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M 012/2003 FIN 19. März 2003 47C
Motion
0658 SVP (Salzmann, Oberburg)
Weitere Unterschriften: 37 Eingereicht am: 10.02.2003
Desinvestitionen für den Schuldenabbau
1. Der Regierungsrat wird beauftragt, ab dem Jahr 2005 Desinvestitionen so zu realisieren, dass deren Erlös für den Schuldenabbau verwendet wird.
Der Regierungsrat wird deshalb beauftragt, ab dem Jahr 2005 in der Finanzplanung einen Eigenfinanzierungsgrad von 100 Prozent (Desinvestitionen nicht eingerechnet) einzuhalten.
2. Der Regierungsrat wird beauftragt, im SAR-Ergänzungsbericht vom Herbst 2003 aufzuzeigen, wie er den vorstehenden Auftrag erfüllt.
Begründung
Im SAR-Bericht vom 4. September 2002, Anhang II, S. 233, legt der Regierungsrat dar, er werde eine Forcierung der Desinvestitionen als Beitrag zur Erfüllung der Motion der Finanzkommission „Schuldenabbau in den Finanzplanjahren 2003 – 2005“ prüfen. Es ist Sache des Regierungsrates, diese Desinvestitionen mit den betroffenen Unternehmungen bzw. der Verwaltung in einem geführten Prozess sorgfältig und im langfristigen Interesse des Kantons vorzunehmen. Es darf davon ausgegangen werden, dass diese Desinvestitionen in den nächsten Jahren zu Erlösen in zweistelliger Millionenhöhe führen dürften, vorab erzielt durch Aktienverkäufe bei Beteiligungsgesellschaften, aber auch, allerdings mit vergleichsweise geringeren Erlösen, durch Liegenschaftsverkäufe.
Im SAR-Bericht zeigt der Regierungsrat zudem auf, dass es gelingen sollte, ab dem Jahr 2005 die Kantonsverschuldung zu stabilisieren und ab dem Jahr 2006 substantiell abzubauen. Diese Zielsetzung will er unter Anrechnung der Erlöse aus Desinvestitionen erreichen.
Mit der vorliegenden Motion soll diese generelle Zielsetzung – Schuldenstabilisierung ab Mitte der laufenden Legislatur und anschliessend Schuldenabbau - nicht nur gesichert, sondern insofern präzisiert werden, als Desinvestitionen ab dem Zeitpunkt der vorgesehenen Schuldenstabilisierung, d.h. ab dem Jahr 2005, ausschliesslich für den Schuldenabbau verwendet werden sollen. Um dies zu erreichen, ist mit anderen Worten ab dem Jahr 2005 als zwingende Voraussetzung ein Eigenfinanzierungsgrad von 100 Prozent zu erreichen, ohne dass dafür Desinvestitionen zu Hilfe genommen werden. Die Finanzplanung des Regierungsrates ist deshalb so zu gestalten, dass ab dem Jahr 2005 auch ohne die geplanten Desinvestitionen mindestens die Schuldenstabilisierung und ab
dem Jahr 2006 ein Schuldenabbau von 100 Millionen Franken erreicht werden. Nur so gelingt es, dem Prinzip sparsamer und vorausschauender Haushaltführung nachzuleben und Aktiven nicht für staatliche Konsumausgaben unter gleichzeitiger Inkaufnahme einer Neuverschuldung einzusetzen.
Das mit dieser Motion verbundene politische Signal an den Regierungsrat sollte rasch erfolgen. Der Regierungsrat hat im Januar 2003 die Arbeiten zum Voranschlag 2004, zum Finanzplan 2005 – 2007 sowie zum SAR-Ergänzungsbericht eingeleitet. Soll die vorliegende Motion bei den laufenden Planungsarbeiten des Regierungsrates rechtzeitig berücksichtigt werden und auch im SAR-Ergänzungsbericht Wirkung entfalten, muss sie dringlich erklärt und im Parlament ohne Verzug behandelt werden.
Es wird Dringlichkeit verlangt. Abgelehnt: 13.02.2003
Antwort des Regierungsrates
1. Finanzpolitische Ausgangslage per September 2002
Das Hauptproblem des bernischen Finanzhaushaltes bleibt dessen ausserordentlich hohe Verschuldung. Nicht beeinflussbare Kostensteigerungen vorab in den Bereichen Bildung und Gesundheit sowie Einflüsse der Bundespolitik hätten – ohne Gegenmassnahmen – in der Planperiode 2003 bis 2006 die Neuverschuldung im Jahresdurchschnitt von den im Finanzplan vom 5. September 2001 vorgesehenen 124 Mio. Franken auf über 270 Mio. Franken hinaufschnellen lassen. Diese erneut verschärfte finanzpolitische Ausgangslage mit erheblichen zusätzlichen Belastungen des kantonalen Haushalts sowie die vom Grossen Rat in der Novembersession 2001 überwiesene Motion der Finanzkommission «Schuldenabbau in den Finanzplanjahren 2003-2005» (FIKO-Motion), welche einen Schuldenabbau von jährlich 100 Mio. Franken verlangt, führten den Regierungsrat dazu, den Prozess einer strategische Aufgabenüberprüfung (SAR) einzuleiten und durchzuführen. Diese Überprüfung hat zum Ziel, nachdem gegen Ende der neunziger Jahre erreichten Ausstieg aus der Defizitspirale auch den ausserordentlich hohen Schuldenstand zu sanieren und über eine Stabilisierung der Verschuldung einen substanziellen Schuldenabbau einzuleiten.
Mit der dem Grossen Rat im September 2002 vorgelegten Gesamtberichterstattung (Voranschlag 2003, Finanzplan 2004-2006, SAR-Bericht) ist es dem Regierungsrat gelungen, folgende finanzpolitischen Zielsetzungen zu erfüllen:
- substanzielle Ertragsüberschüsse in der Laufenden Rechnung und damit Erfüllung der Vorgaben der Defizitbremse in allen Planjahren;
- vollständige Eigenfinanzierung der Nettoinvestitionen (Selbstfinanzierungsgrad von mindestens 100 Prozent) und damit eine Stabilisierung der Verschuldung im Durchschnitt der Planjahre;
- Schuldenabbau von 45 Mio. Franken ab dem Planjahr 2005 und 141 Mio. Franken ab dem Planjahr 2006.
Mit weit über hundert Anträgen zu Planungserklärungen gegen einzelne SAR- Massnahmen hat sich der Grosse Rat in der Novembersession 2002 und einer zweitägigen Sondersession im Dezember 2002 intensiv mit dem SAR-Bericht, dem Finanzplan 2004-2006 und dem Voranschlag 2003 auseinander gesetzt. Das Parlament hat im Rahmen dieser ausführlichen Debatte Beschlüsse gefasst, welche gegenüber den vom Regierungsrat am 4. September 2002 vorgelegten Planzahlen zu Verschlechterungen zwischen 3.9 (2003) und 40.8 Mio. Franken (2006) führen.
2. Finanztechnische Erläuterungen
Die Schulden werden dann abgebaut, wenn die in der Laufenden Rechnung erzielten Eigenmittel (Selbstfinanzierung) höher sind als die Nettoinvestitionen. Die Selbstfinanzierung ergibt sich aus dem Saldo der Laufenden Rechnung plus den Abschreibungen. Die Selbstfinanzierung in Prozenten der Nettoinvestitionen ergibt den Selbstfinanzierungsgrad. Ist wie erwähnt die Selbstfinanzierung höher als die Nettoinvestitionen, (also der Finanzierungssaldo positiv) werden Schulden abgebaut (Selbstfinanzierungsgrad > 100 Prozent); liegt die Selbstfinanzierung unter den Nettoinvestitionen, steigt im entsprechenden Umfang die Neuverschuldung an (Selbstfinanzierungsgrad < 100 Prozent). Eine Korrektur der Verschuldung kann somit grundsätzlich durch eine Verbesserung der Laufenden Rechnung und/oder durch Investitionsverzichte erreicht werden.
Neben diesen politisch relevanten Veränderungen der Verschuldung gibt es auch rein technische Schwankungen. So kann die Schuld beispielsweise ansteigen, wenn Ausgaben getätigt werden müssen, bevor Zahlungen auf bestehenden Guthaben eingegangen sind. Umgekehrt kann sie technisch sinken, wenn Verbindlichkeiten noch nicht fällig sind und die verfügbaren Mittel zwischenzeitlich zur Rückzahlung von kurzfristigen Darlehen verwendet werden. Diese rein technisch bedingten Schwankungen (Bilanztransaktionen) sind für die politische Beurteilung der Verschuldung jedoch nicht von Bedeutung.
Der Erlös aus einer Desinvestition setzt sich einerseits aus dem Bilanzabgang und andererseits aus einem allfälligen Buchgewinn zusammen. Wird beispielsweise eine Aktie mit einem Buchwert von 50 Franken zu 80 Franken verkauft, so beträgt der Bilanzabgang 50 Franken und der Buchgewinn 30 Franken. Der Buchgewinn verbessert das Ergebnis der Laufenden Rechnung. Beim Bilanzabgang handelt es sich um einen erfolgsneutralen Aktivtausch innerhalb des Finanzvermögens.
Ziel der Motion ist es, dass die erwähnten Desinvestitionserlöse vollumfänglich für den Schuldenabbau eingesetzt werden. Im Lichte der vorstehenden Ausführungen wird diese Voraussetzung dann erfüllt, wenn ohne die Erlöse aus Desinvestitionen mindestens eine Schuldenstabilisierung, d. h. ein Selbstfinanzierungsgrad von mindestens 100 Prozent erreicht wird.
3. Bestehende finanzpolitische Vorgaben
Das Berner Volk hat am 3. März 2002 mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 79 Prozent einer neuen Verfassungsbestimmung zu einer Defizit- und Steuererhöhungsbremse zugestimmt.
Mit der Defizitbremse wird in einem neuen Artikel 101a der Kantonsverfassung festgelegt, dass der Voranschlag des Kantons keinen Aufwandüberschuss mehr aufweisen darf.
Der Grosse Rat hat in der Novembersession 2001 die dringliche Motion der Finanzkommission «Schuldenabbau in den Finanzplanjahren 2003-2005» überwiesen und damit zum Ausdruck gebracht, dass er vom Regierungsrat Sanierungsschritte mit entsprechenden Anträgen erwartet, welche in überblickbarer Zeit eine Stabilisierung und danach einen Abbau der Kantonsverschuldung erlauben. Im Anschluss an die finanzpolitische Debatte in der Novembersession 2001 hat der Regierungsrat das Ziel formuliert, bis Mitte der laufenden Legislatur, d. h. bis ins Jahr 2005 die Schulden zu stabilisieren und gegen Ende der Legislatur, d. h. ab dem Jahr 2006 im Umfang von mindestens 100 Mio. Franken pro Jahr abzubauen. Mit der Kenntnisnahme des Finanzplanberichtes 2004-2006 und des Berichtes zur strategischen Aufgabenüberprüfung
(SAR-Bericht) vom 4. September 2002 sowie mit der Genehmigung des Voranschlages 2003 hat der Grosse Rat in der November-/Dezembersession 2002 zum Ausdruck gebracht, dass er diese finanzpolitischen Zielsetzungen des Regierungsrates und deren terminlichen und konzeptionelle Umsetzung akzeptiert.
Mit der erwähnten Motion der Finanzkommission wurde der Regierungsrat weiter beauftragt, die Grundlagen zu erarbeiten, um die Schuldenquote des Kantons Bern ab dem Jahr 2007 gesetzlich auf maximal 20 Prozent zu beschränken. Die Schuldenquote weist die Bruttoschuld in Prozent des kantonalen jährlichen Volkseinkommens aus. Dies entspricht nach heutigem Kenntnisstand auf der Basis der Projektion des Volkseinkommens in die Zukunft eine Bruttoschuld per Ende 2007 von rund 9.1 Mrd.
Franken. Wird dieser Vorgabe die Bruttoschuld per Ende 2002 von 10.8 Mrd. Franken gegenüber gestellt, so müssten im Zeitraum zwischen 2003 bis 2007 Schulden im Umfang von insgesamt 1.7 Mrd. Franken oder durchschnittlich 340 Mio. Franken pro Jahr abgebaut werden.
4. Motion «Desinvestitionen für den Schuldenabbau» als zusätzliche finanzpolitische Vorgabe
Die finanzpolitische Vorgabe, wonach Desinvestitionen zwingend zu einem entsprechenden Schuldenabbau führen müssen, verschärft bzw. konkretisiert die vorstehende finanzpolitische Vorgabe gemäss FIKO-Motion betreffend der Schuldenstabilisierung, indem in der finanziellen Planung eine Schuldenstabilisierung ohne die Erlöse aus Desinvestitionen erreicht werden muss. Es handelt sich somit neben den drei erwähnten Vorgaben – Defizitbremse, Schuldenstabilisierung, Schuldenabbau von 100 Mio. Franken pro Jahr – um eine neue zusätzliche finanzpolitische Vorgabe, welche – wie nachfolgend zahlenmässig dargelegt wird - von ihrer Wirkung her zwischen der Vorgabe der Schuldenstabilisierung und der Vorgabe des Schuldenabbaus von jährlich 100 Mio. Franken einzuordnen ist.
5. Finanzielle Auswirkungen
Mit der Gesamtberichterstattung vom 4. September 2002 (Voranschlag 2003, Finanzplan 2004-2006 und SAR-Bericht) erfüllte der Regierungsrat die in Ziffer 0 erwähnte finanzpolitische Zielsetzung bezüglich Schuldenstabilisierung und Schuldenabbau:
in Millionen CHF Voranschlag Finanzplan
2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 Fina nzie r ungssa ldo pe r 4 .9 .2 0 0 2 – 7 6 .1 – 7 7 .1 4 4 .9 1 4 0 .7 – = Neuverschuldung
+ = Schuldenabbau
Der Grosse Rat hat sich in der Haushaltsdebatte in der November-/Dezembersession 2002 mit Planungserklärungen gegen einzelne SAR-Massnahmen gestellt. Die entsprechenden Verschlechterungen der vorstehenden Planzahlen führen nach der Haushaltsdebatte 2002 bezüglich der Neuverschuldung bzw. dem Schuldenabbau zu folgender neuer Ausgangslage:
in Millionen CHF Voranschlag Finanzplan
2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 Fina nzie r ungssa ldo na c h
H a usha ltsde ba tte 2 0 0 2 – 8 0 .0 – 9 2 .2 1 2 .2 9 9 .9
– = Neuverschuldung + = Schuldenabbau
In den vorstehenden Planzahlen sind Desinvestitionserlöse von 35 Mio. Franken pro Jahr enthalten. Wie bereits erwähnt, muss zur Erfüllung der finanzpolitischen Vorgabe bezüglich der Desinvestitionen gemäss vorliegender Motion ab dem Jahr 2005 ohne diese Erlöse mindestens eine Schuldenstabilisierung erreicht werden:
in Millionen CHF Voranschlag Finanzplan
2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 Fina nzie r ungssa ldo na c h
H a usha ltsde ba tte 2 0 0 2 m it D e sinve stitionse r löse n
– 8 0 .0 – 9 2 .2 1 2 .2 9 9 .9
Fina nzie r ungssa ldo na c h H a usha ltsde ba tte 2 0 0 2 ohne D e sinve stitionse r löse n
– 1 1 5 .0 – 1 2 7 .2 – 2 2 .8 6 4 .9
– = Neuverschuldung + = Schuldenabbau
Das vorstehende Ergebnis zeigt, dass gemäss neuer finanzpolitischer Ausgangslage auf Grund der Haushaltsdebatte 2002 die Vorgabe gemäss vorliegender Motion, wonach ab dem Jahr 2005 Desinvestitionserlöse vollumfänglich für den Schuldenabbau einzusetzen sind, im Jahr 2005 um knapp 23 Mio. Franken verfehlt, im Jahr 2006 jedoch um knapp 65 Mio. Franken übertroffen wird.
6. Finanzpolitische Beurteilung des Regierungsrates
Wie vorstehend dargelegt, deckt sich die Vorgabe der vorliegenden Motion mit der finanzpolitischen Zielsetzung des Regierungsrates, wonach die Schulden gegen Ende der laufenden Legislatur um mindestens 100 Mio. Franken pro Jahr abgebaut werden sollen. Deshalb kann der Regierungsrat die Stossrichtung der vorliegenden Motion grundsätzlich unterstützen. Mit der neuen Zielvorgabe, wonach Desinvestitionserlöse für den Schuldenabbau eingesetzt werden sollen, wird neben der Defizitbremse, der Schuldenstabilisierung und dem Schuldenabbau eine weitere finanzpolitische Vorgabe vorgesehen, welche letztlich aber vom «Sanierungswillen» des Grossen Rates abhängig ist.
Der Regierungsrat muss an dieser Stelle klar darauf hinweisen, dass sich auf Grund der wirtschaftlichen Entwicklung die finanziellen Perspektiven für den Kanton Bern seit dem vergangenen Dezember deutlich zu verschlechtern drohen:
Gemäss Mitteilung des Eidg. Finanzdepartementes von Ende Januar 2003 sind nach den jüngsten Erkenntnissen die Steuereinnahmen des Bundes noch stärker eingebrochen als im letzten Herbst angenommen wurde. Zudem sei damit zu rechnen, dass die negative Entwicklung gegenüber den bisherigen Erwartungen länger andauern werde. Besonders stark zurückgegangen seien die Einnahmen bei der direkten Bundessteuer von Unternehmen, der Verrechnungssteuer und dem Börsenstempel. Als Folge dieser Ertragseinbussen hat der Bundesrat Ende Januar 2003 der Öffentlichkeit ein Sanierungspaket präsentiert, das den Bundeshaushalt um jährlich 2 Mrd. Franken entlasten soll. Gut 1.6 Mrd. betreffen Sparmassnahmen, von denen kein Politikbereich verschont wird. Der Rest soll aus Nationalbankgewinnen, der Tabaksteuer und einer Sondersteuer auf Alcopops beschafft werden. Die Auswirkungen der Ertragseinbussen des Bundes auf den Kanton Bern können im Moment noch nicht beziffert werden.
Ebenfalls ist das erwähnte Entlastungsprogramm des Bundes zur Zeit erst in den Konturen bekannt, namentlich was die konkreten Massnahmen im Bereich der
Verbundaufgaben Bund-Kantone anbetrifft. Konkretere Zahlen bezüglich der Auswirkungen der jüngsten Ertragsprognosen auf die Entwicklung der Kantonsanteile an den direkten Bundessteuern sowie den Verrechnungssteuern werden den Kantonen vom Bund frühestens für den Monat Mai 2003 in Aussicht gestellt.
Vor dem Hintergrund der neusten Konjunkturprognosen wird im Rahmen der laufenden Planungsarbeiten zum Voranschlag 2004 und Finanzplan 2005-2007 ebenfalls die Entwicklung der Kantonssteuern neu beurteilt werden müssen; hier sind Rückschläge zu erwarten.
Auf Grund der ersten Rückmeldung aus den laufenden Planungsarbeiten muss zudem davon ausgegangen werden, dass der in den vergangenen Jahren akzentuierte Trend zu Kostensteigerungen in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Fürsorge – zu einem wesentlichen Teil ausgelöst durch externe, nicht beeinflussbare Faktoren – unvermindert anhält. Auch hier sind konkrete Aussagen erst im Verlaufe des Monats Mai 2003 möglich.
7. Antrag
Der Regierungsrat hat vorstehend dargelegt, dass auf Grund von nicht beeinflussbaren negativen Entwicklungen sich die finanzpolitische Ausgangslage gegenüber der Haushaltsdebatte vom November und Dezember 2002 deutlich zu verschlechtern droht. In Anbetracht dieser ungewissen Situation kann der Regierungsrat die Ziffer 1 der Motion lediglich in der unverbindlichen Form eines Postulates entgegennehmen. Der Regierungsrat ist jedoch bereit, im Rahmen des Finanzplanberichtes 2005-2007 und des Ergänzungsberichtes zur strategischen Aufgabenüberprüfung über die Erfüllung der mit der vorliegenden Motion verlangten finanzpolitischen Zielvorgaben zu informieren. In diesem Sinne beantragt der Regierungsrat dem Grossen Rat die Annahme der Ziffer 2 der Motion.
Ziffer 1: Annahme als Postulat Ziffer 2: Annahme
An den Grossen Rat
