Eelhaldusakt

1. Olemus ja mõiste

HMS § 52 lg 2 p 2 sätestab, et haldusorgan võib enne asja lõplikku lahendamist teha eelhaldusaktiga õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu. Vahel nõuab ka eriseadus, et kõiki haldusakti andmisel rolli mängivaid küsimusi ei lahendataks korraga, vaid et probleemi mõni tahk tehtaks eelnevalt kindlaks sama või teise asutuse eelotsustusega. Eelhaldusakti omadused vastanduvad osahaldusaktile: mingeid õigusi ega kohustusi adressaa-dile eelhaldusaktiga veel ei tekitata, küll aga on hilisema otsuse lähtealusena eelhaldusaktis kindlaks määratud või tuvastatud asjaolud nii asutusele kui me-netlusosalistele siduvad. Eelhaldusakt võib olla nii tuvastava kui ka „reguleeri-va”,⁶⁹⁴ s.o kujundava iseloomuga. Tuvastava eelhaldusakti puhul tehakse kind-laks olemasolev õiguslik või faktiline olukord, kujundavaga aga langetatakse vaheotsustus lõpliku haldusaktiga antava õiguse või kohustuse ulatuse või muu üksiku omaduse kohta.⁶⁹⁵ Kohtupraktikas on tuvastavatest eelhaldusaktidest käsitlemist leidnud nt vara tagastamise menetluses tehtavad „subjektiotsu-sed”,⁶⁹⁶ maa maksustamishinna määramine (arvutamine),⁶⁹⁷ kujundavatest

694 RKHK 3-3-1-25-02, p 16.

695 Saksamaal seevastu vaieldakse küll selle üle, kas eelhaldusakt (Vorbescheid) kujutab endast tuvastavat haldusakti või lubadust anda välja lõplik haldusakt (Zusage), regula-tiivsele iseloomule ei ole aga teadaolevalt viidatud. Vrd M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 479 jj. Õigussuhte kujundamine ei toimu küll eelhaldusaktiga kunagi otseselt, vaid kaudselt ― lõpliku haldusakti andmisel tehtava otsuse suunamise teel.

696 Subjektiotsus loob õigustatud subjektile aluse eeldada, et selle esemeks olevad küsi-mused on lahendatud lõplikult ja et neid ei asuta mõjuva põhjuseta ümber vaatama, RKHK 3-3-1-51-01, p 4. Ilma subjektiotsust vaidlustamata ei saa puudutatud kolmas isik vaidlustada kohaliku omavalitsuse poolt tehtud vara tagastamise korraldust motiivil, et vara tagastamise õigustatud subjekt ei ole õige isik, RKHK 3-3-1-32-97, p 3; Tallinna

se teenindamiseks vajaliku maa suuruse ja piiride määramine maa erastami-sel,⁶⁹⁸ erastatava maa piiride kulgemise ettepanek,⁶⁹⁹ pakkumise kutse doku-mentide kinnitamine riigihankemenetluses,⁷⁰⁰ samuti projekteerimistingimused ehitusloa andmisel.⁷⁰¹ Maa korralise hindamise tulemuste kinnitamine, ehkki maa maksustamishinna arvutamisel siduv, ei ole aga viimase suhtes eelhaldus-akt, sest korraline hindamine viiakse läbi iseseisvas menetluses ja hindamistu-lemused ei mängi rolli ainult maksustamishinna arvutamisel.⁷⁰² Tsiviilprotsessis vastab eelhaldusaktile vaheotsus.⁷⁰³ Sellest inspireerituna võiks ka haldusõigu-ses kasutada terminit „vahehaldusakt”, mis väljendaks ilmekamalt seda, et sil-mas ei ole peetud mitte lihtsalt igasugust hilisemale haldusaktile ajaliselt eelne-vat ja hilisema haldusakti jaoks eelotsustuslikult mõjueelne-vat akti, vaid just nimelt samas menetluses tehtud tuvastavat vaheotsustust. Segaduse vältimiseks jään siiski HMS-s juurdunud mõistekasutuse juurde.⁷⁰⁴ Eelhaldusakti tuleb eristada ka enne lõplikku haldusakti tehtavatest otsustustest ja toimingutest, millel on vaid menetlust korraldav funktsioon (ettekirjutused menetlusosalistele teabe esitamiseks, keskkonnamõju hindamise programmi kinnitamine) või millel ei ole siduvat iseloomu (ekspertiisid, keskkonnamõju hindamise aruande heaks-kiitmine). Ka detailplaneeringu vastuvõtmisel peab toimuma planeeringu nõue-tekohasuse eelkontroll kohaliku omavalitsuse poolt, kuid see küsimus kuulub üksnes vastuvõtmisotsuse kontrolliesemesse. Vastuvõtmisotsuse regulatsiooniks on vaid otsustus, et läbi tuleb viia planeerimismenetluse järgnevad etapid

RKK 2-3/395/05, lk 8. Seevastu vara tagastamise menetluses läbiviidavate ekspertiiside tulemused ei ole eelhaldusaktid ja nad ei ole siduvad, RKHK 3-3-1-53-03, p 17.

697 RKHK 3-3-1-40-99, p 4; 3-3-1-3-01, p 3; 3-3-1-33-03, p 10 jj; 3-3-1-41-03, p 11 jj.

698 RKHK 3-3-1-23-98, p 3; 3-3-1-32-98, p 1; 3-3-1-38-01, p 2.

699 Tegemist on esmalt mittesiduva ettepanekuga, mis aga vaidlustama jätmise korral muutub asjaosalistele siduvaks, RKHK 3-3-1-61-02, p 14 jj; Tallinna RKK 2-3/822/04, p 18; 2-3/230/05, p 7; samuti muude maa erastamise oluliste tingimuste kindlaksmää-ramine Tallinna RKK 2-3/144/05, p 19. Vrd aga Tallinna RKK 2-3/480/05, p 11, kus asutus ei väljendanud piisava selgusega tahet määrata maatüki piirid siduvalt kindlaks.

700 RKHK 3-3-1-79-03, p 11.

701 RKHK 3-3-1-25-02, p 16. PES kehtivusajal oli projekteerimistingimusi võimalik alati enne ehitusloa andmist kehtestada. EhS § 19 lg 1 p 2 kohaselt võib tingimused kehtestada detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumisel. Vt ka RKHK 3-3-1-28-06, p 8, mille kohaselt projekteerimistingimuste näol on tegemist haldusaktiga.

702 Tallinna RKK 2-3/124/05, p 16, lähtudes HMS-s kasutatud eelhaldusakti kitsast mõistest.

703 TsMS § 449.

704 Vrd „eelotsus”, H. Maurer, Haldusõigus. Üldosa, 2004, lk 146. Kõigi eelotsustusliku mõjuga haldusaktide, teiste seas eelhaldusaktide, tähistamiseks võib kasutusele võtta üldmõiste „alusakt”. Alusaktile tuginevaid haldusakte võib nimetada „järelaktideks” või

„lõppaktideks”. Praktikas ei ole terminikasutus olnud järjepidev ja ka iseseisvas menet-luses antud alusakte on nimetatud eelhaldusaktideks.

japanek, arutelu, planeeringu kehtestamise kaalumine). Seega ei tehta planee-ringu nõuetekohasust vastuvõtmisel kindlaks siduvalt.⁷⁰⁵

2. Siduvuse piirid

Eelhaldusakti siduvus tähendab, et lõppakti andmisel ei tohi eelhaldusaktis kindlaks tehtud asjaolust või kindlaks määratud tingimustest kõrvale kalduda.⁷⁰⁶ Ent eelhaldusakti andmisel ei muutu siduvaks sugugi mitte kõik senises menet-luses tuvastatud või motiivides kajastamist leidnud asjaolud. Nagu haldusaktide puhul ikka, laieneb siduvus vaid resolutiivosale, s.o asjaoludele, mille puhul nähtub aktist asutuse tahe teha asjaolud siduvalt kindlaks.⁷⁰⁷ Mitmeastmelises menetluses on oluline täpselt piiritleda igas astmes tehtava otsuse sisu.⁷⁰⁸ Igal otsustusel on põhimõtteliselt oma reguleerimisese, mis ei tohiks järgnevate va-heotsustega kattuda. Eelhaldusakti reguleerimisese on järgnevate otsuste lähte-alus, mitte ese, ega kirjuta seetõttu tulemust järgmise otsustusfaasi jaoks ette.

Saksa haldusõigusteaduses võib kohata ka vastupidist seisukohta. Nii loetakse eelhaldusakti andmise eelduseks n-ö „üldist positiivset eelhinnangut”, s.o esi-algset intsidentset tuvastust, et tegevus, mille tarvis luba taotletakse, vastab ka tervikuna üldjoontes kehtivale õigusele. Selline eeldus loetakse järgnevates me-netlusetappides siduvaks.⁷⁰⁹ Sellisele seisukohale on asunud nii sealne kõrgem kohtupraktika kui ka seadusandja, eesmärgiga ühendada üksikud menetlusstaa-diumid taas üheks tervikuks ja vältida kohustust kontrollida sama küsimust kor-duvalt.⁷¹⁰ Minu arvates ei ole see põhjendatud, sest esiteks ei kuulu kogu pro-jekti lubatavuse lõplik hindamine eelhaldusakti reguleerimisalasse ja teisalt on

705 RKEK 3-3-1-15-01, p 32. Seevastu planeeringu algatamise kohta teistsugune seisu-koht, RKHK 3-3-1-44-05, p 11.

706 Tallinna RKK 2-3/335/05, lk 7. Teisalt, kui enne lõppakti andmist on eriseaduse ko-haselt nõutav eelhaldusakt, ei ole pädeval asutusel võimalik lõppakti anda niikaua, kuni eelhaldusakt pole jõustunud (nt ehitusluba rannakaitsealale ehitamiseks ei saa anda en-ne, kui keskkonnaminister on andnud nõusoleku ehituskeeluvööndi vähendamiseks), sõltumata sellest, kas organil on igal juhul kohustus eelhaldusakt anda või sõltub see kaalutlusõigusest, vt nt Tallinna RKK 2-3/103/05, lk 9. Sama kehtib siis, kui eelhaldus-akti kehtivus on peatatud, M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 479 jj.

707 Vrd RKHK 3-3-1-23-98, p 3; 3-3-1-32-98, p 1, mille kohaselt teenindusmaa määra-mine võib maa tagastamise õigustatud subjekti õigusi rikkuda ainuüksi juba seetõttu, et vääralt tuvastatakse teenindusmaa määramise eelduseks olevad faktid (krundi puudumi-ne või selle muutmipuudumi-ne). Minu arvates ei mõjuta sääraste asjaolude väär tuvastamipuudumi-ne isiku õigusi, sest ta võib neile faktidele hiljem vastu vaielda sõltumata teenindusmaa määramise korralduse vaidlustamisest. Küll aga ei saa ta vastu vaielda hiljem erastatava maa suurusele ja piiridele.

708 K. Sach, Genehmigung als Schutzschild?, 1994, lk 61.

709 Nt H. Maurer, Haldusõigus, 2004, lk 313.

710 S. Becker, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1997, lk 47.

esialgse hinnangu olemusega vastuolus talle siduvuse omistamine, kuivõrd hili-semates menetlusstaadiumides on ette nähtud samade asjaolude tunduvalt põh-jalikum kontroll.

Vaieldav on ka see, kas eelhaldusakti siduvus võib ulatuda väljapoole me-netlust, mille raames ta on antud. Kui näha eelhaldusakti reguleerimisesemena vaid lõpliku haldusakti mõne eelduse siduvat tuvastamist või kindlaksmäära-mist, siis pole alust talle ulatuslikumat siduvust omistada. Saksa autorid mõtes-tavad eelhaldusakti kohati lahti ka kui „ennetavat väljavõtet” lõplikust haldus-aktist ning kuna lõplik haldusakt on siduv ka muude menetluste suhtes, peab selle käsituse kohaselt olema menetlusüleselt siduv ka eelhaldusakt.⁷¹¹ „Ennetav väljavõte” võib küll olla ilmekas metafoor, kuid ei kirjelda eelhaldusakti ja liku haldusakti suhet täpselt. Leian, et eelhaldusakti regulatsioon ei ole osa lõp-liku haldusakti regulatsioonist (resolutiivosast). Eelhaldusaktiga konkretiseeri-takse haldusakti andmise eeldusi, need eeldused aga ei kuulu vähemalt Eesti õiguse kohaselt lõpliku haldusakti reguleerimisesemesse, kui seadus ei sätesta teisiti.⁷¹² Samas, isegi kui lõppakti puhul oleks tema eeldused tuvastatud sidu-valt, ei ole a priori põhjust kanda kõiki lõppakti omadusi üle eelhaldusaktile.

Pigem on see vastuolus eelhaldusakti eesmärgiga, milleks on asutuse tegevuse eelotsustuslik reguleerimine lõppakti andmisel, mitte muudes suhetes. See ei tähenda, et eelhaldusaktil puuduks üldse haldusaparaadist väljapoole suunatud mõju. Kohustades haldusorganit lõppakti andmisel teatud asjaoludest lähtuma, mõjutab eelhaldusakt ka teiste haldusõigussuhte subjektide õigusi. Sama hal-dusmenetluse raames ei saa eelhaldusaktist kõrvalekaldumist nõuda ka kolmas isik.⁷¹³ Kui projekteerimistingimustega on kindlaks määratud, et kavandatava ehitise katus saab olema punane, siis ei saa ei ehitusjärelevalve asutus ega naab-rid ehitusloa taotlemise staadiumis nõuda, et see oleks mingit muud värvi, ilma et projekteerimistingimusi muudetaks. Riigikohus on siiski näinud võimalust, et projekteerimistingimusi muudetakse konkludentselt neist kõrvalekalduva ehi-tusloa andmisega.⁷¹⁴ Põhimõtteliselt on see võimalik, kuid eelhaldusakti muut-mine ei saa HMS §-de 64 jj valguses toimuda vaikivalt, vaid üksnes asjaosaliste arvamust ära kuulates ja kõiki huve kaaludes. Seetõttu tuleks ümber vaadata seisukoht, et projekteerimistingimustest kõrvalekaldumine ei saa rikkuda ise-enesest kolmanda isiku õigusi.⁷¹⁵

711 P. Stelkens, H.-J. Bonk, M. Sachs, VwVfG, 2001, § 43 änr 73 jj.

712 Eespool A I 3.

713 RKHK 3-3-1-32-97, p 1, 3.

714 RKHK 3-3-1-25-02, p 16.

715 Sealsamas.

3. Õiguskaitse eelhaldusakti suhtes

Kuna eelhaldusakt on siduv, ei saa eelhaldusakti vaidlustamata rünnata lõppakti argumentidega, mis puudutavad eelhaldusakti õiguspärasust. Seetõttu võib puu-dutatud isik just eelhaldusakti puhul jääda eriti kergesti „õigusjõu lõksu”.⁷¹⁶ Li-saks sellele, et tavainimene ei pruugi aru saada eelhaldusakti tähendusest, ei olnudki puudutatud isikul varasema kohtupraktika kohaselt võimalik mitmeid eelhaldusakte enne lõppakti andmist vaidlustada, sest sel ajahetkel ei ole veel teada, kas ja millise sisuga lõppakt antakse, mistõttu ei saa veel kindlaks teha, kas eelhaldusakt toob kaasa isiku õiguste rikkumise. Kaebeõiguse piirang kom-penseeriti aga vastutulekuga kaebetähtaja küsimuses ― omandireformi asjades asuti seisukohale, et „subjektiotsuse” võib kolmas isik vaidlustada ühes tagas-tamiskorraldusega.⁷¹⁷ Tänaseks on kohtupraktika kaebeõiguse piirangust lõpliku haldusakti andmise eelses staadiumis põhjendatult taganetud. Kaebeõiguse tek-kimiseks HKMS § 7 lg 1 ja ka PS § 15 lg 1 valguses ei pea õigusi juba olema rikutud, piisav on ka see, et haldusotsus võib suure tõenäosusega tuua kaasa õiguste rikkumise tulevikus. Eelhaldusakti mõte seisnebki selles, et lahendada mõni küsimus vaheetapis tuleviku tarvis lõplikult ära, et sellega seoses saaks tekkida õigusrahu. See on aga välistatud, kui eelhaldusakti saab alati vaidlustada koos lõppaktiga. Seetõttu tuleb tunnistada kaebeõiguse olemasolu eelhaldusakti vaidlustamiseks alati, kui lõplik akt, mille andmist eelhaldusakt ette valmistab, puudutaks isiku õigusi ja kui eelhaldusakt on lõppakti mõju kujundamisel mää-rav. Sellisel juhul ei ole ka alust teha erandit üldisest kaebetähtaja regulatsioo-nist.⁷¹⁸ Nii asuski Riigikohus 2001. aastal seisukohale, et „kui eelhaldusakt muudab lõpliku haldusakti andmise vältimatuks või loob õiguslikult vajalikud eeldused lõpliku haldusakti andmiseks või kui muudel põhjustel on tõenäoline, et eelhaldusakt toob kaasa lõpliku haldusakti andmise, peab oma õigusi kaitsta sooviv isik esitama kaebuse eelhaldusakti tühistamiseks HKMS §-s 9 lg. 1 sä-testatud tähtajal”.⁷¹⁹ Viidatud haldusasjas oli kaebajaks kinnisvarafirma, kelle puhul rõhutati kohustust ja võimalust teha kaebetähtaja jooksul endale selgeks, kas teenindusmaa määramise korraldus võib tuua kaasa õigusi rikkuvad taga-järjed. Toodud seisukohta revideeriti aasta hiljem asjas, kus „tavainimene”

vaidlustas otsuse, millega ÕVVTK komisjon muutis oma varasemat otsust.

Nüüd nägi Riigikohus taas erandi võimalust HKMS § 9 lg-st 1 ega sidunud tähtaja kulgemahakkamist enam kaebeõigusega, vaid hetkega, mil „mõistlikult käituval kaebajal on üldse võimalik leida, et rikutakse tema õigusi või piiratakse

716 Ehitusloa andmisel antavate eelhaldusaktide kohta N. Achterberg jt (toim), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. kd, 2000, lk 806.

717 RKHK 3-3-1-34-96; 3-3-1-32-97, p 3.

718 HKMS § 9 lg 1.

719 RKHK 3-3-1-38-01, p 2.

tema vabadusi”.⁷²⁰ Täpsemalt: „Eelhaldusakti vaidlustamine enne lõplikku akti on vajalik siis, kui eelhaldusaktiga on vältimatult kindlaks määratud ka lõpliku haldusakti sisu. [---] Selleks, et otsustada, kas ja millal oli kaebajal võimalik leida, et eelhaldusakt rikub tema õigusi või piirab tema vabadusi, tuleb vajadu-sel hinnata muuhulgas ka vastava haldusmenetluse keerukust. [---] Oluline võib olla seegi, kas ja kuidas on haldusorgan täitnud selgitamiskohustust ja kas eel-haldusaktis on vaidlustamisviide.”⁷²¹ Nõustuda tuleb Riigikohtu seisukohaga, et eelhaldusakti tähendusest arusaamine võib olla keeruline ja et astmestamisest tingitud menetluse keerukus ei tohi kahjustada kaebeõiguse realiseerimist. Õige tee kaebeõiguse tagamiseks oleks aga kaebetähtaja ennistamine, mitte selle kul-gemise edasilükkamine. Kaebetähtaeg on HKMS § 9 lg-s 1 seotud rangelt hal-dusakti teatavakstegemisega, mitte selle tähendusest arusaamisega. HKMS § 7 lg 1 ei seondu üldse tähtaja kulgemisega. Küll on aga objektiivsed raskused hal-dusakti tähendusest arusaamisel mõjuvaks põhjuseks kaebetähtaja möödalask-misel.⁷²²

4. Eel- ja lõpphaldusakti siduvuse seos

Eelhaldusaktide puhul ei ole vajadust teha erandit haldusaktide puhul üldiselt ilmnevast põhimõttest, et õigusliku või faktilise olustiku muutumine ei too ise-enesest kaasa siduvuse äralangemist, küll aga võib viia selle kehtetuks tunnis-tamiseni vastavalt haldusakti muutmise sätetele.⁷²³ Riigikohus on asunud seisu-kohale, et lõppakti tühistamisel kaotavad ka eelhaldusaktid oma õigusliku mõ-ju.⁷²⁴ See seisukoht saab kirjeldada vaid piltlikult eelhaldusaktide faktilise toime kadumist lõppaktide tühistamisel teatud tingimustel. Nii puudub praktiline toi-me eespool viidatud Riigikohtu otsuses käsitletud maa erastamise käigus antud eelhaldusaktil, kui lõppakt tühistatakse motiivil, et erastamine on üldse luba-matu. Teistsugune on aga olukord, kui tühistatud lõppakti asemel võib või peab haldusorgan kehtestama uue lõppakti, iseäranis juhul, kui lõppakt tühistatakse vastuolu tõttu eelhaldusaktiga, nt juhul, kui ehitusluba tühistatakse naabri

720 RKHK 3-3-1-48-02, p 8. „Subjektiotsuste” puhul on siiski jäädud varasema praktika juurde, RKHK 3-3-1-61-02, p 16. Vt ka Tallinna RKK 2-3/717/04, lk 2.

721 RKHK 3-3-1-48-02, p 8 jj.

722 Nii on vaidlustamisviite puudumisest tingitud segaduse kohta otsesõnu sätestatud ka HMS § 57 lg-s 2 ja 3 ning sama on varasemas kohtupraktikas ka märgitud haldusorgani eksitava tegevuse kohta, RKHK 3-3-1-58-01, p 3. Võrdlusena Prantsusmaal tekib pärast kahekuulist vaidlustamistähtaega haldusakti tagasiulatuva kehtetuks tunnistamise keeld.

See keeld kaob, kui varasemale aktile tugineva järelakti (acte conséquence) andmisel ilmneb eelakti õigusvastasus, J. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 2005, lk 855.723 H. Maurer, Haldusõigus, 2004, lk 146 jj. Teisel seisukohal M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, lk 479 jj, 491 jj.

724 RKHK 3-3-1-40-06, p 13.

buse alusel põhjusel, et see ei olnud kooskõlas projekteerimistingimustega.

Õiguslikult ei saa aga ühegi eelhaldusakti kehtivuse eelduseks seada hilisema lõppakti kehtivust. Eelhaldusakti kehtetuks tunnistamisel ei lõppe iseenesest ka lõppakti kehtivus ega siduvus. W.-R. Schenke seevastu on seisukohal, et eelhal-dusakti kehtetuks tunnistamisel lõppeb lõppaktina antud loast tulenev õigus.⁷²⁵ Sellega ei saa nõustuda. Eelhaldusakt ei reguleeri küsimust, kas tekitada adres-saadile loast tulenev õigus, vaid üksnes seda, millistest asjaoludest peab haldus-organ loa andmist otsustades lähtuma. Seega ei saa ka eelhaldusakti kehtivuse lõppemine iseenesest lõpetada loast tulenevat õigust. Kui lõppakt soovitakse anda tingimuslikult nõnda, et lõppaktist tulenevad õigused lõppevad eelhaldus-akti kehtivuse lõppemisel, tuleb selline tagajärg näha ette lõppeelhaldus-akti selgesõnalise kõrvaltingimusena.