Sõltumata õiguspärasusest peavad lahendatavasse asja puutuva haldusaktiga arvestama ka kohtud. Haldusakti kui üksikjuhtumit reguleerivat õigusakti493 ei saa taandada pelgalt üheks tõendiks kohtuasja lahendamise käigus kujunenud kogumis. Seda on aga teinud nt Riigikohtu tsiviilkolleegium märkides, et
„[ü]ldjuhul on ettekirjutused ja muud haldusaktid tsiviilasja lahendamisel tõen-diteks, mida kohus hindab tsiviilkohtumenetluse põhimõtteid järgides koos muude tõenditega. Ühelgi tõendil ei ole kohtu jaoks tsiviilkohtumenetluses ette kindlaksmääratud jõudu (TsMS § 95 lg 2). Kohus on tsiviilasja lahendamisel seotud üksnes varem tsiviilasjas samade poolte vaidluses tehtud jõustunud otsu-sega (TsMS § 94 lg 2, § 242 lg 2) ning osaliselt ka kriminaal- või väärteome-netluses tehtud otsusega (TsMS § 94 lg 3).”494 Selles lahendis jäi tähelepanuta, et vaidluse all olnud Keskkonnainspektsiooni ettekirjutuse, nagu ka muude ku-jundavate haldusaktide funktsioon ei ole faktiliste asjaolude tõendamine, vaid õiguste ja kohustuste tekitamine. Faktilisel ehk tõenduslikul tasandil oli tsiviil-kohus varem tõesti seotud vaid varasema jõustunud lahendiga tsiviil-, krimi-naal- või väärteoasjas.495 Õiguslikul tasandil peab kohus olema seotud nii sea-dustega kui ka täitevvõimu määruste ja üksikaktidega, kui ta vaatab läbi asja, mille lahend sõltub kehtiva täitevvõimu aktiga loodud õigusest või kohustusest või nende piirangutest. Endiselt tuleks juhinduda seega tsiviilkolleegiumi vara-semast seisukohast, et „[k]ohtuvõim ei saa täitevvõimu tehtud otsuseid muuta väljaspool korralist kaebemenetlust, milleks Eesti õiguskorras on halduskohtu-menetlus”.496 Riigikohtu halduskolleegium asus juba 1995. aastal seisukohale, et üldkohtul ei ole tsiviilasja lahendamisel õigust jätta kohaldamata haldusakte (tolleaegseid ettevõtte asutamislube), kui need on antud seadusevastaselt, vaid need tuleb vaidlustada halduskohtus.497 Üldkohtul puuduvad ilma sellekohase eriregulatsioonita haldusakti kehtetuks tunnistamise või ümberhindamise volitu-sed. Haldusakti tähelepanuta jätmine tähendaks haldusakti asemel uue otsuse
492 RKHK 3-3-1-41-02, p 12.
493 Täpsemalt selle resolutsiooni, lähemalt § 7 A I.
494 RKTK 3-2-1-141-04, p 31.
495 Alates 1. jaanuarist 2006 kehtiva redaktsiooni kohaselt on ära langenud seegi tõen-damisest vabastamise alus.
496 RKTK 3-2-1-17-03, p 12.
497 RKHK III-3/1-8/95, p 2. Vt ka Tallinna RKK 3-04-66, p 13; 3-04-67, p 13 jj.
tegemist ja sõltuvalt olukorrast ka haldusakti vaikivat muutmist.498 Kuid ka hal-duskohus peab arvestama kehtiva haldusaktiga neis asjades, kus akti peale ei ole tühistamiskaebust esitatud. Nõnda on omandireformi asjades leitud, et kui õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise menetluses ei ole vaidlustatud pä-deva komisjoni otsust vara võõrandamisaegse omaniku kindlakstegemise kohta, peavad sellest juhinduma nii vara tagastamist otsustav omavalitsusüksus kui ka selle otsuse peale esitatud kaebust läbivaatav halduskohus.499 Nõnda tuleb hal-duskohtul ka vaidluses maksuameti poolt esitatud maksuteate üle lähtuda koha-liku omavalitsuse poolt antud eelhaldusaktist maa maksustamishinna arvutamise kohta isegi siis, kui arvutamine toimus vääralt.500
Loa siduvus mõjutab ennekõike loa adressaadi tegevuse õiguspärasuse hin-damist nii haldus- kui ka üldkohtute poolt. Need on ennekõike vaidlused hili-semate järelevalvemeetmete, sama tegevuse kohta käivate paralleellubade ja kolmandate isikute nõuete (nii tsiviil- kui avalik-õiguslike) üle.501 Kriminaal- ja väärteoasju lahendava kohtu ja kohtuvälise menetleja aktsessoorsus haldusaktist on problemaatiline, sest karistamise põhiseaduslikest põhimõtetest tulenevalt saab süüteokoosseisule vastavaid asjaolusid tuvastada ja teo õiguspärasusele hinnangut anda vaid kohus (kohtuväline menetleja) kõrgendatud osalusgarantii-dega menetluses, mitte aga täitevvõimu asutus oluliselt vähem formaalses hal-dusmenetluses.502 Küll aga saab haldusorgan isiku tegevust õiguslikult regulee-rida ning iseenesest ei ole ka õigusvastase haldusakti järgimata jätmise eest ka-ristamine võimatu. Teisalt tekib küsimus, mil määral võib õigusvastane haldus-akt, sh luba isiku tegevust karistusõiguslikus mõttes legaliseerida. Kuna see kü-simus on pigem karistusõiguslik, on selle käsitlemisest käesolevas töös loobu-tud.
I. Kohtu seotuse põhiseaduspärasus
Haldusakti siduvus kohtute jaoks ei tähenda täitevvõimu tungimist kohtuvõimu tegevusvaldkonda. Vastupidi, kui kohus asuks väljaspool selleks ette nähtud menetlust ümber hindama küsimusi, mis kuuluvad lahendamisele täitevvõimu poolt, sekkuks kohus teise võimuharu tegemistesse, rikkudes võimude lahususe
498 Küsimuse uuestilahendamise õigus võib aga olla antud eriseadusega, RKTK 3-2-1-17-03, p 13. Tsiviilasja lahendava kohtu seotust on otstarbekas lähemalt uurida koos haldusakti tsiviilõigusliku mõju objektiivse ulatusega, allpool § 7 E.
499 RKHK 3-3-1-40-00, p 3. Vt ka RKHK III-3/1-42/95, p III.1; III-3/1-44/95; planee-ringu õigusliku tähendusega seoses RKHK 3-3-1-37-97, p 3.
500 RKHK 3-3-1-14-02, p 25.
501 Vt nende probleemide sisulist aspekti, § 7 C—E.
502 RKÜK 3-1-1-120-03, p 16.
põhimõtet.503 Tõsi, võimude lahususest on haldusotsuse siduvuse kontekstis saadud aru ka risti vastupidiselt. L. H. Levinson rõhutab, et „kahe horisontaalses suhtes [st üksteisele mittealluva] riigiorgani või -asutuse puhul saab kodanik eeldada vaid minimaalses ulatuses järjekindlust”. Ta leiab, et võimude lahususe põhimõttest tulenevalt ei saa kohus olla allutatud teistele võimuharudele, vaid üksnes konstitutsioonile.504 Eestis sätestab PS § 146 ls 2, et kohus mõistab õigust „kooskõlas põhiseaduse ja seadustega”. See põhiseaduse norm peidab endas tegelikult laiemat riigivõimu õiguspärasuse nõuet, mille kohaselt ei pea kohus lähtuma mitte ainult seadustest, vaid kehtivast õigusest tervikuna. Õigus-korra osaks on ka vaidluse esemeks olevat üksikjuhtumit reguleerivad haldus-aktid. PS § 146 ls 2 eesmärk ei ole välistada asjassepuutuvatest haldusaktidest juhindumist vaidluse lahendamisel, vaid tagada kohtu otsustuslik sõltumatus.
Pädevuse piires antud ja muudele kehtivuse eeldustele vastavast haldusaktist juhindumise nõue ei ole samastatav täitevvõimu poolt kohtu kallutamisega era-pooliku otsuse tegemisele. Kohtute seotus on haldusõigussuhte osaliste seotuse loogiline tuletis. Siduvusest asjaosaliste jaoks ei saaks rääkida, kui õiguse-mõistmisorganid ei võtaks pooltevahelisi suhteid kujundavaid haldusakte arves-se.505 Samas kui haldusakt ei ole mingil põhjusel, nt seadusest tuleneva eriregu-latsiooni tõttu, õigussuhte osapoole jaoks määrav, ei ole alust juhinduda sellest ka kohtul. Eeltoodu tõttu ei saa nõustuda M. Sachsi seisukohaga, et siduvuse tekkimist kohtute suhtes saab õigustada vaid haldusaktist tulenev õiguspärane ootus ja seetõttu ei saa siduvus tekkida enne haldusakti muutumist vaidlusta-matuks.506 Siduvus peab tagama ka selle, et kohus isiku, samuti haldusorgani tegevuse üle õigust mõistes arvestaks samade õigusaktidega, millest peab juhin-duma haldusorgan vaidlusaluses tegevuses.
Kuidas haakub siduvus kohtute suhtes PS § 152 lg-ga 1, mille kohaselt tuleb kohtul jätta kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seadus või muu õigusakt, kui see on vastuolus põhiseadusega? Kirjanduses on näiteks leitud, et kohus saab alati jätta „kohaldamata” varasema õigusvastase haldusakti, nt pla-neeringu.507 Pelgalt põhiseaduses kasutatud mõistetest lähtudes (grammatilise tõlgendamisega piirdudes) võiks tõesti järeldada, et „mis tahes õigusaktide” all on silmas peetud ka halduse üksikakte. Sellise tulemusega ei saa siiski leppida.
503 K.-M. Ortloff, Inhalt und Bindungswirkungen der Baugenehmigung — NJW 1987, lk 1665, 1667; H.-U. Erichsen (toim), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998, lk 298; P.
Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 115.
504 L. H. Levinson, The Legitimate Expectation that Public Officials Will Act Con-sistently — Am.J.Comp.L 46 (1998), lk 549, 551. Seevastu A. C. Aman ja W. T.
Mayton, leiavad, et haldusotsuste siduvus kohtute suhtes on põhjendatud asutuse päde-vusega, Administrative Law, 2001, lk 319.
505 P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 116.
506 Sealsamas, änr 115.
507 K. Merusk, Administratsiooni diskretsioon ja selle kohtulik kontroll, 1997, lk 98.
Iseäranis konstitutsiooni tõlgendamisel ei tohi piirduda vaid mõistete uurimise-ga. Tõlgendus peab tagama ka põhiseaduse erinevate osade harmoonilise raken-dumise ja põhiseaduse üldpõhimõtete, sh õiguskindluse põhimõtte realiseerumi-se.508 Põhiseaduse normide süstemaatikast ilmneb, et põhiseadusevastastest õigusaktidest juhindumise keeld ei ole absoluutne reegel, vaid põhimõte, mis tunneb ka erandeid. Õigusaktiks on ka kohtuotsus. PS 23 lg-s 3 sätestatud ne bis in idem põhimõte keelab teistkordselt võtta arutusele süüdistust, milles isik on kord juba lõplikult süüdi või õigeks mõistetud. Sõltumata sellest, kas süüdi- või õigeksmõistmine toimus põhiseaduspäraselt, ei saa isikut uuesti vastutusele võtta. Kui korduv süüdistus esitatakse, tuleb kohtul varasema seadusjõus lahen-diga arvestada. Õigusjõus olevate haldusaktide puhul küll puudub sellekohane sõnaselge põhiseaduse norm, kuid PS § 152 lg 1 kitsendavat tõlgendamist, st selle mittelaiendamist halduse üksikaktidele õigustavad õiguskindluse ja või-mude lahususe põhimõte. Haldusakti „kohaldamata jätmine” tähendaks juba langetatud otsustuse ümbervaatamist,509 sisuliselt haldusakti tühisust, kui aktiga reguleeritud küsimuse üle peaks kunagi puhkema õiguslik vaidlus.510 Selline piiritlemine haakub halduskohtute ja Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järele-valve kohtu vahelise pädevusjaotusega.511 Asjassepuutuva õigusakti kohalda-mata jätmine ei saa toimuda niisama lihtsalt, vaid sellega peab kaasnema põhi-seaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine.512 Tavapäraste haldusaktide põhiseaduslikkuse kontroll ei toimu ega saagi toimuda põhiseaduslikkuse järe-levalve menetluses. Lisaks Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järejäre-levalve kohtu ülekoormamisele avaks see võimaluse halduskohtulikest kaebetähtaegadest möödaminekuks ja sellega õiguskindluse väga laialdaseks kahjustamiseks.513 Seetõttu tuleb ka PS § 152 lg 2 tõlgendamisel õigusaktiks lugeda vaid üldaktid materiaalses mõttes. Sarnaselt Euroopa Kohtu praktikale võime Eestiski lähtuda reeglist, et isik, kellele on antud efektiivne võimalus haldusotsuse otseseks vaidlustamiseks, ei saa jääda lootma võimalusele vaidlustada seda kaudselt, nõudes selle kohaldamata jätmist vaidluses haldusotsusest tulenevate toimingute üle. Kaudse vaidlustamise doktriin on selgepiirilisemalt välja arendatud Inglise haldusõiguses, kus säärast võimalust tunnustatakse vaid pädevuse ületamise tõttu kehtetute haldusotsuste puhul. Pädevuse raames tehtud vigade korral on
508 T. Annus, Riigiõigus, 2001, lk 35 jj.
509 Nii ka Tallinna RKK 2-3/124/05, p 8. Vt ka p 11.
510 Eesti põhiseaduse kommenteerijad on samuti seisukohal, et laiemas tähenduses on õigusaktiks võimalik küll lugeda „iga akt, mis kehtestab vähemalt ühe, kasvõi indivi-duaalse normi”, kuid § 152 lg-s 1 on silmas peetud õigusakti kitsamas mõttes ning see hõlmab vaid õigustloovaid akte materiaalses mõttes, E.-J. Truuväli jt (toim), Eesti Va-bariigi põhiseadus, 2002, lk 634.
511 PSJKS § 4 lg 1; HKMS § 3 lg 1 p 1 ja lg 2.
512 PSJKS § 9 lg 1.
513 Vt ka E.-J. Truuväli jt (toim), Eesti Vabariigi põhiseadus, 2002, lk 635 jj.
rakendatavad vaid otsesed õiguskaitsevahendid (certiorary ehk tühistamiskae-bus või eriseadusest tulenev appeal). Erandiks on kriminaalasjad, kus kohtualu-ne peab alati saama tugikohtualu-neda süüdistuse aluseks oleva haldusotsuse õigus-vastasusele.514
II. Siduvus riigivastutusasjades
Liigset ažiotaaži on siduvuse alases diskussioonis Saksamaal tekitanud väited, nagu oleks jõusse jäänud haldusaktiga tekitatud kahju hüvitamise korral tege-mist siduvusest mööda minekuga. Riigivastutusasju lahendavad tsiviilkohtud, sh Saksa Ülemkohus on põhjendatult seisukohal, et haldusakti kehtivus ja õigus-jõud ei takista kuidagi sellega tekitatud kahju hüvitamist ega sellele eelnevat haldusakti õigusvastasuse tuvastamist.515 Need vaidlused on olnud suuresti tin-gitud asjaolust, et ehitusloas nähakse Saksamaal ehitise õiguspärasust tuvastavat haldusakti ja ehitusloa sisulise õigusvastasuse tuvastamine eeldaks ka ehitise nõuetekohasuse hindamist. Kohati leitakse laiemaltki, et kohus ei saa kindlaks teha tuvastava haldusakti õigusvastasust, kui õigusvastasus on tingitud asjaolu ekslikust tuvastamisest, sest kohus asuks sellisel juhul tuvastava haldusaktiga otsustatud küsimust ümber hindama.516 Minu arvates see nii ei ole. Sellega min-daks õigussuhete stabiilsuse kaitsel juba liiga kaugele ning seda efektiivse õiguskaitse põhimõtte arvelt. Haldusakt ise ei saa olla enda õiguspärasuse „ga-randiks”. Kahjunõude raames tuvastava haldusakti õigusvastasuse intsidentne sedastamine ei kahjusta õiguskindlust, sest tuvastamine kohtu poolt toimub ainult inter pares ja ainult konkreetses kahjuasjas. Haldusakt ise ei kaota oma kehtivust, haldusakti resolutsioonis tuvastatud asjaoludest tuleb muudes suhetes ka edaspidi juhinduda.517 Haldusaktiga lahendatud küsimuse ümberotsustamist tuvastava haldusakti kontrollimisel seega ei toimu.518 Haldusakti kehtivus ei piira kahjunõude esitamist ka Eestis, ehkki RVastS § 7 lg-st 1 üritatakse prakti-kas aeg-ajalt välja lugeda vastupidist. Haldusakti kehtetus ei ole rahalise kahju-nõude eeldus. Kahjunõuet välistavaks või piiravaks asjaoluks võib teatud tingi-mustel olla kahju välistava või kõrvaldava õiguskaitsevahendi kasutamata
514 P. Craig, Administrative Law, 2003, lk 687 jj.
515 Seoses ehitusloaga, koos täiendavate viidetega K. Finkelnburg, K.-M. Ortloff, Öffentliches Baurecht, 2. kd, 1998, lk 132.
516 Nt K.-M. Ortloff, Inhalt und Bindungswirkungen der Baugenehmigung — NJW 1987, lk 1664, 1670.
517 Tuvastava haldusakti siduvusest lähemalt § 7 B II.
518 Seetõttu ei kattu menetluse ese tuvastava haldusakti andmisel vaidlusesemega sama haldusakti peale esitatud kaebuse läbivaatamisel, P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 121.
mine mõjuva põhjuseta, mida ei saa haldusakti jätkuva kehtivusega kuidagi sa-mastada.519
E. Vahekokkuvõte
Load jt haldusaktid ei saa olla siduvad adressaadi ja haldusorgani jaoks ega täita oma stabiliseerivat funktsiooni ilma, et siduvus laieneks ka kolmandatele isiku-tele, menetluses mitteosalenud haldusorganitele ja kohtutele. Kõik haldusorga-nid on kohustatud arvestama haldusakti regulatsiooniga haldusmenetluse järg-nevate otsuste tegemisel. Kolmandatele isikutele ei pane haldusakt peale ko-hustusi, küll aga võib riivata nende subjektiivseid õigusi, kitsendades võimalust vaidlustada adressaadi või haldusorganite tegevust loaga reguleeritud ulatuses.
Aktiga haldusõigussuhte osalistele tekitatud õigustest ja kohustustest peavad lähtuma ka kohtud. Sellega on leidnud põhimõttelist kinnitust ka teine töö läh-tealus — siduvuse absoluutsus subjektiivses plaanis.