I. EL õiguse mõju piirid
PSTS § 2 alusel kohaldatakse Eestis põhiseadust, arvestades liitumislepingust tule-nevaid õigusi ja kohustusi. Vastavalt 2003. aasta Euroopa Liiduga ühinemislepingu art 1 lg-le 2 on Euroopa Liitu vastuvõtmise tingimused sätestatud lepingu lahuta-matuks osaks olevas aktis,177 mille art-st 2 tulenevalt on uutele liikmesriikidele omakorda siduvad nii Euroopa Ühenduse asutamisleping, Euroopa Aatomienergia-ühenduse asutamisleping ja Euroopa Liidu leping kui ka institutsioonide poolt vas-tuvõetud aktid (sekundaarõigus). EL õigus on ülimuslik liikmesriikide õiguse ees, omades viimase suhtes kohaldamisprioriteeti (esmasus).178
174 C. Gusy, Verbot mit Erlaubnisvorbehalt — Verbot mit Dispensvorbehalt — Juristische Ausbildung 1981, lk 80 jj; C. Steinbeiß-Winkelmann, teoses: J. Ziekow (toim), Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren, 1998, lk 205.
175 RKPK 3-4-1-1-03, p 14 jj; Tallinna RKK 2-3/259/05, p 14; samuti EL põhiõiguste harta art 41 lg 1. Selle kohta N. Parrest, Hea halduse põhimõte Euroopa Liidu põhi-õiguste hartas — Juridica 2006, lk 24, 30;
176 Riigikohus on pidanud õiguse kiirele haldusmenetlusele rikkumist sedavõrd tõsiseks, et see võib põhimõtteliselt õigustada mittevaralise kahju hüvitamist, RKHK 3-3-1-27-02.
177 Akt Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabarii-gi, Ungari VabariiVabarii-gi, Malta VabariiVabarii-gi, Poola VabariiVabarii-gi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vaba-riigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta.
178 EuK 6/64 — „Flaminio Costa v E.N.E.L”. Ülimuslikkus tuleneb ennekõike asuta-mislepingu põhimõtetest, kuid ka liikmesriigi lojaalsuskohustusest (EÜAL art 10 lg 1 ls 1). Selle kohta U. Lõhmus, Euroopa Liidu õigussüsteem ja põhiseaduslikkuse kontroll pärast 1. maid 2004 — Juridica 2006, lk 3, 8 jj; M. Linntam, Pädevuse jaotus Euroopa Liidu ja liikmesriikide vahel — Juridica 2005, lk 28, 29; R. Streinz, teoses: id (toim), EUV/EGV, 2003, lk 317. Ka RKÜK 3-4-1-1-05, p 49; RKPK 3-3-1-3-06, p 13 jj. Vt ka ELPL art I-6.
EL õiguse raames mõjutab riigisisest loamenetlust ennekõike Euroopa Ühendu-se õigus.179 Subsidiaarsuse põhimõttest tulenevalt puudub ühendusel aga kõikehõl-mav pädevus õigussuhete reguleerimiseks.180 Paljud riigisiseselt tähtsad load lange-vad seetõttu ühenduse otsese mõju alt välja, nt ehitusload, kui ehitamise või objek-tiga ei kaasne olulist keskkonnamõju. Ühendusel puudub liikmesriikide haldusõigu-se üldosa reguleerimihaldusõigu-se universaalpädevus,181 sh võimalus üldiselt ette kirjutada, milline peab olema haldusaktide, nende seas lubade, kehtivuse ja siduvuse regulat-sioon riikide haldusmenetluse seadustes. Liikmesriikidel säilib ka ühenduse õiguse rakendamisel „menetlusautonoomia”, mille teostamine ei tohi siiski viia riigisise-sele õiguriigisise-sele ja ühenduse õiguriigisise-sele tuginevate isikute erinevale kohtlemiriigisise-sele (dis-krimineerimise keeld) ega muuta võimatuks ühenduse õiguse realiseerumist (tõhu-suse nõue).182 Euroopa Ühendusel puudub (veel) ühtne haldusõigus, mis reguleeriks täitevvõimu teostamist kogu ühenduse õiguse elluviimisel ühtselt. Esmajoones on täitevfunktsioon jäetud liikmesriikide kanda. Supranatsionaalsete organite isehaldus on erand. Ühenduse õiguse otsest elluviimist puudutavad normid ja normid, mis reguleerivad elluviimist liikmesriikide poolt ehk kaudset haldust, on erinevad. Esi-mesed kujutavad endast vaid ühenduse enda primaarset või sekundaarset õigust, teise moodustavad aga liikmesriikidele siduvad ühenduse õigusnormid, mida täien-davad liikmesriigi enda seadused ja muud aktid, põhimõtted ja rakenduspraktika.
Samad haldusõiguse instituudid, sh halduse regulatiivsete üksikotsuste siduvus, võivad seetõttu ühenduses otseses ja kaudses haldusõiguses oluliselt erineda.183
179 EL II ning III samba, s.o ühise välis- ja julgeolekupoliitika ning politseikoostöö ja kriminaalasjades toimuva õigusalase koostöö mõju käesoleva väitekirja uurimisesemeks olevate lubade suhtes on eelduslikult väike ja sellel lähemalt ei peatuta.
180 EÜAL art 5 lg 2; ELPL art I-11 lg 1. Subsidiaarsuse kohta J. Laffranque, Euroopa Liidu õigussüsteem, 2006, lk 101 jj; U. Lõhmus, Euroopa Liidu õigussüsteem ja põhi-seaduslikkuse kontroll pärast 1. maid 2004 — Juridica 2006, lk 3, 6; T. Oppermann, Euroopa õigus, 1999, lk 89 jj; R. Streinz, teoses: id (toim), EUV/EGV, 2003, lk 268 jj.
181 Küll aga on ühendus kehtestanud üleeuroopalised valdkonnaspetsiifilised menetlus-reeglid EÜ tolliseadustiku art-s 6 jj.
182 Menetlusautonoomia kohta üldisemalt J. Laffranque, Euroopa Liidu õigussüsteem ja Eesti õiguse koht selles, 2006, lk 396 jj; E. Schmidt-Aßmann, teoses: FS BVerwG, 2003, lk 489; P. Stelkens, H. J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, sissejuhatus, änr 131;
kohtupraktikast EuK 205—215/82 — „Deutsche Milchkontor”, p 17. Haldusakti sidu-vuse probleemi langemisest menetlusautonoomia valdkonda, A. Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, 1998, lk 247. Tollime-netluse kohta ka RKHK 3-3-1-66-05, p 9.
183 E. Schmidt-Aßmann, Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht — DVBl 1993, lk 924, 926. Põhjalik võrdlus, S. Hegels, EG-Eigenverwaltungsrecht und Gemein-schaftsverwaltungsrecht, 2000. Siiski märgitakse hilisemas kirjanduses, et otsese ja kaudse haldusõiguse eristamine on hakanud oma tähtsust kaotama seoses kummagi süsteemi üha süveneva läbipõimumisega ühtseks halduskoostööõiguseks, J. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 2005, lk L, CII jj.
Ühenduse õiguse mõju on märkimisväärne nende lubade puhul, mis regulee-rivad piiriülese tähtsusega tegevust, iseäranis kaupade ja teenuste pakkumist siseturul, samuti olulise keskkonnamõjuga kavasid. Osaliselt kattub Euroopa õiguse mõju „loahaldusele” Eesti ja teiste ühenduse liikmesriikide põhiseaduste ning neis kirja pandud põhiõiguste mõjuga, sest ühendus on muuhulgas loodud põhiõiguste parema kaitse saavutamiseks, samuti vabaduse, rahu ja õiguse kindlustamiseks.184 EL õiguse tunnustatud väärtuseks on ka haldusaktiga loodud õiguspärane ootus.185 Selle tekkimise tingimusedki on sarnased Eesti õigusele, eeldades esmalt institutsiooni tegevust, millega usaldus objektiivselt põhjustati, ning teiseks usalduse kaitsmisväärsust. Usaldust peab isik olema väljendanud oma käitumises ja talle ei tohtinud ootuse äralangemine olla ettenähtav. Lisaks on nõutav põhjuslik seos usalduse objektiivse aluse ja usalduse subjektiivse külje vahel.186 Muuhulgas on sekundaarõiguses otseselt arvestatud ka loast tule-neva õiguspärase ootusega, nt keskkonnavastutuse direktiivi187 art 8 lg 4 või-maldab liikmesriikidel lubada ettevõtjal mitte kanda keskkonnakahju heasta-mismeetmetega seonduvaid kulusid, kui tema tegevus vastas loa tingimustele.
Samas on EL-il rahvusriikide ülese moodustisena oma eesmärkide saavuta-miseks tarvis kaitsta ka väärtusi, millest eraldiseisev rahvusriik ei huvituks või mille riigisisene kaitse on ühenduse õigusega võrreldes tavapäraselt tunduvalt nõrgem. Ühenduse õiguse jaoks on lubadega seoses olulised kaks aspekti: ühest küljest ei tohi liikmesriigid enda kehtestatud loamenetlustega ja lubade õigusli-ku tähenduse õigusli-kujundamisega takistada EÜ eesmärkide saavutamist ja ühenduse õiguse realiseerumist,188 teisalt kasutab ühendus ise enda poliitika elluviimiseks loamenetluses teostatavat preventiivset kontrolli. Turutõkete kõrvaldamiseks püüdlevad ühenduse õigusaktid ühest küljest loakohustuste vähendamise ja lõd-vendamise poole.189 Mitmes valdkonnas aga näeb ühenduse sekundaarõigus ise ette loakohuse, nt krediidiasutuste direktiivi190 art 6, kasvuhoonegaaside direk-tiivi191 art-d 4–7 ning uuendtoidu määruse192 art 3 lg 2. On ka võimalik, et
184 EÜAL preambula 3., 4. ja 11. lõik, samuti Ühtse Euroopa akti preambula, EL lepin-gu art-d A ja G–K. Vt ka T. Tridimas, The General Principles of EC Law, 1999, lk 203.
Mis puutub EL põhiõiguste hartasse (ELPL II osa), siis laieneks seegi jõustumise korral ühenduse enda organite kõrval liikmesriikide asutustele vaid ulatuses, milles need vii-vad ellu ühenduse õigust. Harta art II-101 rakendamise erisuste kohta N. Parrest, Hea halduse põhimõte Euroopa Liidu põhiõiguste hartas — Juridica 2006, lk 24, 29.
185 J. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 2005, lk LV, LXXVII, 843, 846 jj, 913 jj. Vt ka nt EuK C-453/00 — „Kühne & Heitz”, p 24.
186 J. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 2005, lk LXXVII jj.
187 2004/35/EÜ.
188 EÜAL art 10 lg 2.
189 Nt telekommunikatsioonisektoris loadirektiiv (2002/20/EÜ).
190 Direktiiv 2006/48/EÜ.
191 Direktiiv 2003/87/EÜ.
192 Määrus nr 58/97/EÜ.
supranatsionaalsed aktid küll ise loakohustust ei sätesta, kuid liikmesriik võtab selle omal valikul kasutusse direktiivi riigisiseseks juurutamiseks sobiva vahendi-na. Euroopa Ühenduse peamine püüdlus on ühtse kaupade ja teenuste turu loomi-ne193 vaba liikumise tõkete kõrvaldamise teel. EÜAL art 30 lubab erandina vaba liikumise keelde ja piiranguid, kui need on vajalikud liikmesriigile oluliste õigus-hüvede kaitseks. Seejuures peavad liikmesriigid jälgima, et niisuguseid väärtusi kaitsvad load ei moonutaks ühtset siseturgu vaba liikumise ebaproportsionaalsete tõkete ega teiste liikmesriikide kodanike ja ettevõtjate diskrimineerimise kaudu.194 Ka ühenduse õiguse puhul tuleb arvestada, et ühenduse põhivabadusega hõlmatud tegevuseks loa andmine ei kujuta endast mitte uue õiguse andmist, vaid olemas-oleva õiguse kasutamise eelduste kontrollimist.195 Siseturu toimimist ja muude eesmärkide saavutamist võivad iseäranis pärssida dubleerivad loakohustused sa-ma kauba või teenuse pakkumiseks erinevates liikmesriikides, loa andmise sa- mate-riaalõiguslike eelduste lahknevus liikmesriikides ja sarnaste matemate-riaalõiguslike normide erinev kohaldamine, samuti erinev praktika loamenetluse kujundamisel ja erinev menetluse kestus.196 EL õigusest puudutatud lubadena tuleb seega esile tõsta keskkonnaload, tooteload toidukäitlemise, ravimite, kemikaalide ja geeni-tehnoloogia,197 samuti load panganduse ja kindlustuse valdkonnas.
II. Ühtlustamisstrateegiad
EÜ eesmärkide tagamise juures võib täheldada kolme tüüpstrateegiat: harmoni-seeritud load, transnatsionaalsed load ja supranatsionaalsed load. Olgu märgi-tud, et tihti kasutab ühenduse sekundaarne õigus ühes valdkonnas mitut regulee-rimisstrateegiat paralleelselt.
1. Harmoniseeritud load
Harmoniseerimine on liikmesriikide suveräänsust kõige väiksemal määral piirav vahend loamenetluste ühtlustamiseks. Riikidel säilib pädevus enda
193 EÜAL art 14 lg-d 1 ja 2.
194 EÜAL art-d 10, 12 ja art 14 lg 2.
195 Teise liikmesriigi kodaniku elamisloa kohta EuK C-48/75 — „Royer”, p 33; C-363/89 —
„Roux”, p 12; C-459/99 — „MRAX”, p 74; C-408/03 — „Komisjon v Belgia”, p 63.
196 R. Wahl, D. Groß, Die Europäisierung des Genehmigungsrechts am Beispiel der Novel-Food-Verordnung — DVBl 1998, lk 2. Mainida tuleb ka elamislube, mille väljaandmise praktika ei tohi takistada tööjõu vaba liikumist, vt selle nõude täitmise kohta Eestis Euroopa Liidu kodaniku seaduse § 4 jj. Vt direktiivi 97/13/EG eesmärkide kohta telekommunikat-siooni valdkonnas kohtujurist D. R.-J. Colomer, C-392, 422/04 — „ISIS”, p 8.
197 Aluse neis valdkondades õigusaktide harmoniseerimiseks annab siseturu reguleeri-mise jagatud pädevus (EÜAL art-d 94 jj). Põhjalikumalt F. Curtius, Entwicklungsten-denzen im Genehmigungsrecht, 2005, lk 169.
mil toimuva tegevuse lubamiseks või sellest keeldumiseks, kuid ühenduse õigu-sega nähakse suuremas või väiksemas ulatuses ette ühtsed menetlusstandardid, materiaalõiguslikud eeldused või mõlemad korraga. Säärane areng iseloomustab suurel määral Euroopa keskkonnaõigust ja sellega kaasnevalt lubade andmist keskkonnamõjuga objektide rajamiseks ja kasutamiseks. On ju ühenduse kesk-konnaõiguse üheks peamiseks nõudeks ettevaatusprintsiibi rakendamine, mida preventiivsete kontrolliinstrumentideta on raske tagada. Teisese õiguse aktidest tuleb seoses menetlusliku ühtlustamisega ennekõike mainida keskkonnamõju hindamist198 ja muul viisil üldsuse kaasamist juurutavaid direktiive.199 Kesk-konnamõju hindamine kujutab endast üht etappi siseriiklikkus loamenetluses.
Keskkonnamõju hindamise direktiiv ei kehtesta ise loakohustusi keskkonna-mõju hindamise läbiviimiseks, kuid eeldab riigisiseste loakohustuste olemasolu, nõudes seejuures mõju hindamist ja üldsusele arvamuse avaldamiseks võimalu-se andmist juba enne loa andmivõimalu-se otsustamist.200 Keskkonnamõju hindamine ei ole nõutav mitte ainult kitsalt keskkonnaõiguslikes seadustes ettenähtud lubade, vaid kõigi lubade puhul, mis annavad õiguse keskkonda mõjutavaks tegevuseks, sh ehitusload, ehitiste kasutamise load, projekteerimistingimused, planeeringud, samuti olulises mahus varasemate lubade muutmine ja pikendamine.201 Kesk-konnamõjuga projektide materiaalset loakõlblikkust mõjutavad iseäranis loo-dus-202 ja linnudirektiiv.203 Ühtlasi on nii loamenetluse ulatuse kui loa tähenduse seisukohast olulise tähendusega integreerimispõhimõtte204 ja keskkonnasaaste kompleksse vältimise205 põhimõtte ellurakendamine. Keskkonnaaspektid tuleb kaasata teisi eluvaldkondi puudutavate lubade andmisse ning kõiki tegevuse mõjusid keskkonnasektorite jaoks tuleb arvesse võtta kompleksselt.
2. Transnatsionaalsed load
Loamenetluse ja materiaalõiguslike eelduste ühtlustamine ei ole piisav, kui re-guleeritav tegevus toimub mitme liikmesriigi territooriumil. Rahvusvahelise õiguse kohaselt alluks tegevus sellisel juhul mitme riigi jurisdiktsioonile. See tooks kaasa mitme loa taotlemise vajaduse. Seda on võimalik vältida, laiendades
198 Direktiivid 85/337/EMÜ ja 2001/42/EÜ.
199 Keskkonnateabe direktiiv (2003/4/EÜ).
200 Direktiiv 85/337/EMÜ art 6. Keskkonnamõju hindamisest ka § 7 C III 3 ja D I 3 c.
B IV 5 ja C I b.
201 H. Veinla, Keskkonnaõigus, 2005, lk 212. Vt ka EuK C-201/02, p 47.
202 Direktiiv 92/43/EMÜ.
203 Direktiiv 79/409/EMÜ. Iseäranis Natura 2000 alade mõjust riigisisesele loamenetlu-sele H. Veinla, Saaremaa sadama ja teiste samalaadsete projektide arendamine — Juridica 2005, lk 693, 695 jj.
204 EÜAL art 6.
205 Saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiiv (96/61/EÜ). Tervikliku lähene-mise kohustusest lähemalt § 7 D I 3 b.
ühe riigi poolt antava loa kehtivust teise riigi territooriumile (transnatsionaalne