjaolud on ettekirju-tuse eelduseks või välistavad selle. Teiseks tuleb selgitada, kas nendele asjaolu-dele laieneb mingil kombel loa eelotsustuslik mõju.

a) Eelotsustusliku mõju tekkimise tingimused

HMS § 60 lg-st 2 lähtudes on võimalik püstitada tees, et varasemal loal on eel-otsustuslik mõju hilisema ettekirjutuse suhtes vaid siis, kui ettekirjutuse regu-leerimis- või kontrolliese kattub loa reguleerimisesemega. Ettekirjutuse kattu-mine pelgalt loa kontrolliesemega ei too kaasa eelotsustuslikku mõju. Ka lubade ja ettekirjutuste kollisiooni puhul on võimalikud neli olukorda:

– reguleerimisesemete kattumine, st kokku langevad loaga lubatud ja ettekir-jutusega keelatav või piiratav tegevus (nt ettekirettekir-jutusega peatatakse ehitusloa alusel toimuvad pooleliolevad ehitustööd, keelatakse hoone kasutamine ots-tarbel, milleks oli välja antud kasutusluba);

– ettekirjutuse kontrolliese kattub loa reguleerimisesemega, st ettekirjutuse tegemisel on tarvis hinnata või tuvastada asjaolu, mille üle on varasema loa-ga õiguslikult siduvalt otsustatud. Näitena võib tuua olukorra, kus asutus keelab isikul kasutada ehitusloa alusel valminud ehitist motiivil, et ehitamine ei toimunud õiguspäraselt.⁸¹³ Siinkohal ei kattu kõnealuste haldusaktide re-guleerimisesemed, sest ehitamine ja ehitise kasutamine on erinevad tegevu-sed. Küll aga otsustatakse ehitusloaga õiguslikult siduvalt selle üle, kas anda isikule subjektiivne õigus ehitamiseks või mitte. See on hiljem määrav tegur tegevuse ja selle resultaadi, s.o ehitamise ja ehitise õiguspärasuse hindami-sel;

– ettekirjutuse reguleerimisese kattub loa kontrolliesemega. Säärane konflikt tekib kasutusloa saanud ehitise lammutamise ettekirjutuse puhul. Kuigi lammutamine muudab ehitise kasutamise faktiliselt võimatuks, on ehitise lammutamine ja kasutamine õiguslikult erinevad tegevused. Kasutusloa andmisel küll kontrollitakse, kas valminud ehitis vastab nõuetele, kuid õiguslikult siduv resolutsioon tehakse vaid kasutuse, mitte selle kohta, et

812 H.-J. Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, lk 320; R. Wahl, G. Hermes, K. Sach, teoses: R. Wahl (toim), Prävention und Vorsorge, 1995, lk 252; G. Hermes, teoses: K. Becker-Schwarze (toim), Wandel der Handlungsformen im öffentlichen Recht, 1991, lk 195.

813 Kui objektile on juba antud ka kasutusluba, siis tekib samaaegselt ka ettekirjutuse ja kasutusloa konflikt, kuid see ei kõrvalda ettekirjutuse ja ehitusloa kollisiooni.

ehitis ei kuulu lammutamisele.⁸¹⁴ Seetõttu ei välista kasutusloa eelotsustuslik toime iseenesest lammutusettekirjutuse tegemist;

– ettekirjutuse kontrollieseme kattumine loa kontrolliesemega, st ettekirjutuse tegemisel hinnatakse samu asjaolusid, mida hinnati loa andmisel, kuid kum-magi haldusaktiga ei langetata nende suhtes siduvat otsust. Näitena võime konstrueerida kaasuse, kus autoremonditöökoja kasutusloa muutmisega lu-batakse seal võrreldes varasemaga täiendavalt teostada ka keevitustöid.

Seejuures hinnatakse tuleohutust ning tõdetakse, et sellest seisukohast vastu-väiteid töökoja tegevuse ümberkorraldamisele ei ole. Hiljem selgub, et uuring oli pealiskaudne ning tuleoht eksisteerib. Ehitusjärelevalve asutus teeb seetõttu töökoja omanikule ettekirjutuse ohutuse tagamiseks vajalike ümberehitustööde teostamiseks. Töökoja kasutamine ja ümberehitamine on erinevad tegevused, seetõttu loa muutmise ja ettekirjutuse reguleerimisese-med ei kattu. Mõlema haldusakti andmisel hinnatakse ehitise tuleohutust, kuid kummagagi neist ei anta selles küsimuses siduvat resolutsiooni. Seega kattuvad üksnes kontrolliesemed ja luba ei välista hilisema ettekirjutuse te-gemist.

b) Reguleerimiseseme täpsem piiritlemine

Sarnaselt paralleellubade omavahelise kollisiooniga tuleb ka loa ja ettekirjutuse vahekorra selgitamisel arvestada, et loaga antav õigus võib olla antud reservat-siooniga selle tegevuse mõningate õiguslike aspektide või teatud liiki tagajärge-de suhtes, st loa legaliseeriv mõju võib olla piiratud.⁸¹⁵ Piiratud siduvusega load loovad ka piiratud õiguspärase ootuse, et käitaja tegevusele hilisemaid preten-sioone ei esitata.⁸¹⁶ Risk, et tagantjärele võivad ilmneda varjatud ohud ning et investeeringud muutuvad sellest tingitud sekkumise tõttu kasutuks, jääb niisu-gustel juhtudel loa adressaadi kanda.

Ühene vastus küsimusele, kas loa reguleerimisese on teatud aspekti osas pii-ratud või mitte, on võimalik leida vaid konkreetse loa ja ettekirjutuse aluseks olevate normide, samuti loaotsuse tõlgendamise teel. Üldisemalt võib loa prejuditseeriva mõju selgitamiseks esmalt olla kasulik piiritleda kontrolliese.

Kui ettekirjutuse tegemist tingiv küsimus ei kuulunud loa andmisel selgitami-sele, kas ettenähtamatuse tõttu või loa andmist reguleerivatest normidest tulene-valt, ei saa selleni ulatuda ka loa reguleerimisese,⁸¹⁷ mistõttu siduvuskonflikti ei teki. Kui aga loast tuleneb loa adressaadi õigus ja seega tema tegevuse õiguspä-rasus ning seda just samast rakursist vaadatuna, mis on aktuaalne ka

814 Vrd M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 351.

815 Üldisemalt eespool A I 4.

816 M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 442; R.

Sparwasser, R. Engel, A. Voßkuhle, Umweltrecht, 2003, lk 707.

817 K. Sach, Genehmigung als Schutzschild?, 1994, lk 62. P. Stelkens, H.-J. Bonk, M.

Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 113.

se tegemisel, ei saa ettekirjutuse hindamisel asuda tegevuse õiguspärasuse suh-tes langetama uut otsust. Kui baari kauplemisloa (tegevuskoha registreeringu) või avaliku ürituse korraldamise loa andmisel on kohalik omavalitsus paika pannud, millise helirõhutaseme juures ja millise kellaajani võib korraldaja pub-likule muusikat lasta ja ürituse korraldaja jääb nendesse raamidesse, siis asuks politsei kohaliku omavalitsuse poolt lahendatud küsimust ümber vaatama, kui ta kaaluks, kas anda ümberkaudseid elanikke häiriva müra tõttu korraldus ürituse lõpetamiseks. Seni kuni luba pole kehtetuks tunnistatud, on politsei oma meet-mete kaalumisel seotud kohaliku omavalitsuse poolt tehtud üksikotsusega, et ürituse korraldaja võib lubatud tasemega müra tekitada.⁸¹⁸ Teistsuguse tulemu-seni jõuame aga, kui baari tegevuse või avaliku ürituse lõpetamise vajadus kaasneb ohuga, mida korraldusloa andmisel silmas ei peetud ega saadudki sil-mas pidada (baarihoone varisemisoht, ilsil-mastikuolude tõttu tekkinud ootamatu tuleoht avaliku ürituse toimumiskohas). Kohalik omavalitsus ei ole langetanud otsust, et ürituse võib korraldada vaatamata tagantjärele ilmnenud täiendavale ohule ja loa siduvus niikaugele ei ulatu. Eesti ehitus-, keskkonna- ja tooteohu-tusõiguslikes seadustes läbivalt kasutatud sekkumisvolitus — oht elule, tervise-le, varale või keskkonnale⁸¹⁹ — kujutab endast samuti nende valdkondade luba-dega antud õiguste piirangut. Ehitus-, saaste-, vee erikasutus- ja kompleksloast, samuti toidukäitlemist lubavatest otsustest tulenevad õigused on kõik piiratud tingimusega, et eespool nimetatud väärtusi ei tohi kahjustada. See reservatsioon saab siiski ulatuda vaid ettenägematutele ohtudele. Ohtu, mida loa arvestamisel juba mööndi või tuli möönda ja millele vaatamata luba anti, ei saa kasutada loast möödaminevate ettekirjutuste õigustamiseks, sest sellisel juhul legaliseerib luba tegevuse tagajärgedele vaatamata.⁸²⁰ Kui loa andmisel tehti ohu arvestami-sel kaalutlusviga või kui kahju ärahoidmine osutub tagantjärele siiski kaaluka-maks eesmärgiks kui senistes piirides tegevuse jätkamisele suunatud huvid, tu-leb luba kehtetuks tunnistada või muuta ning hüvitada adressaadile usalduse rikkumisega tekitatud kahju. H.-J. Blanke läbiviidud võrdlus⁸²¹ näitab, et Sak-samaal kaitstakse ettevõtluslubadest tulenevat õiguskindlust suhteliselt tugevalt, sest seadus ei näe ette hilisemate ettekirjutuste tegemise võimalust. Ehitusõigu-ses seevastu on piiratud juhtudel ette nähtud hilisema ettekirjutuse tegemise võimalus, sõltumata tegevuse vastavusest loa piiridele (ehk sõltumata

818 Vt kauplemisloa kohta BVerwG — NVwZ 1992, lk 886. Vrd ka Tallinna RKK 2-3/245/05, p 9, kus rõhutatakse kauplemisloa adressaadi õiguspärast ootust ja vajadust määrata naabrite kaitseks kehtivad piirangud enne loa andmist hilisemate meetmetega.

819 Vt viited eespool, ptk-s 1.

820 Nõnda välisõhu saasteloa kohta R. Sparwasser, R. Engel, A. Voßkuhle, Um-weltrecht, 2003, lk 786 jj; üldisemalt R. Wahl, G. Hermes, K. Sach, teoses: R. Wahl (toim), Prävention und Vorsorge, 1995, lk 250.

821 Kokkuvõtvalt Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, lk 439.

kohasusest).⁸²² Võrreldes keskkonnaõigusega on sekkumise alused siin siiski üsnagi ahtad. Keskkonnaõigus peab olema suhteliselt dünaamiline. Kuna kesk-konnakaitse valdkonnas on prognooside tegemise võimalused üpris piiratud, peavad selle kompenseerimiseks hilisema sekkumise võimalused olema ava-rad.⁸²³ Aja kulgedes täienevad keskkonnakaitse aluseks olevad teadmised ja tehnika ning seadusandja on keskkonna kaitstuse kõrge taseme printsiibist legi-timeerituna õigustatud nõudma nende rakendamist ka juba tegutsevatelt ette-võtjatelt. See väljendub ennekõike parima võimaliku tehnika kasutamise nõu-des. Tegu on ettevõtja kestva kohustusega, mitte vaid tegevuse alustamisel kontrollitava kriteeriumiga. Ka on keskkonnalubade stabiliseeriva mõju piira-tust võimalik õigustada asjaoluga, et keskkonda mõjutavad tegevused on reegli-na suurema sotsiaalse resoreegli-nantsiga kui ehitamine abstraktselt võetureegli-na. On ju ehitise tavapärane kasutamine suunatud valdavalt „sissepoole”, keskkonnaka-sutus aga „väljapoole” ehitist.⁸²⁴ Keskkonnavastutuse direktiivi⁸²⁵ art 8 lg-s 4 nähtub, et tegevuse jäämine rangelt loa piiridesse ei saa takistada direktiivis ette nähtud ennetus- ja parandusmeetmete rakendamist, vaid et loa usaldamine võib olla üksnes eelduseks erandile, et ettevõtja ei pea ise kandma parandusmeetme-test tingitud kulusid. Seegi tuleb kõne alla vaid juhul, kui ettevõtja tõestab, et ta ei ole toiminud süüliselt või hoolimatult.

See, et loa siduvus ei ole iseenesest järelmeetme rakendamise takistuseks, ei tähenda mõistagi veel selle igakülgset lubatavust. Ettekirjutuse tegemist tuleb täiendavalt kaaluda proportsionaalsuse põhimõtte ja muude diskretsioonireeglite valguses ning viia läbi kohane menetlus adressaadi jt puudutatud isikute kaasa-mise teel. See, et ettekirjutus ei riiva loast tulenevat õigust, ei tähenda, et puu-dutatud ei võiks olla ettekirjutuse esemeks olevale tegevusele või objektile laie-nevad põhiõigused.

3. Vahekokkuvõte

HMS § 60 lg-s 2 sätestatust kõrvale kalduv lahendus ei viiks ka järelmeetmete puhul optimaalsele tulemusele. Siduvuse laiendamine loa kontrolliesemele pär-siks ohtlikult täitevvõimu sekkumisvõimalusi kaalukate õigushüvede (nt elu, tervise, omandi, keskkonna) kaitsel. Sageli on tarvis reageerida ja loas tuvasta-tust kõrvale kalduda enne, kui jõutakse läbi viia nõuetekohane loa muutmise menetlus. Seevastu loa resolutiivosa siduvuse kahandamine nende aspektide osas, mille uurimiseks on loa taotlemise kohustus nimme ette nähtud, muudaks loamenetluse tarbetuks adressaadi õiguste piiranguks. Ilma igasuguse

822 EhS § 40 lg 1.

823 Vrd Eestis eelkõige KeJS § 21 lg 2 p 2 ning § 22 lg-d 2 ja 3.

824 Vt H.-J. Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, lk 343; 359.

825 2004/35/EÜ.

tusliku toimeta loa andmisel tasuks pigem kehtestada ettevõtjale omavastutus ja täiendada seda tagantjärele toimuva riikliku järelevalvega.