Anfänge

sung namentlich die Übereinstimmung der R echtsordnung mit d e r Verfas- sung sichergestellt werden kann. Es ist interessant zu beobachten, daß diese Überlegungen fast überall in der Errichtung besonderer Verfas- sungsgerichte gemündet sind, die sich mehr o d er m inder am Modell der österreichischen und deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit o rien tieren 1.

Auch dies ist ein Zeugnis für die engen Beziehungen, die zwischen den Rechtsordnungen in Deutschland und O steuropa traditionell bestehen.

2. Anfänge

In kommunistischen Zeiten wurde die Idee der Verfassungsgerichtsbar- keit aufgrund theoretischer Überlegungen abgelehnt, die auch im Westen nicht unbekannt sind. Ähnlich wie die englische Lehre von d e r ״ parlia- mentary supremacy“ und das französische Konzept der ״ souveraineté na- tionale“ hielt die marxistisch-leninistische Verfassungstheorie am Prinzip der Gewalteneinheit fest. Dies wurde in angeblich dem okratischer Weise damit begründet, daß jegliche Kontrolle über A k te einer gewählten Ver- Sammlung, die die Souveränität der Arbeiterklasse verkörpere, durch eine demokratisch geringer legitimierte Institution unzulässig sei. In der Wirk- lichkeit war dieses Argument eine Tarnung für die tatsächlichen Macht- Strukturen in einer totalitären Einparteidiktatur und für die abgrundtiefe Abneigung der Kommunisten gegenüber jeglicher A rt von politischer oder rechtlicher Gewaltenkontrolle. Totalitarismus bedeutet totale und unbegrenzte Machtausübung, die die Herrschaft einer kleinen Machtelite

Prof. Dr. Georg Brunner

ein- und den Rechtsstaat ausschließt. Die Idee der

Verfassungsstaatlich-• Verfassungsstaatlich-•

keit kann deshalb erst in der Übergangsperiode vom totalitären zum auto- ritären System zu Tage treten, wenn einige persönliche Freiheiten unter der Bedingung zuerkannt werden, daß sie nicht zum Nachteil der diktatori- sehen Führung ausgeübt werden.

Diese Entwicklungsetappe wurde zuerst im früheren Jugoslawien er- reicht, wo 1963 auf föderaler Ebene sowie in den sechs Republiken und zwei autonom en Provinzen Verfassungsgerichte errichtet wurden.

W ährend der beinahe drei Jahrzehnte ihrer Existenz war die Tätigkeit der jugoslawischen Verfassungsgerichte unter quantitativen Gesichtspunkten durchaus bem erkensw ert, doch gewann sie nur sehr selten politische Be- d eu tu n g 2. In den meisten Fällen waren sie mit Problemen der Selbst- Verwaltung jugoslawischen Typs befaßt, d.h. mit Angelegenheiten des Kommunal- und des Betriebsverfassungsrechts3. Nachdem der serbische F ü h rer S. Milosevic im Herbst 1987 seine chauvinistische Kampagne ent- fachte, die schließlich zur Zerstörung Jugoslawiens führte, wurden die Ver- fassungsgerichte d er zwei autonom en Provinzen abgeschafft, und das Bundesverfassungsgericht (Ustavni sud Jugoslavie) wurde zunehmend politisiert und in den bundesstaatlichen Konflikt hineingezogen, den es durch zweifelhafte Kompromisse zu schlichten suchte. So erklärte etwa das Bundesverfassungsgericht im Fall der slowenischen Verfassungsände- rungen von 1989 einerseits, daß nach der jugoslawischen Verfassung von 1974 den Völkern Jugoslawiens sowie den einzelnen Republiken das Selbstbestimmungsrecht zustehe, worunter auch das Sezessionsrecht falle.

A ndererseits - so die Auffassung des Gerichts - könne dieses Recht durch

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die Republiken nur in Übereinstimmung mit dem - zu keiner Zeit existen- ten - Ausführungsgesetz des Bundes und im Einvernehmen mit dem Bund ausgeübt w erden4. Die nachfolgenden Ereignisse haben indes gezeigt, daß es sich wegen der Unnachgiebigkeit der Serben als unmöglich erwies, ein Einvernehm en herzustellen. Das Bundesverfassungsgericht selbst wurde vom Sturm des Bürgerkriegs hinweggefegt. Gegenwärtig werden in den ehemaligen Republiken Jugoslawiens neue Verfassungsordnungen ge- schaffen, und in diesem Zusam m enhang sollen die bestehenden Verfas- sungsgerichte reformiert werden. In dem Prozeß, die autoritäre in eine de- mokratische Verfassungsstaatlichkeit umzuwandeln, haben Kroatien und Slowenien die Führung übernom m en5.

Das zweite Land, das bereits während der autoritären Entwicklungspha- se eine Verfassungsgerichtsbarkeit eingeführt hat, war Polen. Die Ausge- staltung des polnischen Verfassungstribunals (Tribunal Konstytucyjny), das seine Tätigkeit im D ezem ber 1985 aufnahm, ist unter dem Aspekt be- merkenswert, wie hier versucht wurde, das Ziel effektiver Verfassungs- kontrolle mit dem kommunistischen Dogma der Gewalteneinheit - das auch zu dieser Zeit noch fortbestand - in Einklang zu bringen6. Die

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dene Kompromißlösung ermächtigt das Verfassungstribunal, Parlaments- gesetze für verfassungswidrig zu erklären, jedoch muß anschließend die Angelegenheit dem Sejm vorgelegt werden, der die Gültigkeit des für ver- fassungswidrig erklärten Gesetzes mit einer Zweidrittelmehrheit aufrecht- erhalten kann. Bei Rechtsverordnungen wird - da hier die A utorität des Parlaments nicht betroffen ist - die beanstandete Norm automatisch nach A blauf von drei Monaten ungültig. Einer Übersicht über die Tätigkeit des polnischen Verfassungstribunals in der Zeit von 1986 bis 1991 zufolge, war das Gericht mit rund 150 Fällen befaßt, von denen die meisten die abstrak- te N orm enkontrolle von Rechtsverordnungen betrafen7. In der Folgezeit jedoch kann eine steigende Tendenz sowohl hinsichtlich der Gesamtzahl der Fälle als auch hinsichtlich der zu kontrollierenden formellen Gesetze festgestellt werden. In qualitativer Hinsicht kann der Beitrag des polni- sehen Verfassungstribunals zur Entstehung des Rechtsstaats als beacht- lieh, nicht aber als revolutionär bezeichnet werden8. Sein Hauptverdienst besteht darin, die ehemals ausufernde Verordnungsgebung eingeschränkt zu haben, indem die Exekutive zu einem Handeln innerhalb der verfas- sungsrechtlich klar festgelegten Ermächtigungsgrenzen angehalten wur- de, die zwischen Materien unterscheiden, deren Regelung im Verord- nungswege schlechthin zulässig, auf G rund einer parlam entarischen Ermächtigung möglich oder unstatthaft ist. Daneben ist es dem Tribunal zu verdanken, daß der Gleichheitsgrundsatz, insbesondere im sozial-ökono- mischen Bereich genauere Konturen erhalten hat.

Ungarn als das nächste Reformland in Mitteleuropa, in dem die Schwel- le vom Totalitarismus zum Autoritārismus irgendwann in den 60er Jahren überschritten worden war, begann mit der Einführung einer Verfassungs- gerichtsbarkeit weit zögerlicher als Polen. D er ungarische Verfassungs- rechtsrat (Alkotmányjogi Tanács), der im April 1984 errichtet wurde, glich eher einem besonderen parlamentarischen Ausschuß mit einigen justiziel- len Zügen9. Seine Kompetenzen waren begrenzter als die seines polni- sehen Gegenstücks, und sie wurden durch die eigene Passivität des Verfas- sungsrechtsrats noch weiter eingeschränkt. Infolge der Verfassungsreform vom O ktober 1989 änderte sich all dies jedoch grundlegend. Es wurde ein echtes Verfassungsgericht (Alkotmánybíroság) errichtet, das seine Tätig- keit am 1.Janu ar 1991 aufnahm ,״. Gegenwärtig kann man sogar ohne

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Übertreibung behaupten, daß das ungarische Verfassungsgericht das mächtigste und vielleicht sogar aktivste Exemplar seiner A rt in der ganzen Welt ist11. Dieser Umstand ist teilweise auf den Gesetzgeber zurückzu- führen, der den Zugang zum Gericht für jederm ann eröffnet hat, der eine Rechtsnorm unabhängig von weiteren Voraussetzungen überprüft wissen möchte (Popularklage). Die Bevölkerung hat dieses A ngebot bereitwillig aufgegriffen, und von den 3927 Fällen, mit denen das Gericht in den ersten zwei Jahren seiner Existenz befaßt war, waren 3284 im Wege der

Popular-Die E ntw icklung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Osteuropa 45

klage eingebracht w o rd e n 12. Zw ar ist es richtig, daß zwei Drittel aller An- träge durch den G en eralsek retär des Gerichts wegen fehlender Zuständig- keit abgewiesen wurden, doch hat das Gericht in 237 Fällen eine Sachent- Scheidung getroffen und dabei 100 Rechtsvorschriften ganz oder teilweise als verfassungswidrig aufgehoben und in 7 Fällen eine verfassungswidrige Untätigkeit des Gesetzgebers festgestellt. Viele dieser Entscheidungen be- trafen Angelegenheiten von großer politischer Tragweite wie etwa die To- desstrafe13, die A b tre ib u n g 14, die Entschädigung für kommunistische Ent- eignungen15, den Umfang der verfassungsrechtlichen Kompetenzen des S taatspräsidenten16, den U mfang gerichtlicher Rechtsbehelfe in Verwal- tungsrechtssachen17 und ähnliches mehr. Das Verfassungsgericht ist stets bem üht, ein ״judicial self-restraint“ zu üben und die rechtlichen von den politischen Fragen abzugrenzen, doch es kann und sollte auch nicht ver- mieden werden, daß die rechtlichen Entscheidungen eines Verfassungsge- richts eine enorm e Rückwirkung auf die Politik haben können. Dies gilt insbesondere für die Entstehungsphase der Verfassungsstaatlichkeit und des Rechtsstaats. Es ist d ah er nicht verwunderlich, daß das Verfassungsge- rieht in kürzester Zeit zu einem der H au p tak teu re des ungarischen

Verfas-• Verfas-•

sungslebens geworden ist, dessen Wirken durch die breite Öffentlichkeit aufmerksam beobachtet, heftig diskutiert, kritisiert und gelobt wird18. Ne- ben den einzelnen Entscheidungen kann das Verfassungsgericht als seinen größten Erfolg verbuchen, daß es eine öffentliche Diskussion zu Verfas- sungsfragen in G ang gebracht und auf diese Weise zur Entwicklung eines Rechtsbewußtseins beigetragen hat, ohne das ein funktionsfähiger Rechts- Staat kaum vorstellbar ist.

Mit dem kurzlebigen Komitee für Verfassungsaufsicht der UdSSR (Ko- mitet konstitucionnogo nadzora SSSR) schuf die Sowjetunion einen für die Verfallsphase der Unionsgewalt typischen Z w itte r19. Im Frühjahr 1990 wurde das Komitee mit bereits unvollständiger Besetzung ins Leben geru- fen, da das sowjetische Parlament nur 21 der vorgesehenen 27 Mitglieder wählen konnte, nachdem die baltischen Republiken jegliche Mitwirkung an einem U nionsarrangem ent verweigert hatten. Neben ihren Unabhän- gigkeitsbestrebungen brachten die baltischen V ertreter ein A rgum ent vor, das nicht nur zum Verständnis ihrer Haltung, sondern auch generell für den Komplex der Verfassungskontrolle von zentraler B edeutung ist: Eine wirksame Verfassungskontrolle ist nur dann eine gute Sache, wenn die zu schützende Verfassung selbst gut ist! U nd die damals geltende Sowjetver- fassung war in d e r Tat eine schlechte Verfassung. Es handelte sich dabei um eine Verfassung totalitären Ursprungs, die in der Zwischenzeit durch un- zählige, einander widersprechende Reform en deformiert worden war, die halbherzig demokratische und liberale neben autoritären Prinzipien ver- ankerten, aber in keiner Weise die zugrundeliegende zentralistische Struk- tu r antasteten. Die neue Institution wurde als ״ K om itee“ bezeichnet, da

ihre V äter nicht ein echtes Gericht zu schaffen verm ochten und es nicht

er-• #

mächtigten, Rechtsvorschriften aufzuheben. U ngeachtet dieser Uberein- Stimmung mit der D oktrin von der G ew alteneinheit löste eine negative Stellungnahme des Komitees immerhin automatisch einen Suspensiv- effekt bezüglich der beanstandeten N orm aus, so daß die praktischen Wir- kungen denen einer Gerichtsentscheidung an nähernd gleichkamen. Trotz aller gesetzgeberischer Unzulänglichkeiten nahm das Komitee seine Ar- beit tatkräftig und durch keinerlei rechtliche Subtilitäten getrübt auf20.

Zwischen Mai 1990 und O k to b e r 1991 verfaßte das Komitee 17 beachtens- werte Stellungnahmen, die sich durch zweierlei auszeichneten. Einerseits war es entschieden bem üht, die ersten G rundlagen eines Rechtsstaats zu schaffen, indem es gegen die schlimmsten M ißstände des sowjetischen Rechtswesens wie etwa die G eheim gesetzgebung21 o d er die willkürliche Praxis der Inlandspässe22 vorging. A ndererseits unternahm das Komitee hoffnungsvolle Schritte, um den Verfallsprozeß der Union aufzuhalten, und kämpfte gegen die separatistische und damit auch zugleich gegen die liberal-demokratische Reformgesetzgebung der baltischen und anderen Republiken. A u f beiden Kriegsschauplätzen erlitt das Komitee eine Nie- derlage, da die G egner seinen Stellungnahmen nicht die geringste Beach- tung schenkten. Das Komitee verschwand nach dem reaktionären Putsch vom August 1991, den es äußerst nachsichtig kritisiert hatte, zusammen mit der Unionsverfassung, die zu verteidigen es angetreten war.

O b die neuen Verfassungsordnungen, die gegenwärtig in den Nachfolge- Staaten der Sowjetunion Gestalt annehm en, durch ein besonderes Verfas- sungsgericht geschützt werden sollen, haben die 15 nationalen Parlamente zu entscheiden. Als erstes hat R ußland eine positive Entscheidung getrof- fen, wo am 30. O k to b er 1991 ein Verfassungsgericht (Konstitucionnyj Sud) gewählt w orden ist23. Das Gericht machte die breite Öffentlichkeit so- gleich mit zwei aufsehenerregenden Entscheidungen auf sich aufmerksam, die in die gleiche Richtung zielten, wie sie zuvor das verblichene Unionsko- mitee ins Visier genom m en hatte. Zunächst stellte es fest, daß ein Erlaß Präsident El'cins, durch den die Zusam m enlegung der Innenministerien der ehemaligen UdSSR und Rußlands mit den G eheim diensten angeord- net wurde, gegen die Zuständigkeitsregelungen der Verfassung und eini- ger anderer Gesetze verstoße und aus diesem G run d e verfassungswidrig sei24. Durch eine weitere Entscheidung erklärte das Verfassungsgericht das bevorstehende R eferendum über den zukünftigen Status Tatarstans für verfassungswidrig, bei dem die Bevölkerung auf eine unbestimmt formu- lierte Frage antw orten sollte, die eine mögliche Unabhängigkeit von Ruß- land vage an d e u te te 25. W ährend sich E l’cin der Gerichtsentscheidung un- verzüglich und ohne M urren gebeugt und dadurch ein gutes Beispiel für staatsmännisches Verhalten in einem Verfassungsstaat gegeben hat, wurde das R eferendum in Tatarstan, wie geplant, am 21. März 1992 durchgeführt.

Die E ntw icklung der Verfassungsgerichtsharkeit in Osteuropa 47

Die schwierigste Entscheidung steht dem Russischen Verfassungsge- rieht noch bevor, wenn es in dem seit Mai 1992 anhängigen Verfahren über die Verfassungswidrigkeit d e re in st herrschenden kommunistischen Partei zu befinden haben wird. A nsonsten haben sich bis zum Som m er 1992 nur noch die U kraine und Kasachstan definitiv für die Errichtung eines Verfas- sungsgerichts entschieden.

Was die übrigen osteuropäischen L änder angeht, so haben 1991/92 Bui- garien, die Tschechoslowakei (einschließlich d e r Slowakei) und Rum änien die Verfassungsgerichtsbarkeit eingeführt. Das bulgarische Verfassungs- gericht (Konstitucionen säd) hat seine Tätigkeit im N ovem ber 1991 aufge- nom m en und innerhalb eines Jahres rund 20 Entscheidungen getroffen26.

Von diesen kam die größte politische Bedeutung ohne Zweifel der Ent- Scheidung vom 21. April 1992 zu, durch die die Klage der Ex-Kommunisten auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit der die türkischen und musli- mischen M inderheitenbelange vertretenden ״ Bewegung für Rechte und F reiheiten“ nur deshalb abgewiesen wurde, weil die erforderliche qualifi- zierte Mehrheit knapp verfehlt w urde27. Von den zwölf Verfassungsrich- tern votierten sechs für die Verfassungswidrigkeit der ״ Bewegung“ , da Art. 11 Abs. 4 der neuen bulgarischen Verfassung von 1991 die G ründung von Parteien auf ״ ethnischer o d er konfessioneller G ru n d lag e“ untersagt;

fünf Verfassungsrichter waren der entgegengesetzten Meinung, weil sie die zitierte Verfassungsbestimmung in einem unlösbaren Z usam m enhang mit dem Merkmal d er ״ G ew altsam keit“ lasen; und ein Verfassungsrichter war krank. Da für die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit im mer sieben Stimmen erforderlich sind, konnte die ״ Bewegung“ nicht verboten wer- den, was dem innenpolitischen Frieden und dem außenpolitischen Anse- hen des Landes sicherlich ebenso förderlich war, wie es dem E u ro p arat die Entscheidung erleichtert hat, Bulgarien am 7. Mai als Mitglied aufzuneh- men. Das tschechoslowakische Verfassungsgericht (Ústavni soud) hat sich im F ebruar 1992 in Brünn konstituiert28 und konnte bereits in kurzer Zeit eine große Anzahl von Eingängen registrieren. Seine G eb u rt war aber schon vom absehbaren U ntergang des tschechoslowakischen Bundesstaa- tes überschattet, und unter anderem waren es wohl auch diese düsteren Zukunftsperspektiven, die bei den Richtern keinen überm äßigen Arbeits- eifer haben aufkom m en lassen. Jedenfalls ist das tschechoslowakische Bundesverfassungsgericht nicht mit nennensw erten Ju dikaten in

Erschei-• Erschei-•

nung getreten. Ähnliches gilt bislang für das im Juni 1992 entstandene rumänische Verfassungsgericht (C urtea Constitutionalã)29, das in den er- sten vier M onaten seiner Existenz fünf Urteile gefällt und dabei in einem Fall Bestimmungen des Gesetzes über die Freihandelszonen für verfas- sungswidrig erk lärt30 sowie durch 38 Beschlüsse Wahlprüfungsbeschwer- den anläßlich der Präsidentschafts- und Parlamentswahlen vom Septem- ber 1992 zurückgewiesen hat.