Der Regierungsrat wird beauftragt, die nötigen Massnahmen einzuleiten, damit in den Jahren 2003 bis 2005 mit entsprechenden Überschüssen in der Laufenden Rechnungen die per 31

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M 194/2001 FIN 14. November 2001 47C

Motion

3603 Finanzkommission (von Allmen, Wengen)

Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 06.11.2001

Schuldenabbau in den Finanzplanjahren 2003 – 2005

1. Der Regierungsrat wird beauftragt, die nötigen Massnahmen einzuleiten, damit in den Jahren 2003 bis 2005 mit entsprechenden Überschüssen in der Laufenden Rechnungen die per 31. Dezember 2002 ausgewiesene Bruttoschuld III insgesamt um 300 Millionen Franken abgebaut wird.

2. Die Eigenfinanzierung der Nettoinvestitionen beträgt über die gesamte Finanzplan- periode 100%.

3. Der Regierungsrat hat im nächsten Finanzplan (2004 bis 2006) aufzuzeigen, in welchen Schritten er die Forderung gemäss Ziffer 1 realisiert. Der Regierungsrat wird beauftragt, bis zur Vorlage des Voranschlags 2003 und des Legislaturfinanzplans die zur Erreichung dieser Ziele notwendigen Massnahmen abzuklären und die erforderlichen Änderungen der Rechtsgrundlagen aufzuzeigen.

4. Der Regierungsrat hat die Grundlagen vorzubereiten, um die Schuldenquote (Bruttoschuld III) des Kantons Bern ab dem Jahr 2007 gesetzlich auf maximal 20% zu beschränken.

Begründung:

Die Finanzkommission hat im Rahmen ihrer Beratungen festgestellt, dass trotz der Ertragsüberschüsse in der Laufenden Rechnung in den Jahren 2003 – 2005 insgesamt ein Schuldenwachstum von rund 400 Millionen Franken budgetiert ist.

Der Grund dafür ist, dass der Selbstfinanzierungsgrad der Nettoinvestitionen unter den bereits vom Grossen Rat im November 2000 mit einer Planungserklärung angestrebten 100% liegt.

Die Finanzkommission ist insbesondere besorgt darüber, dass die hohen Schulden ein potentielles Risiko für die Laufende Rechnung im Falle mittelfristig steigender Zinssätze darstellen. Solange die Schuldensumme so hoch ist, bleibt der Haushalt des Kantons Bern sehr verletzlich.

Der vorgesehene Schuldenabbau wäre auch ein klares finanzpolitisches Signal für den Wirtschaftsstandort Bern.

Es wird Dringlichkeit verlangt. Gewährt: 22.11.2001

Antwort des Regierungsrates

Die von der Finanzkommission in ihrer dringlichen Motion aufgeführten

Massnahmen würden – wie der Regierungsrat nachfolgend darlegt – im Falle ihrer Realisierung sehr weitreichende Auswirkungen auf den kantonalen Haushalt und damit auf die Aufgabenerfüllung des Kantons haben. Der Regierungsrat gestattet sich deshalb, die vorliegende Motion umfassend und aus mehreren Blickwinkeln zu beantworten. Damit will der Regierungsrat auch dazu beitragen, dass der Grosse Rat in der Novembersession 2001 anlässlich der Haushaltsdebatte seine

politischen Signale zur Fortsetzung der Haushaltsanierung – inklusive die

Entscheide zur vorliegenden Motion – auf der Basis von möglichst klaren Fakten und in Kenntnis der voraussichtlichen Konsequenzen seiner Entscheide

beschliessen kann. Der Regierungsrat sieht sich allerdings auch veranlasst darauf hinzuweisen, dass die Beantwortung dieser Motion angesichts der Bedeutung der hier zu erörternden Fragen in ausserordentlich kurzer Frist erarbeitet werden musste, die nicht zum Regelfall werden darf.

1. Zur bisherigen Sanierungspolitik

Seit Anfang der Achtzigerjahre besteht im Kanton Bern ein Ungleichgewicht zwischen den von der öffentlichen Hand übernommenen Aufgaben und den Finanzierungsmöglichkeiten. Heute muss festgestellt werden, dass der Kantonshaushalt noch immer strukturell überlastet ist (vgl. Bericht des

Regierungsrates zum Finanzplan des Kantons Bern 2003-2005 vom 5. September 2001, [Finanzplanbericht, Ziffer 1.4, Seiten 15 und 16]). Diese strukturelle

Überlastung war neben den bekannten Altlasten letztlich Ursache und Auslöser der Sanierungspolitik der vergangenen Jahre. Wie stark dieser Teil der

finanzpolitischen Vergangenheit den kantonalen Haushalt belastet, lässt sich anhand der jährlichen Zinszahlungen des Kantons für die Altlasten der Dezennium- Finanz AG illustrieren: Diese belaufen sich in den Finanzplanjahren - bei einem an sich tiefem Zinsniveau - auf je rund 90 Mio. Franken pro Jahr.

Im Sanierungsprozess der vergangenen Jahre sah sich der Regierungsrat somit einerseits mit dem finanzpolitischen Zwang konfrontiert, namhafte

Sanierungseffekte zu erzielen. Andererseits enthalten die Verfassung und zahlreiche Gesetze Handlungsaufträge an den Regierungsrat, in den einzelnen Politikbereichen Aufgaben im Interesse der Wohlfahrt der Bevölkerung

wahrzunehmen. In diesem staatspolitischen Dilemma entschied sich der Regie- rungsrat immer wieder dafür, eine Sanierungspolitik zu verfolgen, die nicht nur verkraftbar, sondern auch politisch tragfähig war.

Die Sanierungspolitik des Regierungsrates zeichnete sich somit dadurch aus, dass sie bisher auch im parlamentarischen Prozess und in der Bevölkerung eine

realistische Aussicht auf Akzeptanz aller ihrer wesentlichen Massnahmen hatte.

Der Regierungsrat verfolgte dabei das Ziel, die Sanierungspolitik langfristig auszurichten, am Grundsatz der Nachhaltigkeit zu orientieren und dabei die politischen Anspruchsgruppen soweit als möglich und unter Gewährung von angemessenen Zeiträumen für die nötigen Anpassungen in diesen staatspolitisch bedeutsamen Veränderungsprozess einzubeziehen. Der Regierungsrat wollte politische Unsicherheit, Instabilität in der staatlichen Aufgabenerfüllung und im demokratischen Prozess sowie unausgewogene Sanierungsschritte vermeiden.

Wie der Regierungsrat in seiner Antwort vom 18. November 1998 zur Motion der Finanzkommission „Weitere Massnahmen zur Haushaltsanierung sind notwendig“

ausführte, war es sein Ziel, den Ausgleich der Laufenden Rechnung im Sinne eines wichtigen Teilerfolges in der Legislatur 1998-2002 zu erzielen. Dieses Ziel konnte erfreulicherweise erreicht werden, indem es dem Regierungsrat und dem Grossen Rat mit einer konsequenten Finanzpolitik und acht Sanierungspaketen in einem verbesserten konjunkturellen Umfeld gelungen ist, den kantonalen Haushalt für die Planperiode 2002-2005 aus einer Defizitspirale in die Bandbreite einer ausgeglichenen Rechnung zu bringen. Aus einer ausserordentlich

besorgniserregenden finanziellen Lage wurde der Haushalt in ein vorläufiges Gleichgewicht geführt.

Die hohen Aufwandüberschüsse der Jahre 1990 bis 1997 führten - ausgehend von einem Resteigenkapital von 79 Mio. Franken im Jahr 1990 - innert sieben Jahren zu einem Bilanzfehlbetrag von über 4 Mrd. Franken; die Bilanzierung der

Unterdeckung der Pensionskassen (Bernische Pensionskasse und Berner Lehrerversicherungskasse) verursachte im Jahr 2000 zudem eine weitere,

sprunghafte Zunahme des Bilanzfehlbetrags um rund 1,5 Mrd. Franken. Aufgrund der in der Planperiode 2002-2005 vorgesehenen leichten bis mittleren

Ertragsüberschüsse wird der Bilanzfehlbetrag, der gemäss Staatsrechnung 2000 rund 5,4 Mrd. Franken betrug, bis Ende 2005 auf voraussichtlich knapp 5,3 Mrd.

Franken abgebaut werden können.

Verschiedene Entwicklungen in den Sachpolitiken mit besorgniserregender Kostendynamik, die angespannte Lage auf dem Arbeitsmarkt, die bekannten Altlasten und ein nur mässiges Wachstum des Steuerertrages führten jedoch dazu, dass es auch für die Planperiode 2002-2005 immer noch nicht möglich wird, die kürzerfristigen Planzahlen, insbesondere den nächsten Voranschlag, deutlich in die schwarzen Zahlen zu bringen. Nur dies würde es erlauben, den Abbau des hohen Bilanzfehlbetrages und damit der Staatsverschuldung im Rahmen der politischen Planungen in den Vordergrund zu

rücken.

Der Regierungsrat hat im Finanzplanbericht für die Jahre 2003-2005 (vgl.

Finanzplanbericht, Ziffer 1.2, Seite 14) die wesentlichen Gründe für die nach wie vor angespannte finanzielle Situation zusammengefasst und festgestellt,

- „dass weitere Sanierungspakete (nach bereits acht Sanierungspaketen) in den Jahren 2000 und 2001 sachlich und politisch keine Option darstellten, allerdings im Rahmen der nächsten Legislatur nicht ausgeschlossen werden können, falls die Haushaltlage nicht nochmals entscheidend verbessert werden kann,

- dass der Druck nach Aufgaben- und Ausgabenausweitungen, insbesondere in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Löhne unvermindert anhält,

- dass sich die Steuererträge trotz guter konjunktureller Lage nicht im gewünschten Mass weiterentwickeln,

- dass die Altlasten aus der Vergangenheit weiterbestehen und finanziert werden müssen,

- dass der Grosse Rat mit zahlreichen Beschlüssen laufend Zusatzkosten in der kan-tonalen Aufgabenerfüllung bewirkt.“

Demgegenüber lauteten die politischen Signale des Parlaments aus der

Novembersession 2000 in der von ihm verabschiedeten Planungserklärung wie folgt:

- Der Voranschlag 2002 muss mindestens ausgeglichen sein.

- Im Finanzplan 2003-2005 sind nach Massgabe der konjunkturellen Entwicklung substanzielle Ertragsüberschüsse vorzusehen, die für den Abbau des

Bilanzfehlbetrages und für die Reduktion der überdurchschnittlich hohen Steuerlast bei den natürlichen Personen einzusetzen sind.

- Die restriktive Ausgabenpolitik muss in allen Direktionen wesentlich verstärkt werden.

Ein Antrag, wonach die Sanierungsstrategie für den bernischen Finanzhaushalt verstärkt einnahmenseitige Massnahmen aufzunehmen habe, wurde in der Novembersession 2000 abgelehnt.

2. Zur Struktur des kantonalen Haushalts

Eine Beurteilung der Durchführbarkeit und politischen Zweckmässigkeit der in der Motion geforderten Massnahmen lässt sich nur vornehmen, wenn deren Effekte auf der Basis der Struktur des kantonalen Haushaltes wenigstens summarisch auf die konkrete kantonale Aufgabenerfüllung projiziert werden.

Laufende Rechnung

Die Bilanzsumme im kantonalen Haushalt beträgt zur Zeit über 11 Milliarden Franken. Die kantonale Verwaltung umfasst in sieben Direktionen und in der Staatskanzlei achtzig Ämter mit 1'045 Abteilungen. Hinzu kommt die Universität, bestehend aus neun Fakultäten mit 175 Instituten bzw. 500 Abteilungen. Der Spitalbereich umfasst 48 Institutionen, der Fürsorgebereich weitere 1'194.

Insgesamt ist der kantonale Haushalt in rund 4‘000 dreistelligen Konti abgebildet, über die der Grosse Rat beschliesst. Hinter diesem Zahlenwerk stehen knapp dreissig Aufgabenfelder des Kantons (vgl. Beilage 2), in denen dieser öffentliche Dienstleistungen mit rund 14‘000 kantonalen Angestellten (11‘000 Stellen), 19'000 Lehrerinnen und Lehrern (10'000 Stellen) sowie weit über 20'000 Mitarbeitenden auf 20'000 Stellen im subventionierten Bereich (Spitäler und Pflegeheime) erbringt.

Der Regierungsrat hat in den vergangenen Jahren bei mehreren Gelegenheiten auf die Struktur und die Besonderheiten des kantonalen Haushalts hingewiesen.

Von Bedeutung ist bei der Analyse des kantonalen Haushalts und weiterer Einsparungsmöglichkeiten insbesondere, welche Aufwandpositionen kurz- und mittelfristig gebunden sind oder aber verändert werden können. Grob gesagt ist davon auszugehen, dass rund 40 Prozent des Aufwands im kantonalen Haushalt kurz- und mittelfristig nicht verändert werden können (z.B. Passivzinsen,

Abschreibungen, Beiträge an den Bund im Sozialversicherungsbereich). Der Anteil für Personalausgaben im kantonalen Haushalt umfasst weitere 45 Prozent, die nur beschränkt beeinflussbar sind. Eingriffe bei den Löhnen oder ein Abbau von

Stellen bedingen eine äusserst sorgfältige Abklärung der Folgen. Damit wird ersichtlich, dass die von der Finanzkommission mit ihrer Motion geforderten Verbesserungen kurz- und mittelfristig – und somit in der hier zur Diskussion stehenden Finanzplanperiode – einerseits zu Lasten des Personals, d.h. der

konkreten Aufgabenerfüllung (45 Prozent des Gesamtaufwandes) und andererseits zu Lasten übriger kurz- und mittelfristig veränderbarer Positionen (rund 15 Prozent des Gesamtaufwandes) realisiert werden müssten. Im Vordergrund stünde hier der Sachaufwand, der ausserordentlich knapp budgetiert ist.

Mit anderen Worten: Wer substanzielle Aufwandkürzungen verlangt, muss in Kauf nehmen, dass die beeinflussbaren Komponenten des Haushalts überproportional getroffen werden. Der Regierungsrat zeigt in der nachfolgenden Ziffer 3 auf, dass bei den kurz- und mittelfristig theoretisch veränderbaren Aufwandpositionen von rund 60 Prozent ganz einschneidende Massnahmen nötig würden. Einerseits wäre damit das Personal dann mitbetroffen, wenn die Kürzungen Eingriffe in die Löhne bedeuten würden. Weil aber Lohnreduktionen bzw. das Einfrieren der kantonalen Lohnsumme aufgrund der bisherigen Beiträge des Personals an die

Haushaltsanierung und der Konkurrenzsituation auf dem Arbeitsmarkt kein

gangbarer Weg sind, um einen entscheidenden Beitrag zur Haushaltssanierung zu leisten, müssten massiv Aufgaben und damit Stellen abgebaut werden.

Verbesserungen bei den kurz- und mittelfristig veränderbaren Aufwandpositionen bei der kantonalen Aufgabenerfüllung müssen ferner zu rund drei Vierteln mit direkten Konsequenzen im Personalbereich realisiert werden, wenn eine lineare Verteilung des Abbauvolumens vorgenommen wird. Diese Vorgehensweise lässt sich insbesondere bei grossvolumigen Abbauszenarien nicht umgehen. Dem Parlament sind die allgemeine Personalsituation, die eingeschränkte Lohnent- wicklung der letzten Jahre beim Kanton, die sehr knappe Stellendotierung, die schon lange andauernde, sehr hohe Belastung namhafter Teile des Personals in allen drei Segmenten (Kantonspersonal, Lehrerschaft, Spitäler und Heime), die Schwierigkeiten des Kantons Bern als Arbeitgeber auf dem Arbeitsmarkt sowie die aktuellen Forderungen insbesondere der Lehrerschaft und des Pflegepersonals bekannt.

Es sei zudem daran erinnert, dass die seit 1992 getroffenen

Sanierungsmassnahmen im Personalbereich dazu geführt haben, dass jährlich wiederkehrende Einsparungen von rund 230 Mio. Franken realisiert werden (ohne Anteil der Gemeinden). Davon entfallen rund 180 Mio. Franken auf den Anteil der Teuerung, der nicht ausgeglichen wurde (nicht ausgeglichene Teuerung: 7,4%). In diesen Zahlen nicht enthalten sind die Einsparungen aus dem Stellenabbau, der als Folge laufender Projekte bis im Jahr 2003 umgesetzt werden soll. Die

Nichtbesetzung der im Rahmen der bisherigen Haushaltssanierungsmassnahmen gestrichenen 2500 Stellen - davon mehr als die Hälfte im subventionierten Bereich - führte zu einer weiteren Einsparung von rund 150 Mio. Franken pro Jahr (ohne Anteil der Gemeinden).

Investitionsrechnung

Bei der Beurteilung der Investitionstätigkeit des Kantons ist Folgendes von Bedeutung:

- Die Investitionsplanung entspricht einem langfristigen Konzept. Sie beruht auf gesetzlichen Aufträgen und ist der politischen Meinungsbildung unterworfen. Im Rahmen der Planung werden die Vorhaben bereits priorisiert.

Handlungsspielraum für Kürzungen in grossem Stil ist kurzfristig nicht gegeben.

Es ist mit grossem politischem Widerstand der betroffenen Regionen und Institutionen bzw. der Wirtschaft zu rechnen.

- Viele Investitionsvorhaben - ganz besonders die schwergewichtigen - sind bewilligt, verpflichtet oder in Realisierung. Im Bereich des öffentlichen Verkehrs ist die Finanzierung z.B. durch einen Rahmenkredit sichergestellt, welcher in die von der Finanzkommission anvisierte Kürzungsperiode hineinreicht.

- Der Verzicht auf laufende Vorhaben führt zu Folgekosten (z.B. Stillegung von Baustellen, Rückabwicklung von Verträgen, Substanzverlust wegen

ungenügendem Unterhalt).

- Die Investitionsvorhaben sind teilweise untereinander vernetzt und mit andern Behörden (Bund, Gemeinden) koordiniert. In diesen Fällen können nicht

einzelne Elemente aus der Planung herausgebrochen werden. Beispiel dafür ist das Projekt "Entwicklungsschwerpunkt Wankdorf". An diesem Projekt sind die Stadt Bern, der Kanton, der Bund, Bern Mobil, SBB und BLS und Private beteiligt.

- Verzichtsmassnahmen müssten sehr sorgfältig - unter Berücksichtigung der Folgekosten, der politischen Akzeptanz, der Vernetzung und aller rechtlicher Aspekte - evaluiert werden. Kurzfristig können kaum substanzielle

Kürzungsverpflichtungen eingegangen werden.

3. Zahlenmässige Konsequenzen der Umsetzung der Motion Ausgangslage

Wie der Regierungsrat eingangs ausgeführt hat, würde die Realisierung der einzelnen in der Motion vorgesehenen Massnahmen sehr weitreichende

Auswirkungen auf den kantonalen Haushalt und damit auf die Aufgabenerfüllung des Kantons haben. Der Regierungsrat zeigt nachfolgend zudem auf, dass die in den Ziffern 1, 2 und 4 der Motion vorgesehenen Massnahmen je unterschiedliche finanzielle Effekte in den Planergebnissen mit sich bringen würden und somit untereinander nicht konsistent sind.

Bei der Frage, wie die Forderungen der Finanzkommission umzusetzen wären, ist zunächst Folgendes von Bedeutung: Der Regierungsrat hat neben der

vorliegenden Motion auch den Bericht der Finanzkommission zum Voranschlag 2002 und zum Finanzplan 2003-2005 vom 5. November 2001 zur Kenntnis genommen. Er geht aufgrund der von der Finanzkommission in diesem Bericht aufgeführten Hauptziele

- sie wolle den Schwerpunkt ihrer Arbeit für die kommende Voranschlags- und Finanzplanperiode auf die nachhaltige Stabilisierung der Laufenden Rechnung sowie auf den Schuldenabbau legen (Seite 9),

- ein Ziel für die nächste Finanzplanperiode sei der Abbau der Bruttoschuld III, verbunden mit einer Stärkung des Wirtschaftsstandorts des Kantons Bern und einer Reduktion der Steuerbelastung (Seiten 16 und 26),

- in Zukunft würden grundsätzliche Aufgabenverzichte im Vordergrund stehen, weil nach acht Sanierungspaketen kaum noch Spielraum für weitere Kürzungen bei gleichzeitiger Aufgabenerfüllung vorhanden sei (Seite 8) und

- dass in Zukunft eine verstärkte, restriktive Ausgabenpolitik unabdingbar sei (Seite 13).

und der klaren diesbezüglichen Signale des Parlaments in den vergangenen drei Jahren zur Fortführung der Sanierungspolitik davon aus, dass die von der

Finanzkommission geforderten Verbesserungen ausschliesslich aufwandseitig zu erbringen wären. Selbst ausgehend von der – kaum realistischen – Annahme, keines der in der politischen Berichterstattung des Regierungsrates aufgeführten finanziellen Risiken würde eintreffen, würden die von der Finanzkommission

vorgesehenen zusätzlichen Verbesserungen – wie nachfolgend erläutert wird – mit Sicherheit ganz wesentliche Einschnitte in der Erfüllung der kantonalen Aufgaben, d.h. drastische Verzichte auf bisherige Aufgaben in zahlreichen Politikbereichen mit direkten Folgen beim Personal (mindestens vorübergehendes Einfrieren der Lohnsumme, massiver Stellenabbau) nach sich ziehen. Denn es bestehen heute angesichts der neusten wirtschaftlichen Aussichten keine Anzeichen dafür, dass die von der Finanzkommission vorgesehenen finanziellen Verbesserungen auch nur teilweise mit Mehrerträgen (bei unveränderter Steueranlage) erreicht werden könnten. Welches diese Einschnitte – auf der Aufwandseite – im Einzelnen wären, kann der Regierungsrat heute nicht überblicken, da die Erarbeitung eines

allfälligen Sanierungspaketes Gegenstand des nächsten Planungsumgangs wäre und aufwendige Überprüfungsarbeiten mit sich bringen würde.

Der politische Handlungsspielraum wird zusätzlich durch folgende

Rahmenbedingungen eingeengt: Der Regierungsrat hat im Bericht zum Finanzplan 2003-2005 in Kapitel 8 auf verschiedene finanzpolitische Risiken aufmerksam gemacht, deren Auswirkungen in den vorliegenden Planzahlen nicht enthalten sind, da ihre finanziellen Effekte nicht verlässlich abgeschätzt werden können.

Auch wenn die konkreten Auswirkungen und der genaue Zeitpunkt des Eintretens nach wie vor noch nicht bekannt sind, so haben die finanziellen Risiken auf

Bundesebene für die Kantone in Bezug auf das Steuerpaket 2001 und die Revision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) in diesem Herbst deutlich an Konturen gewonnen. Der Regierungsrat muss darauf hinweisen, dass allein die mit hoher Wahrscheinlichkeit eintretenden, wenn auch noch nicht genau abschätzbaren Zusatzbelastungen auf Bundesebene den Druck auf den kantonalen Haushalt im nächsten Planungsumgang deutlich verstärken werden und es – aus heutiger Sicht – bereits als Erfolg zu werten wäre, wenn die heutigen Planzahlen gehalten

werden könnten.

Zu den einzelnen Ziffern der Motion:

Ziffer 1 der Motion: Abbau der Bruttoschuld III von insgesamt 300 Mio.

Franken

Die Bruttoschuld III umfasst die laufenden Verpflichtungen sowie die kurz-, mittel- und langfristigen Schulden unter der Annahme, dass auch die Rückstellungen als Schuld ausgewiesen werden (Einzelheiten dazu: Seite 30 f. Finanzplanbericht).

Die per 31. Dezember 2002 ausgewiesene Bruttoschuld III von 11'088 Mio.

Franken müsste gemäss Forderung der Finanzkommission in den Jahren 2003- 2005 mit entsprechenden Überschüssen in der Laufenden Rechnung reduziert werden. Die Bruttoschuld III nimmt dann ab, wenn die Selbstfinanzierung, d.h. der Überschuss der Laufenden Rechnung und die Abschreibungen, höher ist als die Nettoinvestitionen, d.h. ein Selbstfinanzierungsgrad von über 100 Prozent entsteht.

Eine Korrektur der Verschuldung kann somit grundsätzlich durch eine Verbesserung der Laufenden Rechnung

und / oder durch Investitionsverzichte erreicht werden. Vor diesem Hintergrund ist die Ergänzung der Finanzkommission in Ziffer 1 ihrer Motion von Bedeutung, wonach der Schuldenabbau durch entsprechende Überschüsse in der Laufenden Rechnung und nicht durch Investitionsverzichte zu realisieren sei.

Die nachfolgende Tabelle zeigt, welche zahlenmässigen Konsequenzen die Umsetzung von Ziffer 1 der Motion auf der Basis der Planzahlen gemäss Finanzplan vom 5. September 2001 hätte:

(in Mio. Franken) Total pro Jahr

Zunahme Bruttoschuld III gemäss den geltenden Planzahlen 03/04/05

368 123

Vorgabe Finanzkommission: Schuldenabbau -300 -100

Notwendige Verbesserung der Laufenden Rechnung 668 223

davon mit direkten Auswirkungen im Personalbereich (=75% des beeinflussbaren Aufwandes) bei linearer Verteilung

501 167

Ein Schuldenabbau von 300 Mio. Franken bedingt somit Aufwandreduktionen im Umfang von 668 Mio. Franken in allen drei Planjahren oder durchschnittlich 223 Mio. Franken pro Planjahr. Davon wären bei einer linearen Verteilung des

Abbauvolumens rund drei Viertel oder rund 167 Mio. Franken pro Jahr mit direkten Auswirkungen im Personalbereich zu realisieren. Dies würde entweder nahezu ein Einfrieren der Lohnsumme 2002 während drei Jahren oder aber einen

Stellenabbau von gesamthaft knapp 1'700 Stellen beim Kantonspersonal, bei der Lehrerschaft und im subventionierten Bereich bis Ende 2005 unter Inkaufnahme der wegfallenden kantonalen Aufgabenerfüllung bedeuten.

In den Jahren 2003 bis 2005 betragen die Nettoinvestitionen durchschnittlich 589 Mio. Franken pro Jahr. Würde der Schuldenabbau – entgegen der vorgesehenen Vorgabe der Finanzkommission – beispielsweise zur Hälfte durch

Investitionsverzichte realisiert – müssten die Investitionen durchschnittlich um 112 Mio. Franken pro Jahr oder fast 20 Prozent reduziert werden. Von

Investitionskürzungen wären hauptsächlich die Bereiche Tiefbau, Hochbau und öffentlicher Verkehr betroffen.

Was die Möglichkeit einer Senkung der Nettoinvestitionen anbelangt, sei daran erinnert, dass sich der Regierungsrat veranlasst sah, den Plafond der

Nettoinvestitionen für die Finanzplanjahre 2003-2005 nach oben anzupassen, um sicherzustellen, dass unaufschiebbare Investitionen getätigt werden können, Mittel für wichtige, standortrelevante Investitionsvorhaben zur Verfügung stehen und irreparable Substanzverluste namentlich in den Bereichen Hoch- und Tiefbau verhindert werden können (vgl. Finanzplanbericht S. 65).

Ziffer 2 der Motion: Selbstfinanzierung der Investitionen zu 100 Prozent

Die Finanzkommission fordert eine Eigenfinanzierung der Nettoinvestitionen über die ganze Finanzplanperiode und damit einen Selbstfinanzierungsgrad in den Planjahren von 100 Prozent.

Inhaltlich ist die Vorgabe von Ziffer 2 eine andere als diejenige der Ziffer 1: Bei einer hundertprozentigen Selbstfinanzierung der Investitionen ab 2003 würden die Schulden per Ende 2002 plafoniert, d.h. es würde ab Ende 2002 keine

Neuverschuldung mehr erfolgen. Eine Schuldenplafonierung ab Ende 2002 würde die nachfolgenden, im Vergleich zu Ziffer 1 der Motion weniger weitgehende Verbesserungen in der Laufenden Rechnung erfordern:

(in Mio. Franken) Total pro Jahr

Zunahme Bruttoschuld III gemäss den geltenden Planzahlen 03/04/05

368 123

Vorgabe Finanzkommission: Schuldenplafonierung 0 0 Notwendige Verbesserung der Laufenden Rechnung 368 123

davon mit direkten Auswirkungen im Personalbereich (=75% des beeinflussbaren Aufwandes) bei linearer Verteilung

276 92

Würden die Schulden per Ende 2002 plafoniert, so würden Verbesserungen in der Laufenden Rechnung von 368 Mio. Franken gesamthaft in allen drei Planjahren oder durchschnittlich 123 Mio. Franken pro Jahr erforderlich. Bei einer linearen Verteilung des Abbauvolumens wäre davon der Personalbereich mit 276 Mio.

Franken insgesamt oder mit rund 92 Mio. Franken pro Jahr betroffen, was eine Reduktion des für die gesamte Finanzplanperiode (2003-2005) eingeplanten Lohnsummenwachstums um etwa die Hälfte oder den Abbau von etwas mehr als 900 Stellen auf Ende 2005 mit entsprechendem Wegfall bisher erfüllter kantonaler Aufgaben bedeuten würde.

Ziffer 4 der Motion: Beschränkung der Schuldenquote ab dem Jahr 2007 auf maximal 20 Prozent

Die Vorgabe der Finanzkommission gemäss Ziffer 4 ihrer Motion ist nochmals eine andere Forderung als diejenige in Ziffer 1 der Motion:

Mit der Kennzahl Schuldenquote wird die Relation zwischen der Entwicklung der Schuld und derjenigen des Volkseinkommens hergestellt. Steigt die Schuldenquote an, bedeutet dies ein stärkeres Ansteigen der Schuld als dasjenige des

Volkseinkommens, was den Handlungsspielraum der öffentlichen Hand

einschränkt: Es müssen im Verhältnis zum Gesamtertrag immer mehr Erträge für den Schuldendienst verwendet werden.

Nach den Vorstellungen der Finanzkommission dürfe die Schuldenquote

(Bruttoschuld III in Prozent des Volkseinkommens) maximal 20 Prozent betragen.

Dies entspricht nach heutigem Kenntnisstand auf der Basis einer Projektion der heutigen Prognosen zum Volkseinkommen in die Zukunft eine Bruttoschuld III per Ende 2007 von rund 9,9 Milliarden Franken.

Würde man die Forderung der Finanzkommission umsetzen, müsste der

Schuldenbestand per Ende 2002 von 11,1 Milliarden Franken in den Jahren 2003 bis 2007 um insgesamt 1,2 Milliarden Franken oder durchschnittlich 240 Mio.

Franken pro Jahr reduziert werden.

Im Zusammenhang mit der Ziffer 1 der Motion der Finanzkommission bedeutete dies Folgendes:

Würde die Ziffer 1 der Motion der Finanzkommission erfüllt, so würden sich die Schulden per Ende 2005 auf 10,8 Milliarden Franken beziffern. Damit zusätzlich (zur Erfüllung von Ziffer 1 der Motion) die Vorgabe einer maximalen Schuldenquote per Ende 2007 von 20 Prozent erfüllt werden könnte, müssten in den Jahren 2006 und 2007 die Schulden zusätzlich im Umfang von 0,9 Milliarden Franken oder um durchschnittlich 450 Mio. Franken pro Jahr abgebaut werden. Selbst wenn der Schuldenabbau gemäss Ziffer 1 der Motion realisiert werden könnte, wären also in den Jahren 2006 und 2007 zusätzliche Verbesserungen der Laufenden Rechnung bzw. Investitionsverzichte im Umfang von 450 Mio. Franken pro Jahr nötig. Diese wären wiederum, bei linearer Umwälzung des Abbauvolumens, zu 75 Prozent im Personalbereich zu erbringen.

Der Regierungsrat gestattet sich in diesem Zusammenhang auf den im Oktober 2001 veröffentlichten Bericht des Wirtschaftsrates zu verweisen: Auch der Wirtschaftsrat betont im Rahmen seiner finanz- und steuerpolitischen

Empfehlungen die Notwendigkeit, die Schulden abzubauen. Er weist aber auch darauf hin, dass eine Quote von 20% für die Bruttoschuld III nicht realistisch sei (vgl. Bericht des Wirtschaftsrates, S. 7):

«Selbst unter optimistischen Annahmen über die konjunkturelle Entwicklung, bei niedrigen Zinsen und einer Ausgabenpolitik, die jetzt schon durch das Tagesgeschäft durchbrochen wird, wird das Ziel nicht erreicht, die Schuldenquote auf einem deutlich niedrigeren Niveau (20% [gemeint ist die Schuldenquote III]) zu stabilisieren. Sogar die Stabilisierung der Staatsschuld auf dem heutigen Niveau (25% Quote [gemeint ist wiederum die

Schuldenquote III]) ist nur mit grosser Disziplin und erheblichen Anstrengungen zu realisieren.»

Der Regierungsrat teilt diese Auffassung, könnte sich allerdings vorstellen, dass eine etappierte Erreichung dieses Ziels ab dem Jahr 2007 denkbar ist, was indessen heute offen bleiben muss.

Zusammengefasst würde die Umsetzung der Motion voraussichtlich Folgendes bedeuten:

- Ziffer 1: Zusätzliche¹⁾ Aufwandreduktion in den Planjahren 2003 bis 2005 von durchschnittlich 223 Mio. Franken pro Jahr, was bei einer grundsätzlich

linearen Verteilung des Abbauvolumens neben anderen Abbaumassnahmen entweder nahezu ein Einfrieren der Lohnsumme 2002 während drei Jahren oder ein Stellenabbau von gesamthaft knapp 1‘700 Stellen mit dem

entsprechenden Wegfall kantonal erfüllter Aufgaben bedeuten würde.

- Ziffer 2: Zusätzliche¹⁾ Aufwandreduktion von durchschnittlich jährlich 123 Mio.

Franken in den Jahren 2003 bis 2005, was bei einer grundsätzlich linearen Verteilung des Abbauvolumens neben anderen Abbaumassnahmen eine Reduktion des bisher geplanten Lohnsummenwachstums um etwa die Hälfte oder den Abbau von etwas mehr als 900 Stellen mit dem entsprechenden Wegfall kantonal erfüllter Aufgaben bedeuten würde.

- Ziffer 4: Zusätzlicher¹⁾ Aufgaben- und/oder Investitionsverzicht von

durchschnittlich jährlich 240 Mio. Franken in den Planjahren 2003 bis 2007.

Unter der Annahme, die Ziffer 1 der Motion würde realisiert: zusätzlicher (zusätzlich zu Ziffer 1) Aufgaben- und/oder Investionsverzicht von

durchschnittlich jährlich 450 Mio. Franken in den Planjahren 2006 und 2007.

1) Zusätzlich bedeutet, Abbau-/Verzichtsmassnahmen zusätzlich zu denjenigen Massnahmen, die bereits im Finanzplan 2003-2005 enthalten sind.

4. Politische Würdigung

Aufgrund einer vorläufigen Beurteilung muss der Regierungsrat darauf hinweisen, dass die Umsetzung der in der Motion der Finanzkommission aufgestellten

Forderungen offensichtlich mit einem oder mehreren substanziellen

Sanierungspaketen verbunden wäre. Deren inhaltliche Auswirkungen müssten bereits im Juni 2002 feststehen, da die Finanzkommission fordert (Ziffer 3 der Motion), es sei im nächsten Finanzplan 2004-2006 aufzuzeigen, in welchen Schritten der Regierungsrat ihre Forderung gemäss Ziffer 1 der Motion zu reali- sieren gedenke; bis zur Vorlage des Voranschlags 2003 und des

Legislaturfinanzplans seien die zur Erreichung dieser Ziele notwendigen Massnahmen abzuklären und die erforderlichen Änderungen der

Rechtsgrundlagen aufzuzeigen. Der Regierungsrat erachtet die Forderungen der Finanzkommission in ihrer Motion aufgrund der aufgezeigten finanziellen

Konsequenzen und der damit verbundenen höchst negativen Perspektiven in den einzelnen Sachpolitiken, aber auch aus personalpolitischer Sicht als nicht

realisierbar. Er geht davon aus, dass mit ihrer vollständigen Umsetzung

wesentliche Teile des Aufgabenvollzugs im Kanton Bern und seiner Verwaltung im gesamten Kantonsgebiet ernsthaft in Frage gestellt würden.

Der Regierungsrat muss an dieser Stelle nochmals darauf hinweisen, dass die Politik in den Jahren 1999, 2000 und 2001 zu einem sanierungspolitischen Kraftakt, wie ihn die Motion der Finanzkommission vorsieht, auch nicht annähernd bereit gewesen wäre. Sie hat vielmehr zum Ausdruck gebracht, dass eine Grenze in der

Sanierungspolitik erreicht sei und hat sogar diverse Korrekturmassnahmen in die andere Richtung beschlossen (z. B. Massnahmenpaket zur Verbesserung der Arbeitssituation des Pflegepersonals VAP, verschiedene überwiesene

parlamentarische Vorstösse mit Kostenfolgen). Ob die politische Grundstimmung heute ganz anders ist, muss bezweifelt werden. Zudem gestattet sich der

Regierungsrat den Hinweis auf die aktuelle Diskussion betreffend Steuersenkungen (Motion Portmann, Steuersenkungsinitiative etc.). Steuersenkungen in der

Planperiode würden die vorgesehenen Vorgaben der Finanzkommission vollends illusorisch machen.

Insgesamt kommt der Regierungsrat somit vorläufig zum Schluss, dass eine derart einschneidende Verschärfung der finanzpolitischen Planung, wie sie die

Finanzkommission vorsieht, wenig realistisch ist. Denn die Umsetzung der Motionsvorgaben wäre ohne Zweifel mit einer neuen Art von

Sanierungsmassnahmen verbunden. Ohne dass der Regierungsrat die konkrete Umsetzung dieser Vorgaben bereits im Einzelnen überblicken kann, so ist er dennoch der festen Überzeugung, was diese bedeuten würde:

- Ganz deutliche, breite Rücknahme der flächendeckenden Versorgung mit öffentlichen Gütern, d.h. systematischer Rückzug aus Regionen und vermehrte Konzentration auf die Zentralitiät der Aufgabenerfüllung.

- Massive Ausdünnung und Qualitätssenkung in der Aufgabenerfüllung auch in Bereichen, in denen bisher Schwergewichte bestehen blieben (Kernbereiche der Bildung, Sicherheit, öffentlicher Verkehr, Strassenbau etc.).

Sehr weitgehend sind die Motionsvorgaben auch deshalb, weil sich ausser des Einfrierens der Lohnsumme ergiebige Sanierungsmassnahmen in Form von einschneidenden Aufgabenverzichten nicht ohne eine breite Änderung von Gesetzesgrundlagen realisieren liessen, gegebenenfalls gefolgt von

Volksabstimmungen. Auch der Abbau von Stellen im grösseren Ausmass oder ein Reallohnabbau erfordern Gesetzesänderungen. Das Verfahren für eine

Gesetzesänderung braucht in der Regel zwei Jahre. Die Schwierigkeiten, einzelne Gesetzesvorhaben, die einen Aufgabenverzicht zum Gegenstand haben, über die parlamentarische Hürde zu bringen, sind bekannt.

Trotz der klaren Vorbehalte zum finanziellen Abbauvolumen, das die Motion anvisiert, ist der Regierungsrat mit der Finanzkommission der Auffassung, dass inskünftig wenn möglich substanzielle und nachhaltige Ertragsüberschüsse bei 100-prozentigem Selbstfinanzierungsgrad anzustreben sind, damit eine der Hauptbelastungen des kantonalen Haushalts – die hohe Verschuldung – systematisch und mit deutlich spürbaren Effekten abgebaut werden kann. Wie hoch diese Ertragsüberschüsse bzw. Verzichte auf Investitionen in den einzelnen Jahren aber sein sollen und können, ist immer wieder neu zu beurteilen und abhängig von zahlreichen Einflussfaktoren und Rahmenbedingungen, die sich jedes Jahr verändern und die der Regierungsrat im Finanzplanbericht umfassend dargestellt hat. In einer rezessiven Phase - diese ist in der hier zur Diskussion stehenden Finanzplanperiode insbesondere aufgrund der jüngsten geopolitischen Ereignisse keineswegs ausgeschlossen – und mit zusätzlichen Belastungen von aussen (z. B. Revision Bundessteuergesetzgebung und Revision des

Bundesgesetzes über die Krankenversicherung KVG) kann beispielsweise bereits

ein Ertragsüberschuss von 20 Mio. Franken als Erfolg gewertet werden, wogegen ein solcher in einer konjunkturell erfreulichen Phase nicht genügt.

Mit der Finanzkommission ist der Regierungsrat auch einig, dass das

Haushaltgleichgewicht momentan immer noch labil ist und die Haushaltsituation bei weitem noch nicht befriedigt. Für ihn steht ausser Frage, dass in den nächsten Jahren höchstmögliche Ertragsüberschüsse anzustreben sind. Ob diese realisert werden können und wie hoch diese tatsächlich ausfallen werden, lässt sich allerdings nur beschränkt beeinflussen. Sehr grosse Verbesserungsschritte, wie sie die Finanzkommission mit ihrer Motion innert Jahresfrist vorsehen will,

scheinen dem Regierungsrat ausgeschlossen zu sein. In dieser Situation kann es für den Regierungsrat somit nur darum gehen, wie bisher eine Sanierungspolitik in Schritten zu verfolgen, die alle Jahre eine Aufgabenüberprüfung, ein restriktives Ausgabenverhalten, ein Abwägen des finanziell Vertretbaren, die Vornahme von weiteren Verzichten und Optimierungen sowie neue Schätzungen beinhaltet. Die Haushaltsanierung ist somit weiterhin als langwieriger, anstrengender

Veränderungsprozess zu verstehen, in dem positive Ergebnisse auch in Zukunft nur in einer permanenten politischen Auseinandersetzung aller Beteiligten mit der Art und dem Umfang der angebotenen Leistungen, den

Finanzierungsmöglichkeiten, den Einflüssen von aussen und den langfristigen finanzpolitischen Zielen erreicht werden können.

Eine finanzpolitische Strategie, die vorsieht, im Vergleich zur soeben

überarbeiteten Aufgaben- und Finanzplanung im Voraus erheblich verschärfte, aber in ihren konkreten Konsequenzen nicht überschaubare Planzahlen unter allen Umständen zu erreichen, scheint dem Regierungsrat nicht der richtige Weg zu sein. Der Kanton Bern hat heute zahlreiche Verfassungsaufträge zu erfüllen, Altlasten zu tragen und ein Dienstleistungsangebot zu finanzieren, welches zum Teil kurzfristig nicht beeinflusst werden kann und bei dem die Politik in den letzten Jahren nicht bereit war, weitere spürbare Abstriche vorzunehmen. Diese finanzielle Grundlast des Kantons, verbunden mit den übrigen, bekannten finanzpolitischen Rahmenbedingungen wie Strukturschwäche der bernischen Wirtschaft,

Konkurrenzsituation auf dem Arbeitsmarkt mit dem Bund und den ehemaligen Regiebetrieben, ausgeprägte regionale Umverteilung etc., lässt sich nicht mit der Formulierung blosser Planzahlen als Zielgrössen verringern.

Ein substanzieller Schuldenabbau kann in der Situation des Kantons Bern nur durch einen einschneidenden Aufgabenverzicht und substanzielle Ausdünnungen in der Aufgabenerfüllung inklusive teilweiser Rücknahme der flächendeckenden Versorgung realisiert werden. Der Regierungsrat ist gleichzeitig überzeugt, dass sich dieser Schuldenabbau nicht allein über einen Aufgabenverzicht, sondern nur zusammen mit einem spürbaren zusätzlichen Wirtschaftswachstum realisieren lässt. Voraussetzung für Wirtschaftswachstum sind geeignete

Rahmenbedingungen, was wiederum Investitionen in die Bildung und die Verkehrsinfrastruktur voraussetzt. Eine Kürzung des vergleichsweise

bescheidenen Investitionsvolumens des Kantons würde das wirtschaftliche Klima zusätzlich belasten. Dort wo Bund und Gemeinden an den Ausgaben beteiligt sind, würde sich die Situation durch den Multiplikatoreffekt zusätzlich verschärfen.

Umgekehrt lässt sich das Wirtschaftswachstum aber beschränkt und mit längeren Reaktionszeiten beeinflussen. Der Regierungsrat muss deshalb grossvolumige, in kurzer Zeit realisierte Sanierungserfolge im Moment klar ausschliessen.

Dennoch möchte der Regierungsrat - wie mehrfach erwähnt - die

Haushaltsanierung aufwandseitig konsequent fortsetzen und ist bereit, im nächsten Planungsumgang weitere, deutliche Aufgabenverzichte zu prüfen und das

Ergebnis dieser Prüfung dem

Grossen Rat mit entsprechenden Optionen vorzulegen. Ein echter, deutlicher Aufgabenverzicht setzt jedoch die Änderung entsprechender Gesetze und evtl. der Verfassung inklusive fakultative bzw. obligatorische Volksabstimmung voraus, was der Grosse Rat entscheidend mitzutragen hätte. Der Regierungsrat kann seine Arbeit zudem auf der in den letzten Jahren, teilweise mit externer Hilfe,

hergestellten Übersicht über die Aufgaben des Kantons und deren Erfüllung weiterführen. Zudem möchte er sich systematisch mit den finanz-, steuer- und bildungspolitischen Empfehlungen des Wirtschaftsrates vom September 2001 auseinandersetzen, diese aufarbeiten und die nötigen Massnahmen daraus ableiten, ohne mit einem überstürzten Handeln die gebotene Auseinandersetzung mit diesen wichtigen Expertenempfehlungen zu vernachlässigen. Zahlenmässig kann sich der Regierungsrat aus den dargestellten Gründen allerdings nicht binden, weshalb er den zahlenmässigen Vorgaben der Motion nicht zustimmen kann.

5. Schlussbetrachtung

Für den Regierungsrat hat die Sanierung der Kantonsfinanzen inklusive Abbau der Schulden auf ein vertretbares Mass, Milderung der Steuerbelastung für die

natürlichen Personen und Schaffung von Handlungsspielraum in den Sachpolitiken nach wie vor oberste Priorität. Auf diese Ziele hin verfolgt der Regierungsrat

weiterhin eine Sanierungspolitik in Schritten, aber mit realistischen Zwischenzielen.

Gezielte Investitionen einerseits, gut ausgewogene und durchdachte Verzichte andererseits sowie Prioritätensetzung bilden die Leitlinien. Das Vertrauen der Bevölkerung in ein gut funktionierendes Staatswesen und in berechenbare politische Institutionen sind ihm ebenso wichtig wie die Konkurrenzfähigkeit als Arbeitgeber auf dem Arbeitsmarkt.

Für den Regierungsrat ist das gemeinsame Verfolgen dieser wichtigen politischen Ziele unverzichtbare Bedingung für den Erfolg der Sanierungsbemühungen. Die Hauptziele der Finanzkommission (Schuldenabbau, weitere Aufgabenverzichte, restriktive Ausgabenpolitik, Stärkung des Wirtschaftsstandortes) decken sich mit den grundsätzlichen Vorstellungen des Regierungsrates zur Fortsetzung der Sanierungspolitik, wie sie auch in seinem Bericht zum Finanzplan 2003-2005 auf den Seiten 16 bis 18 dargestellt sind und in der vorliegenden Antwort nochmals beleuchtet werden. Im Sinne der Motion der Finanzkommission will der

Regierungsrat die mittelfristige Stabilisierung der Verschuldung und hernach deren Abbau in das Zentrum seiner finanzpolitischen Bemühungen stellen. Zahlenmässig ist die Umsetzung der Motion der Finanzkommission aus der Sicht des

Regierungsrates jedoch nicht realisierbar. Zudem sind die einzelnen Forderungen der Motion (Ziffern 1, 2 und 4) nicht vollständig konsistent und es ist nicht

ersichtlich, welche Forderung Vorrang hat.

Eine Annahme der Motion kann er aus den genannten Gründen nicht befürworten.

Dies heisst aber nicht, dass der Regierungsrat nicht mit Konsequenz die Haushaltsanierung fortsetzen wird. Er wird vielmehr neue Massnahmen und

Optionen erarbeiten und mit all ihren Konsequenzen dem Parlament im Rahmen der politischen Berichterstattung und des Planungsdialogs vorlegen. Der

Regierungsrat ist bereit, die grundsätzliche Stossrichtung der Motion aufzunehmen und in seinen Planungsarbeiten zu berücksichtigen. Er beantragt deshalb An- nahme der Motion als Postulat.

Antrag: Annahme der Motion als Postulat.

An den Grossen Rat