I. Haldusakti andnud haldusorgan
Kohtumenetluses on reeglina välistatud mitte ainult kohtu poolt samas asjas, s.o sama vaidluseseme ja samade poolte vahel uue otsuse langetamine (ne bis in idem), vaid isegi sama asja (res judicata) uuesti arutusele võtmine.446 Haldus-menetluses seevastu puudub üldine keeld võtta juba otsustatud küsimusi asja lahendanud haldusorgani poolt uuesti arutusele.447 Haldusmenetluses võib suu-remal määral kui kohtumenetluses ilmneda avalik huvi, mis õigustab küsimuse
443 K. Sach, Genehmigung als Schutzschild?, 1994, lk 51.
444 Nii ei saa omandireformi käigus vara tagastamise või erastamise teel maa omanikuks saanud isik esitada pretensioone väljaspool tagastamisel või erastamisel kindlaksmää-ratud piire asuvate objektide omandiõiguse üleandmise suhtes, tuginedes väitele, et te-gelikult oleks tulnud talle tagastada või erastada ka objekt koos selle aluse maaga, RKHK 3-3-1-9-02, p 2.
445 Detailplaneeringuga kindlaks määratud ehitusõiguse puhul, Tallinna RKK 2-3/217/05, p 20.
446 L. H. Levinson, The Legitimate Expectation that Public Officials Will Act Con-sistently — Am.J.Comp.L. 46 (1998), lk 546, 568. Vrd erinevate seisukohtade kohta Saksamaal M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 119; P.
Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 45.
447 Vt Tallinna RKK 3-03-88, p 19; A. C. Aman, W. T. Mayton, Administrative Law, 2001, lk 317. USA õiguses eristatakse seejuures asja korduva arutamise keeldu (res judicata, claim preclusion) ja uues menetluses konkreetsete küsimuste tõstatamise keel-du (collateral estoppel, issue preclusion), sealsamas, lk 316.
ümbervaatamist.448 HMS § 44 lg 1 sätestab eeldused, millal on menetlusosalisel õigus nõuda asja uut arutamist. Muudel juhtudel võib haldusorgan otsustada menetluse uuendamise kaalutlusõiguse kohaselt.449 Kohalikule omavalitsusele on meie õiguskorras koguni pandud üldine ja tähtajatu kohustus lahendatud asja uuestiarutamiseks, kui isik leiab, et varasema haldusaktiga on rikutud tema õigusi.450 Sama asja teistkordse arutusele võtmise keeld kehtib PS § 23 lg-st 3 tulenevalt vaid karistusliku iseloomuga haldussunnivahendite suhtes.451 Muudel juhtudel peab asja korduva arutamise keeld tulenema eriseadusest. Nii on mak-sumenetluses kehtivate korduvrevisjoni piirangute452 eesmärk ka korduva kont-rollimise, mitte üksnes varasemast lahkneva otsuse välistamine.453 Loamenetlu-ses üldist keeldu menetluse uuendamiseks ei ole. Loa andja võib põhimõtteliselt alati kaaluda väljaantud loa kehtetuks tunnistamist ja sellele täiendavate tingi-muste lisamist (loa muutmist),454 samuti arutada uuesti loa andmist, millest va-rem on keeldutud.
Küll aga on haldusorganil haldusakti siduvusest tulenevalt ka ilma eriseadu-ses sätestatud lisapiiranguteta keelatud hilisemas tegevueriseadu-ses sattuda vastuollu enda varasemate otsustega ― venire contra factum proprium, st hinnata hilise-mates menetlustes teisiti varasemas haldusaktis juba otsustatud küsimust vara-semat akti muutmata.455 PS § 3 lg 1 hõlmab esmapilgul avaliku võimu jaoks siduvate õigusaktidena vaid põhiseaduse, seadused ja Eestile siduva rahvusva-helise õiguse, samuti EL õiguse,456 kuid selles sättes tuleb näha ulatuslikuma halduse õiguspärasuse printsiibi väljendust, mis nõuab, et täitevvõim peaks kin-ni ka konkreetse juhtumi suhtes kehtivatest üksikaktidest — kin-nii kohtuotsustest
448 Sealsamas, lk 317 jj koos viidetega kohtupraktikale.
449 Vt RKHK 3-3-1-36-04, p 11 jj; 3-3-1-80-04, p 11.
450 KOKS § 33 lg 1.
451 Põhiseaduse tasandil ei ole oluline, kas karistust materiaalses mõttes kohaldatakse kriminaal-, väärteo- või haldusmenetluses. Juhtimisõiguse peatamise kohta RKÜK 3-4-1-10-04, p 16 jj.
452 MKS § 102 lg 3 ja 163 lg 3.
453 RKHK 3-3-1-48-04, p 11. Piirang saab aga tekkida vaid juhul, kui varasema kontrol-limise tulemusena on tehtud ametlik maksuotsus või mitteformaalne otsustus, millest nähtub, et maksuhaldur ei näe maksukohustuslase tegevuses õigusrikkumist. Vrd Tal-linna RKK 3/11/05, p 17; enne piirangu jõustumist tehtud ettekirjutuse kohta 2-3/222/05, p 11. Piirang ei kehti maksuotsuse tühistamise korral vaide- või halduskohtu-menetluses, Tallinna RKK 2-3/15/05, p 12 jj.
454 Paljudes eriseadustes sisalduvad sellekohased sätted, nt EhS § 28; JäätS § 84 jj; KiS
§ 25 jj; VÕKS § 85 jj; VeeS § 9 lg 101, 11, 13 jj.
455 J. Ipsen, Bestandskraft und Bindungswirkung — Die Verwaltung (1984), lk 187; P.
Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 39, 45; O. Mäenpää, Hallin-tooikeus, 2000, lk 382; L. H. Levinson, The Legitimate Expectation that Public Officials Will Act Consistently — Am.J.Comp.L. 46 (1998), lk 546.
456 PSTS § 2.
kui haldusaktidest.457 Kõrvalekaldumise keeld (teisisõnu eelotsustuslik ehk prejuditsiaalne toime) laieneb kõikidele hilisematele menetlustele, kus arutuse all oleva küsimuse ese on identne varasema menetluse esemega või kattub sel-lega osaliselt,458 st kerkib üles küsimus, mis on varasema haldusaktiga juba la-hendatud (iseäranis mitmeastmelised ja paralleelsed menetlused). Niikaua kui haldusakt kehtib, on pädev haldusorgan kohustatud sooritama haldusaktis ette nähtud toimingud.459 Riigiabi määramise otsusest tuleneb kohustus toetuseks ette nähtud summa välja maksta, isiku avalikku teenistusse võtmise käskkirjast kohustus maksta palka jne. Niisamuti ei tohi haldusorgan takistada adressaadile haldusaktiga antud õiguse teostamist, kui see toimub lubatud piirides.460 Avalik-õiguslikud load ei loo küll asutusele kohustust aktiivseks tegevuseks, kuid või-vad välistada asutuse poolt loaga lubatud tegevusse sekkumise. Teisalt ei tohi asutus anda isikule ka haldusaktis ettenähtust suuremat soodustust, sest see võib kahjustada kolmandate isikute õigusi või avalikku huvi. Nii on pakkumisme-netluse lõpptulemuste fikseerimise järel lepingu sõlmimisel keelatud teha pak-kumise tingimustes muudatusi, sest see muudaks kogu pakkumismenetluse mõttetuks ja looks korruptsiooniohu.461
Erinevalt kohtust on haldusorgan üheaegselt nii otsuse langetaja kui ka ise reguleeritava haldusõigussuhte subjekt.462 Kui adressaadile haldusaktiga antud õigus on haldusõigussuhtes suunatud haldusorgani vastu, siis tekitab akt sama-aegselt õigusega ka haldusorgani kohustuse adressaadi ees. Täpsemalt on tege-mist avaliku võimu kandja (riik, kohalik omavalitsus, muu avalik-õiguslik jurii-diline isik, avalikke ülesandeid täitev eraisik) juriidilise kohustusega. Õiguse üldteooria vaatevinklist lähtudes vastab koormava haldusakti adressaadi ko-hustusele haldusõigussuhtes haldusorgani subjektiivne õigus nõuda kohustuse täitmist, ehkki haldusõigusteaduses ja praktikas ei ole valdavalt kombeks rääki-da riigi subjektiivsetest õigustest. Taolisi positsioone nimetatakse pigem
457 Vrd samasugust arutluskäiku GG art 20 lg-st 3 lähtudes, M. Randak, Bindungs-wirkungen von Verwaltungsakten — JuS 1992, lk 33, 37; samuti P. Stelkens, H.-J.
Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 129.
458 Sealsamas, änr 44.
459 Haldusaktiga ette nähtud toimingu sooritamata jätmisel (tegevusetuse või viituse korral) võib õigustatud isik esitada vaide või halduskohtule kohustamiskaebuse (HMS § 72 lg 1 p 3, HKMS § 6 lg 2 p 2, RVastS § 6 lg 1), oluline on seejuures haldusakti jätkuv kehtivus Tallinna RKK, 2-3/36/05, p 11.
460 Vrd Inglise õiguse kohta, S. Schønberg, Legitimate Expectations in Administrative Law, 2000, lk 69. Lähemalt § 7 C III.
461 Linnavara kasutusse andmise kohta RKEK 3-3-1-15-01, p 27 jj; riigihankemenetluse kohta RKHK 3-3-1-79-03, p 11. Korruptsioonist pakkumistingimuste muutmisel E.
Andresen, teoses: P. Pruks (toim), Korruptsiooni piiramisest Eestis, 2002, lk 68.
462 P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 89 jj.
seks või pädevuseks kodaniku suhtes mingite toimingute tegemiseks.463 Otsus-tused taoliste võimukandja „õiguste” tekitamiseks on asutuse jaoks mitmeski mõttes siduvad. Esiteks ei või asutus väljuda talle antud volituse piiridest, nt lõhkuda ehitise lammutamise ettekirjutuse asendustäitmisel objekte, mida ette-kirjutus ei hõlmanud. Teiseks ei või riik reeglina tegevusetult pealt vaadata ava-likku huvi või kolmanda isiku õigusi kaitsva haldusakti mittetäitmisega kaasne-vat õigusvastast käitumist.464
II. Muu haldusorgan
Eestis sätestab HMS § 60 lg 2 ls 2, et lisaks haldusakti andnud haldusorganile tuleb aktiga arvestada ka kõigil ülejäänud täitevvõimu asutustel. Ka teine hal-dusorgan, sõltumata sellest, kas ta haldusakti andmisel osales või mitte, peab respekteerima fakti, et haldusakt on antud (koosseisuline mõju),465 täitma talle kehtiva haldusaktiga peale pandud kohustust (kujundav mõju) ja respekteerima adressaadile antud õigusi, st mitte takistama nende teostamist (eelotsustuslik mõju).466 Riigihankemenetlust läbi viiv ostja peab näiteks leppima Riigihangete Ameti otsusega hankemenetluses antud haldusakti tühistamise kohta.467 Linna-valitsus peab ehitusloa andmisel arvestama linnavolikogu poolt kehtestatud pla-neeringuga jne. See ei tähenda kaugeltki, et suvaline haldusorgan võiks teisi asutusi meelevaldselt käsutada. Teise asutuse pädevusse sekkumisel ületaks haldusorgan reeglina468 enda pädevuse piire ja kui kompetentsi puudumises ei ole objektiivset põhjust kahelda, on haldusakt tühine. Muudel juhtudel on
463 Vrd üldise subjektiivse õiguse ja subjektiivse avaliku õiguse mõiste kohta H. Kelsen, Reine Rechtslehre, 1992, lk 16; R. Narits, Õiguse entsüklopeedia, 1995, lk 60, 62; K.
Merusk, I. Koolmeister, Haldusõigus, 1995, lk 52; H. Maurer, Haldusõigus, 2004, lk 104; B. Rüthers, Rechtstheorie, 1999, lk 42. On märgitud ka, et riigi subjektiivsed õigu-sed kodaniku suhtes on valdavad totalitaarse riigikorralduse juures, K. Merusk, I.
Koolmeister, Haldusõigus, 1995, lk 51. See ei tähenda aga, et õigusteoreetilisel tasandil ei saaks õigusriigis avalikul võimul olevaid volitusi vaadelda subjektiivsete õigustena.
464 Erandid võivad tuleneda õiguse ja reguleeritavate suhete keerukusest, proportsio-naalsuse või oportuniteedipõhimõttest, ressursside nappusest, olukorra destabiliseerimi-se vältimidestabiliseerimi-se vajadudestabiliseerimi-sest jne. Vt A. Voßkuhle, Duldung rechtswidrigen Verwaltungs-handelns? — Die Verwaltung 33 (1996), lk 511, 514. Legaliteedipõhimõttest seoses maksuõigusrikkumistega RKHK 3-3-1-54-01, p 1.
465 H. J. Knack jt, VwVfG, 2004, § 43 änr 15.
466 Vrd Saksamaa kohta sealsamas, § 43 änr 15; Inglismaa kohta S. Schønberg, Legitimate Expectations in Administrative Law, 2000, lk 73 jj; USA kohta L. H.
Levinson, The Legitimate Expectation that Public Officials Will Act Consistently — Am.J.Comp.L. 46 (1998), lk 546, 572.
467 RHS § 65 lg 6 p 4.
468 Arvestada tuleb siiski ka võimalusega, et pädevused kattuvad, vt lähemalt § 7 D I.
vust ületades antud haldusakt võimalik haldusaktide muutmise reegleid arvesta-des kehtetuks tunnistada.469 Kui aga asutus on jäänud oma pädevuse piiridesse, ei tohi teised haldusorganid tema lahendit meelevaldselt eirata.470
Haldusakti siduvus ei saa piirduda vaid selle välja andnud haldusorganiga ka seetõttu, et haldusaktist tuleneva juriidilise kohustuse subjekt on haldusõigus-suhtes organi poolt esindatav avaliku võimu kandaja tervikuna, mitte vaid akti andnud üksus. Siduvus ei saa sõltuda sellest, kas otsuseid langetavad ulatusliku pädevusega hiigelasutuse erinevad allüksused või sama haldusekandja ükstei-sest organisatsiooniliselt lahutatud väiksemad ametkonnad.471 Ammugi ei tohi haldusakti tähendus sõltuda asutuste ümberkujundamisest, ühinemisest või ja-gunemisest. Ent siduvust ei või mõjutada ka see, kas haldusakti andja ning sel-lega antud õigust riivav teine asutus kuuluvad sama või erinevate avaliku võimu kandjate struktuuri (nt see, kas mõlemad on riigiasutused; üks on riigiasutus ja teine on kohaliku omavalitsuse organ või hoopis iseseisev avalik-õiguslik jurii-diline isik).472 Haldusõigussuhte subjektiks olev avaliku võimu kandja ei tegutse iseenda, vaid avalikes huvides — omades suhtes üksikisikuga mandaati rahvalt kui riigivõimu algupäraselt kandjalt. Avaliku õiguse eripära võrreldes tsiviil-õigusega seisnebki selles, et esimese puhul ei reguleerita üksikisiku suhet teise üksikisikuga, vaid avalikkusega.473 Teiste täitevvõimu organite ja haldusekand-jate seotuse teoreetilisel põhjendamisel on tuginetud ka organitevahelisele pä-devusjaotusele.474 Seejuures lähtutakse teesist, et pädevusnormidel puuduks mõte, kui teised organid võiksid pädeva organi poolt langetatud otsuseid igno-reerida, st langetada pädeva organi poolt otsustatud küsimustes uusi otsuseid, käituda ise või sundida üksikisikut käituma nii, nagu pole varasema haldusakti-ga ette nähtud.475 Ehkki on erandeid, püüdleb iga pädevusnorm vaadeldava kä-sitluse kohaselt põhimõtteliselt kompetentsi eksklusiivsuse poole. Isegi seal, kus asutuste pädevused näivad kattuvat, tuleb üritada pädevust piiritleda
469 Selleks on HMS § 68 lg 2 ls-te 1 ja 3 kohaselt pädevad nii haldusakti andnud organ kui ka organ, kelle pädevuses oleks kehtetuks tunnistatava haldusakti andmine.
470 Vrd M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 261.
471 Sealsamas.
472 M. Sachs on seevastu seisukohal, et haldusakt saab olla siduv vaid nende suhtes, kellele see on suunatud või keda ta puudutab ning ka teise haldusekandja organid on seotud vaid juhul, kui teine haldusekandja oli haldusakti andmisel puudutatud isikuks, teoses: P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 106 jj.
473 M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 254. U. Becker aga leiab, et igal konkreetsel juhul tuleb selgitada tõlgendamise teel, kas haldusaktiga võeti kohustus vaid akti andnud asutuse taga seisnud avaliku võimu kandjale või on haldusaktil kõikehõlmav pädevuskonflikte välistav toime, Verfahrensbeschleunigung durch Genehmigungskonzentration — VerwArch 87 (1996), lk 581, 610 jj.
474 K.-M. Ortloff, Inhalt und Bindungswirkungen der Baugenehmigung — NJW 1987, lk 1665, 1666; M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 259 jj.
475 H.-U. Erichsen (toim), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998, lk 297.
lise tõlgendamise teel.476 Kui aga pädevused tõepoolest kattuvad, on konkuree-rivad asutused seotud üksteise varasemate otsustega.477 Reguleerimispädevuse monopol ei tähenda samas, et muud asutused ei võiks pädeva asutuse tegevus-valdkonnaga seotud asjaolusid eelotsustuslikus korras tuvastada, küll aga toob teise organi haldusakti resolutsioon kaasa keelu küsimust uuesti reguleerida.
Siiski ei ole pädevusnormid teise haldusorgani seotuse peamiseks aluseks. Si-duv on ka ebapädeva organi haldusakt, kui pädevuse ületamine ei ole ilmselge.
Menetluses osalemine ei ole teise haldusorgani seotuse tekkimisel relevantne.
Osalemine ei ole siduvuse eelduseks ja haldusmenetluse seadus üldseadusena ka ei nõua, et menetlusse tuleks kaasata haldusorgan, kelle pädevusvaldkonda võib menetluse tulemusena tehtav otsus riivata. Menetlust läbi viiv asutus peab kaasa-ma vaid organi, kelle arvamus või kooskõlastus on eriseadusest tulenevalt nõutav.
Teiste haldusorganite kaasamine sõltub menetluse läbiviija kaalutlusõigusest.478