Keeldumisotsus

Isiku poolt taotletud haldusakti andmisest või toimingust keeldumise otsuste siduvus väljendub selles, et pädev asutus ei tohi hiljem teha vastupidist otsust, s.o haldusakti anda või toimingut sooritada ilma, et varasem keeldumine tun-nistataks kehtetuks. Sellega kaitseb siduvus kolmandate isikute õiguskindlust, kelle jaoks haldusakti andmine mõjuks koormavalt. Keeldumisotsuse siduvus annab asutusele ühtlasi võimaluse loobuda uue taotluse esitamise korral selle sisulisest analüüsist ja piirduda viitega juba varasemale keeldumisele. Selliselt koormab keeldumise siduvus haldusakti andmisest huvitatud isikut, säästes sa-mas administratsiooni ressursse. Keeldumisotsuste siduvust on püütud mitmete argumentidega välistada. Samuti on vaieldav siduvuse kujunemise mehhanism ja selle täpsemad piirid.

1. Siduvuse võimalikkus

Saksa Kõrgem Halduskohus on ehitusloa andmisest keeldumise otsuse siduvuse välistanud viitega põhiõigustele ja efektiivse õiguskaitse vajadusele.⁶⁷⁶ Need põhimõtted nõudvat, et vaatamata esimese keeldumisotsuse vaidlustamata jät-misele peab isikul olema võimalus tõstatada omandiõiguse jätkuva piiramise küsimus vähemalt üks kord kohtumenetluses. Neid argumente on kirjanduses õigusega kritiseeritud,⁶⁷⁷ sest esmase keeldumise tähtaegse vaidlustamise või-malus tagab piisavalt efektiivse õiguskaitse ja selle täiendavale laiendamisele seab piirid nii õiguskindluse põhimõte kui ka halduse efektiivsuse nõue. Kui

haldusaktil on isegi „teatav loov mõju”, kuid ta ei muuda materiaalõiguslikku olukorda, Haldusõigus, 2004, lk 138.

674 M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 89 jj; vrd mak-suteate kui tuvastava haldusakti kohta L. Lehis, Tulumaksuseadus, 2000, lk 796.

675 Seetõttu ei tohi tuvastava haldusakti kehtetuks tunnistamine toimuda meelevaldselt,

„subjektiotsustega” seoses RKHK 3-3-1-51-01, p 4; Tallinna RKK 2-3/51/05, p 20 jj.

676 BVerwGE 48, lk 271, 276.

677 Nt J. Ipsen, Verbindlicheit, Bestandskraft und Bindungswirkung von Verwaltungs-akten — Die Verwaltung 1984, lk 169, 191 jj; P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 117 koos täiendavate viidetega.

aga kohtu arutlus õiguskaitsevajaduse osas paika peaks, tuleks teistegi haldus-aktide siduvust oluliselt kärpida, kui kaalul on kellegi põhiõigused. Puutumus põhiõigustega on haldusmenetluses pigem reegel kui erand. Keeldumisotsused per se ei ole riive intensiivsuse poolest silmatorkavamad võrreldes muude hal-dusaktidega. Ei pea paika ka argument, nagu välistaks vaidlustamata jäänud keeldumisotsuse siduvus põhivabaduste teostamise „igavesest ajast igavesti”.

Põhimõtteliselt esineb ka pärast kaebetähtaja möödalaskmist alati võimalus esi-algse haldusmenetluse uuendamiseks, kui selleks on kaalukad põhjused.⁶⁷⁸ Keeldumise vaidlustamise (kohustamiskaebuse esitamise) tähtajal⁶⁷⁹ on mõtet vaid juhul, kui sellest ei saa mööda minna haldusorganile uue samasisulise taotluse esitamise teel.⁶⁸⁰ Kohtute seotusest⁶⁸¹ tuleneb, et ka halduskohus ei saa kohustamiskaebust rahuldada ilma, et ta samaaegselt tühistaks haldusorgani poolt tehtud keeldumisotsuse.⁶⁸² Kui keeldumisotsust ei ole võimalik tühistada nt kaebetähtaja möödalaskmise tõttu, on kohustamiskaebus põhjendamatu, sest jõus on haldusakt, mille resolutsiooni kohaselt puudub kaebajal õigus vaidlus-alusele soodustusele.

2. Reguleerimiseseme ulatus

On avaldatud ka seisukohti, et keeldumisotsuste reguleerimisesemeks on vaid konkreetse taotluse suhtes seisukoha võtmine, millel ei ole tulevikku suunatud mõju järgmiste taotluste suhtes. Uue avalduse esitamisel, kuigi ta võib olla eel-misega samasisuline, on selle kohaselt tegemist juba uue otsustamist vajava kü-simusega. Sellest järeldatakse, et korduva taotluse läbivaatamiseks puudub va-jadus varasemat menetlust uuendada ja taotluse rahuldamiseks puudub vava-jadus varasemat keeldumisotsust tühistada. Isikul puudub selle käsitluse kohaselt

678 Ka Inglise õiguses loetakse keeldumisotsus siduvaks, kuid seda tuleb asjaolude muutumise korral muuta, S. Schønberg, Legitimate Expectations in Administrative Law, 2000, lk 73 jj.

679 HKMS § 9 lg 2.

680 Vrd M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 511 jj.

Tähtaegadest möödahiilimise probleemi lahendamiseks võiks kõne alla tulla ka for-maalselt hilisema keeldumise peale esitatud kaebuse tõlgendamine (HKMS § 19 lg 7 ls 2) nõnda, et see loetakse sisuliselt esmase keeldumise vaidlustamiseks. See on aga poo-lik lahendus, sest kui haldusorgan otsustabki korduva taotluse rahuldada, ei ole kolman-dal isikul, kelle õiguspärast ootust võidi sellega rikkuda, muuhulgas tema kaitseks keh-testatud kaebetähtajast enam kasu. Teisalt on taoline kaebuse tõlgendus just siis kahel-dav, kui keeldumisotsuse reguleerimisese piirduks vaid konkreetse taotluse hindamise-ga.681 Vt § 5 D.

682 RKHK 3-3-1-6-02, p 20. Kui sama haldusakti andmisest on korduvalt keeldutud ja hilisemad keeldumisotsused on tehtud haldusmenetluse uuendamise tulemusena, piisab vaid viimase otsuse tühistamisest, töövõimetushüvitise maksmise näitel Tallinna RKK 2-3/146/05, p 7 jj.

guni võimalus menetluse uuendamist nõuda, sest keeldumine ei piira kestvalt tema õigusi.⁶⁸³ Eeltooduga ei saa nõustuda. Keeldumisotsuse reguleerimisese-meks on küsimus, kas isikul on õigus nõuda soovitud haldusakti andmist või toimingu sooritamist. Haldusorgan langetab oma otsuse avalduse sisu, selle eseme, mitte avalduse kui dokumendi saatuse kohta. Kui haldusorganilt varem taotletud tegevus ei piirdu vaid teatud ajavahemikuga, millest uus taotlus väljub, siis käib uus taotlus sama eseme kohta, mis varasemgi. Ehitusloa andmisest keeldumisel teeb asutus otsuse projekti preventiivsest piirangust mitte vabasta-da. Selle kava suhtes on negatiivne otsus langetatud määramata ajaks, mitte ajutiselt kuni järgmise taotluse esitamiseni. Seevastu toimetulekutoetuse maks-mise otsustamine käib ainult ühe kuu kaupa,⁶⁸⁴ mistõttu keeldumine ei mõjuta järgmistel kuudel esitatavaid taotlusi. Varasema keeldumisotsuse siduvuse pii-ridest väljub ka uus ehitusloa taotlus, kui projekti on oluliselt muudetud. Hal-dusmenetluses langetatavat keeldumisotsust ei ole põhjust vaadelda teisiti kui hagi (kaebuse) rahuldamata jätmist kohtumenetluses. Vaidluse eset ei piiritleta kohtumenetluses üksnes menetluse käivitamiseks esitatud avaldusega, vaid selle sisuga (kaebuse või hagi ese ja selle alus). Problemaatiliseks muutub kohtu- ja haldusmenetluse võrdlus siiski osas, mis puudutab taotluse alust. Kui asutus selgitab keeldumisotsuse tegemisel kitsalt välja vaid selle, et puudub taotluses märgitud õiguslik alus nõutud toimingu sooritamiseks, siis ei ole põhjust lugeda keeldumist siduvaks uue taotluse suhtes, kus sama toimingu sooritamist soovi-takse teisel alusel.⁶⁸⁵ Olukorra muudab segasemaks haldusmenetluses kehtiv uurimispõhimõte, mille kohaselt võib asutus olla kohustatud kontrollima taotlu-se rahuldamist kohetaotlu-selt ka muudel alustel kui taotlu-see, mis taotlutaotlu-ses märgitud. Siin tuleb haldusakti ja varasema menetluse uurimise teel selgitada, kas tegelikult langetas asutus negatiivse otsuse kõigi aluste või ainult taotluses märgitu suhtes.

Nagu koormavate haldusaktide puhul üldiselt, ei kao ka keeldumisotsuste puhul nende siduvus ainuüksi aluseks olevate asjaolude või õigusnormide muutumise tulemusena. Kui keeldumisotsus välistab siduvuse tõttu jätkuvalt uue taotluse rahuldamise, tuleb see lugeda kestvalt õigusi piiravaks haldusaktiks ning isikul tekib asjaolu või õigusnormi soodsas suunas muutumise tulemusena alus nõude haldusmenetluse uuendamist.⁶⁸⁶

683 A. Aedmaa jt, Haldusmenetluse käsiraamat, 2004, lk 353. Samal seisukohal ka M.-J.

Seibert tehes reservatsiooni osalise keeldumise suhtes, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 530 jj.

684 SHS § 22¹ lg 1.

685 Elamisloa näitel Tallinna RKK 2-3-104-05, p 8.

686 HMS § 44 lg 1 p 1. Nii ka RKHK 3-3-1-36-04, p 21; Tallinna RKK 3-04-300, p 8.

3. Keeldumisotsuse tuvastav mõju

Saksa erialakirjanduses on muuhulgas arutletud, kas keeldumisega tuvastatakse siduvalt üksnes subjektiivse õiguse puudumine haldusakti nõudmiseks või ka faktiline olukord, mis akti andmise välistab.⁶⁸⁷ Minu arvates ei ole keeldumisot-suse resolutsioonist üldse kohane otsida esmajoones tuvastavat seisukohta, vä-hemalt kui jutt ei käi tuvastava haldusakti andmisest keeldumisest. Keeldumine on esmajoones siiski otsustus jätta akt andmata või toiming sooritamata, seega taotleja poolt soovitud õiguslikud tagajärjed tekitamata. Kohtupraktikas on näi-teks leitud, et elamisloa andmisest keeldumisel tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks, et välismaalasel ei ole õigust Eestisse jääda ja seda asjaolu ei saa kahtluse alla seada hilisemates vaidlustes lahkumisettekirjutuse või väljasaatmi-se õiguspärasuväljasaatmi-se üle.⁶⁸⁸ Minu arvates kõlaks täpsemalt väide, et keeldumisega on siduvalt otsustatud õigust Eestisse jäämiseks mitte anda. Ka keeldumisot-suste puhul võib jääda kõigi haldusaktide puhul kehtiva üldpõhimõtte juurde, et ükski puutumuslikult tuvastatud asjaolu ei ole siduv, kui siduvust ei ole erisea-duses või haldusaktis endas otsesõnu ette nähtud või kui siduvuse tunnustami-seks ei ole nii kaalukaid argumente, mis tõlgendamisel kinnitaksid, et seadus-andja või haldusorgani tahe pidi kindlasti olema suunatud siduvuse laiendami-sele.