M 187/2002 STA 29. Januar 2003 42C Motion
0252 FDP (Bolli Jost, Bern)
Weitere Unterschriften: 27 Eingereicht am: 09.09.2002
Regierungsreform
1. Der Regierungsrat wird beauftragt, eine Reform seiner Organisation und Tätigkeiten einzuleiten. Dabei sind folgende Rahmenbedingungen zu beachten:
a) Die strategische Führung durch den Regierungsrat ist zu stärken;
b) Die Mitglieder des Regierungsrates sind von der operativen Führung der Verwaltung zu entlasten;
c) Neuaufteilung der operativen Entscheidverantwortung, d.h. vermehrte Delegation auf das obere Kader;
d) Intensivierung der Aufsicht, wobei diese effizient und effektiv auszugestalten ist;
e) Die Aussenpolitik muss eine Aufgabe des Gesamtregierungsrates sein;
f) Es sind geeignete Instrumente zu entwickeln, die die Umsetzung der Strategie in den Direktionen gewährleisten.
2. Der Regierungsrat hat dem Grossrat aufzuzeigen, wie das Parlament frühzeitig in geeigneter Form einbezogen werden kann.
3. Die Reform ist auf Beginn der nächsten Legislatur umzusetzen.
Begründung 1.
Allgemein
Das Projekt NEF hat zum Ziel, die Handlungsfreiheit und den Gestaltungsspielraum des Grossen Rates, des Regierungsrates und der Verwaltung in den entsprechenden Zuständigkeitsbereichen zu stärken und die Tätigkeiten in Politik und Verwaltung im Hinblick auf Qualität und Wirkungen zu verwesentlichen. Eine der vier Zielsetzungen ist die Führungsorientierung: die strategische Führung soll auf der politischen Ebene gestärkt und die Art und Weise der Leistungserbringung an die Verwaltung delegiert werden.
Dadurch soll die Politik grundsätzlich das „Was“, die Qualität und die Prioritäten des staatlichen Handelns bestimmen. Der Verwaltung sollen die Verantwortung und Kompetenz für die Umsetzung der politischen Vorgaben übertragen werden (operative, bzw. betriebliche Führung). Vgl. dazu u.a. Schlussbericht NEF 2000 des Regierungsrates vom 17. Mai 2000.
Die Umsetzung von NEF erfolgte bis jetzt schwergewichtig in der Verwaltung und zum Teil im Bereich des Grossen Rats (vgl. Arbeiten der UK NEF). Eine Umsetzung im Bereich des Regierungsrates ist bis jetzt nicht ersichtlich. Mit der vorliegenden Motion soll die
Umsetzung von NEF auf der Stufe des Regierungsrates eingeleitet werden. Es ist wahrscheinlich, dass dazu Verfassungs- und Gesetzesänderungen nötig sind. Die bisherige Rahmenbedingung, dass NEF im Rahmen der geltenden Verfassung zu erfolgen hat, war für die Umsetzung in der Verwaltung und im Grossen Rat richtig. Das Projekt NEF ist aber zum jetzigen Zeitpunkt so weit fortgeschritten, dass auch die Reorganisation des Regierungsrates angegangen werden muss, denn ohne Einbezug dieser Politikebene würde NEF nicht konsequent umgesetzt. Der Kanton Bern hat die Chance, mit der Einführung der neuen Verwaltungsführung auf allen drei Ebenen eine Pionierfunktion wahrzunehmen. Er kann Vorbild für andere Kantone werden und dadurch einen enormen Imagegewinn im Bereich Innovationskraft erlangen.
Zu den einzelnen Rahmenbedingungen:
a) Der Gesamtregierungsrat muss vermehrt als oberste Führungsebene handeln und auch so wahrgenommen werden. Die Regierungsräte dürfen sich nicht mehr in erster Linie als Direktionsvorsteher sehen, sondern sie müssen vermehrt eine Gesamtsicht des Kantons verinnerlichen. Der Regierungsrat als „Clearingstelle“, der die Politik der Direktionen absegnet, hat unter NEF ausgedient. Die Politik des Regierungsrates soll in Zukunft nicht mehr von den einzelnen Direktionen, sondern vom Gesamtregierungsrat geprägt sein. Dies erhöht die Transparenz, ermöglicht eine konsistentere und wirkungsvollere Kommunikation (dies ist auch eine der Forderung des Wirtschaftsrates) und führt dadurch zu einer erhöhten Glaubwürdigkeit des Regierungsrates, indem er stärker wahrgenommen wird.
Um das Ziel einer stärkeren strategischen Führung zu verwirklichen muss der Regierungsrat auch offen sein für die Prüfung eines professionellen Regierungspräsidiums (denkbar ist eine Wahl auf vier Jahre), für eine Reduktion der Anzahl Regierungsräte sowie für durch den Gesamtregierungsrat gewählte Direktionsvorsteher.
b) Die Hauptarbeit des einzelnen Regierungsrates spielt sich heute in seiner Direktion ab.
Dadurch fehlt ihm die Zeit, sich um die grundlegenden und wichtigen Entscheide auf der Ebene der Gesamtregierung zu kümmern. Die Mitglieder des Regierungsrates sollten mehr Zeit zur Entwicklung übergeordneter politischer Zielsetzungen erhalten.
Durch die organisatorische Einbindung der Mitglieder des Regierungsrates in die Verwaltung besteht die Gefahr, dass die einzelnen Regierungsräte aus Loyalitätsgründen gegenüber den Mitgliedern der Verwaltung Entscheide unterstützen und mittragen, die dem Gesamtinteresse des Kantons widersprechen.
c) Die Regierungsräte sind von Zweitrangigem zu entlasten. Sie sollen sich nicht mehr um sämtliche ausführende Tätigkeiten kümmern, sondern ganz im Sinne von NEF vermehrt Entscheide an die untere Ebene delegieren.
d) Mit der Intensivierung der Aufsicht ist nicht eine verstärkte Kontrolle gemeint. Die Aufsicht soll sich auf das Wichtige und Richtige beschränken und sich von den zahlreichen Formalitäten befreien. Es ist in diesem Zusammenhang zu gewährleisten, dass der Regierungsrat über die nötigen Instrumentarien resp. Führungsinformationen verfügt.
e) Die Aussenpolitik (d.h. die Interessenwahrung gegenüber Bund, anderen Kantonen etc.) muss Teil der Strategie des Regierungsrates sein. Heute wird sie zu oft von den einzelnen Direktionen wahrgenommen und sie ist nicht koordiniert. Als Beispiel ist hier die Bildungspolitik zu nennen: in diesem Politikbereich sind verschiedene Gremien tätig, so die EDK, die Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz, der Espace Mittelland u.a.
Das Nebeneinander von Zuständigkeiten kann zu Widersprüchlichkeiten und einem Kräfteverschleiss führen. Der Aufwand für die gegenseitige Informationen ist sehr gross und Synergien können zu wenig genutzt werden. Es macht deshalb Sinn, die Aussenpolitik zu bündeln und sie auf die Strategie auszurichten.
f) Mit der Einführung von NEF in der Verwaltung werden bereits zahlreiche neue Führungsinstrumente entwickelt. Es ist möglich, dass diese angepasst werden müssen, wenn der Regierungsrat nicht mehr im direkten operativen Bereich tätig ist.
Der Regierungsrat hat zu definieren, welche Informationen er braucht, um eine Strategie festlegen zu können und insbesondere, welche Instrumente für ihn von Nutzen sind, um die Umsetzung dieser Strategie in der Verwaltung zu gewährleisten.
Reine Leistungsverträge, die von der Verwaltung ausgearbeitet werden, können dies wahrscheinlich nicht alleine sein.
2.
Bei einer Reform des Regierungsrates ist es sehr wichtig, dass das Parlament bereits bei der Ausarbeitung der nötigen Verfassungs- und Gesetzesänderungen einbezogen wird.
Der Regierungsrat hat dem Grossen Rat Modelle aufzuzeigen, wie das Parlament bei der Entscheidfindung frühzeitig einbezogen werden kann.
Antwort des Regierungsrates
Die Verfassung weist dem Regierungsrat eine politische Führungsrolle zu: Er bestimmt unter Vorbehalt der Zuständigkeiten des Grossen Rates die Ziele des staatlichen Handelns. Er plant und koordiniert die Tätigkeiten des Kantons. Bei ihm liegt die primäre Führungsrolle bei der Planung der staatlichen Aufgaben, bei der Bündelung der Kräfte der Verwaltung und bei der Koordination mit dem Bund und andern Kantonen. Der Regierungsrat soll im Sinne der Früherkennung Probleme rechtzeitig orten, die Entwicklung in Staat und Gesellschaft vorausschauend beurteilen und rechtzeitig die erforderlichen Massnahmen treffen. Die Führungsrolle entspricht der Verfassung und dem Organisationsgesetz. Dieses Gesetz hält ausdrücklich fest, dass der Regierungsrat grundlegende und wichtige Entscheide im Kollegium trifft. Die Regierungsobliegenheiten haben Vorrang vor allen anderen Funktionen eines Regierungsmitglieds.
Mit dem Projekt NEF 2000 soll die politische Führungsrolle des Regierungsrates weiter gestärkt werden. In der Begründung zur Motion wird zu Recht darauf hingewiesen, dass die „Führungsorientierung“ zu den wichtigen Eckpfeilern des Projekts gehört. Der Grosse Rat hat diesen Grundsatz im Gesetz über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG) vom 26. März 2002 festgeschrieben. Es geht darum, eine „stufengerechte strategische Steuerung durch den Grossen Rat und eine stufengerechte Führung durch den Regierungsrat“ sicherzustellen (Art. 3 Abs. 2 Bst. e FLG). Der Regierungsrat stellt demnach fest, dass die rechtlichen Grundlagen für die Wahrnehmung der politischen Führungsrolle des Regierungsrates bereits geschaffen sind.
Zu den einzelnen Ziffern der Motion nimmt der Regierungsrat wie folgt Stellung:
Ziffer 1, Regierungsreform:
a) Stärkung der strategischen Führung durch den Regierungsrat
Die bernische Verfassung verknüpft das Kollegial- mit dem Departementalprinzip.
Jedes Regierungsmitglied steht einer Direktion vor. Die Mitglieder des Regierungsrates haben aber nach dem Willen der Verfassung in erster Linie ihre Führungsaufgabe als Mitglieder des Regierungskollegiums wahrzunehmen. Diese strategische Führungsaufgabe hat den Vorrang vor allen anderen Aufgaben. Die Wahrnehmung dieser Führungsaufgabe gehört zu den grossen Herausforderungen, denen sich die Regierungsmitglieder immer wieder neu zu stellen haben. Die Stärkung des Regierungskollegiums bildet demnach ein vorrangiges und unbestrittenes Ziel. Die
Begründung zu diesem Motionspunkt enthält jedoch drei Elemente, die der Regierungsrat klar ablehnt:
- Zahl der Regierungsmitglieder
In der Begründung zur Motion wird ausgeführt, der Regierungsrat müsse im Interesse einer stärkeren strategischen Führung offen sein für eine Reduktion der Zahl der Regierungsmitglieder. Der Regierungsrat hält aus folgenden Gründen an einem Regierungskollegium von sieben Mitgliedern fest: Sieben Regierungsmitglieder haben mehr direkte Kontakte zur Bevölkerung und zu ihren konkreten Problemen. Beim Entscheid über die Zahl der Regierungsmitglieder sind auch die Grösse des Kantons und seine regionale, sprachliche und parteipolitische Vielfalt zu berücksichtigen. Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass die Kantonsverfassung dem Berner Jura einen Sitz im Regierungsrat garantiert. Der Regierungsrat tritt klar für die Beibehaltung dieser Sitzgarantie ein. Im Jahre 1989 stimmte das Volk der Initiative „7 statt 9 Regierungsräte“ zu. Im Anschluss an diesen Volksentscheid wurde die Verwaltung in sieben Direktionen gegliedert. Im Rahmen der Totalrevision der Verfassung hielt der Grosse Rat am Regierungskollegium von sieben Mitgliedern fest. Der Regierungsrat ist der Auffassung, dass der zweitgrösste Kanton der Schweiz auch in Zukunft über ein Kollegium von sieben Regierungsmitgliedern verfügen soll.
- Mehrjähriges Regierungspräsidium
In der Begründung zur Motion wird Offenheit für die Prüfung eines professionellen (beispielsweise vierjährigen) Regierungspräsidiums verlangt. Der Regierungsrat lehnt ein mehrjähriges Regierungspräsidium aus den folgenden Gründen ab: Die Regierungsmitglieder gehen aus einer direkten Volkswahl hervor und haben den gleichen Rang. Es ist ihre Aufgabe, sich zur handlungsfähigen Einheit zusammen zu finden. Der Regierungsrat kann seine strategische Führungsaufgabe besser wahrnehmen, wenn innerhalb des Kollegiums kein Machtgefälle besteht. Eine Rotation im Präsidium verhindert die Herausbildung von Vorrangstellungen. Diese Auffassung hat auch der Grosse Rat in mehreren Entscheiden vertreten. Bei der Totalrevision der Kantonsverfassung wurde die Schaffung einer Präsidialabteilung mit einem vierjährigen Regierungspräsidium verworfen. Im Jahre 1995 hat der Grosse Rat bei der Behandlung des Organisationsgesetzes auch ein zweijähriges Regierungspräsidium abgelehnt.
- Zweistufige Regierung
In der Begründung zur Motion wird weiter ausgeführt, im Interesse einer stärkeren strategischen Führung sei auch Offenheit angezeigt für eine zweistufige Regierung, d.h. für durch den Gesamtregierungsrat gewählte Direktionsvorsteherinnen und Direktionsvorsteher. Der Regierungsrat lehnt ein solches Modell ab. Er ist entschieden der Auffassung, dass eine zweistufige Regierung letztlich zu einer Stärkung der Verwaltung führen würde. Damit würde eines der wichtigsten Ziele der Motion – die Stärkung der politischen Führungsrolle des Regierungsrates – vereitelt. Die Bevölkerung erwartet, dass die Regierungsmitglieder eine hinreichende Nähe zu den konkreten Problemen haben. Das Erfordernis einer hinreichenden Nähe zu den konkreten Problemen ist eine direkte Folge der Volkswahl der Regierungsmitglieder. Regierungsmitglieder können ihre politische Führungsrolle nur richtig wahrnehmen, wenn sie konkrete Entscheide vor dem Hintergrund strategischer Optionen fällen.
b) Entlastung der Mitglieder des Regierungsrates von der operativen Führung der Verwaltung
Das Projekt NEF 2000 will unter anderem eine stufengerechte Führung durch den Regierungsrat sicherstellen. Bei der Umsetzung des Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und Leistungen ist diesem Grundsatz nachzuleben. Hier sind noch Entlastungsmöglichkeiten für die Regierungsmitglieder vorhanden. Es ist aber auch
dem Grundsatz Rechnung zu tragen, dass politisch wichtige Fragen durch die vom Volk gewählten Regierungsmitglieder beurteilt und entschieden werden.
c) Neuaufteilung der operativen Entscheidverantwortung (vermehrte Delegation auf das obere Kader)
Diesem Grundsatz ist im Rahmen der Umsetzung des Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und Leistungen Rechnung zu tragen.
d) Intensivierung der Aufsicht
Nach Artikel 2 des Organisationsgesetzes übt der Regierungsrat „die ständige und systematische Aufsicht über die Kantonsverwaltung“ aus. Der Regierungsrat teilt die Auffassung der Motionärin, dass diese Aufsicht effizient und effektiv auszugestalten ist.
Auch diesem Gedanken ist in der Praxis Rechnung zu tragen.
e) Aussenpolitik als Aufgabe des Gesamtregierungsrates
Die Motionärin versteht unter Aussenpolitik in erster Linie die Interessenwahrung gegenüber dem Bund und anderen Kantonen. Der Regierungsrat teilt die Auffassung der Motionärin, dass die so verstandene Interessenwahrung zu den Aufgaben des Regierungskollegiums gehört. Nach Artikel 90 der Verfassung ist der Regierungsrat der Ansprechpartner für die Behörden von Bund und Kantonen; er verabschiedet Vernehmlassungen an Bundesbehörden und befasst sich mit interkantonalen Vereinbarungen. Vorbehalten bleiben die Zuständigkeiten des Grossen Rates.
Die Führungsrolle in der eigentlichen Aussenpolitik liegt beim Bund. Dies wird durch Artikel 54 der neuen Bundesverfassung bestätigt. Aussenpolitische Verhandlungen – etwa diejenigen mit der Europäischen Union zu den sektoriellen bilateralen Abkommen – haben häufig unmittelbare Auswirkungen auf kantonale Zuständigkeiten. Artikel 55 der neuen Bundesverfassung trägt dieser Entwicklung Rechnung. Die Kantone sollen an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide, die ihre Zuständigkeiten oder ihre wesentlichen Interessen betreffen, mitwirken können. Sie sind rechtzeitig und umfassend zu informieren. In diesem Bereich nimmt die Konferenz der Kantonsregierungen eine wichtige Koordinationsaufgabe vor. Ein Mitglied der Berner Regierung ist Mitglied im Leitenden Ausschuss der Konferenz der Kantonsregierungen. Die Tätigkeit der Konferenz der Kantonsregierungen, die sich neben der eigentlichen Aussenpolitik auch mit Grundsatzfragen des Föderalismus befasst, bildet ein regelmässiges Thema an den Sitzungen des Regierungsrates.
Damit ist die direkte Einflussnahme des Regierungskollegiums auf diese Themen möglich. Der Regierungsrat wird dabei durch die Koordinationsstelle für Aussenbeziehungen und europäische Integration unterstützt. Darüber hinaus ist es unerlässlich, dass die einzelnen Regierungsmitglieder in ihren Ressorts direkte Kontakte zu den zuständigen Stellen im Bund und bei den anderen Kantonen pflegen.
Nötig ist auch die Mitarbeit in den einzelnen Direktorenkonferenzen. Dabei ist sicherzustellen, dass die Aktivitäten in den Fachdirektorenkonferenzen aus einer einheitlichen und strategischen Führungsperspektive des Regierungsrates beurteilt werden können.
f) Entwicklung geeigneter Führungsinstrumente
Mit der Einführung von NEF 2000 wird das Führungsinstrumentarium verbessert. Mit NEF 2000 will der Regierungsrat bezogen auf alle Staatsaufgaben Transparenz über Inhalte, Ziele, Qualität und Mittel gewinnen. Gegenwärtig wird das Steuerungsmodell NEF 2000 auf seine Umsetzbarkeit im politischen Führungsalltag überprüft.
Der Regierungsrat stellt zusammenfassend fest, dass die rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen für eine effektive Wahrnehmung der politischen Führungsrolle durch den Regierungsrat gegeben sind. Das Projekt NEF 2000 wird es ermöglichen, das Führungsinstrumentarium noch gezielter einzusetzen und nötigenfalls
weiter zu verbessern. Optimierungen sind immer möglich. Der Regierungsrat erkennt aber keinen Handlungsbedarf für eine umfassende Regierungsreform.
Ziffer 2, Einbezug des Parlaments:
Die Motionärin wünscht, dass das Parlament frühzeitig in den Prozess der Regierungsreform einbezogen werden soll. Auch hier verweist der Regierungsrat auf Verfassung und Gesetz. Der Grosse Rat erhält bei der Behandlung der Motion Gelegenheit, sich mit Fragen der Regierungsreform zu befassen. Grundlegende und wichtige Fragen der Regierungstätigkeit sind in der Verfassung, im Organisationsgesetz und im Gesetz über die Steuerung von Finanzen und Leistungen geregelt. Über allfällige Änderungen dieser Erlasse entscheidet der Grosse Rat unter Vorbehalt des Referendums.
In der Praxis haben sich überdies Führungsgespräche zwischen wichtigen Kommissionen des Grossen Rates und dem Regierungsrat etabliert. Fragen der Oberaufsicht werden mit der Geschäftsprüfungskommission besprochen. Von grosser Bedeutung ist auch der finanzpolitische Planungsdialog mit der Finanzkommission. Die Umsetzung des Projekts NEF 2000 bildet schliesslich Gegenstand umfassender Diskussionen mit der Umsetzungskommission NEF 2000.
Der Regierungsrat sieht keinen Handlungsbedarf für die Bildung zusätzlicher Konsultationsgremien. Das Parlament und die von ihm eingesetzten Kommissionen können alle Reformprojekte kompetent begleiten.
Ziffer 3, Umsetzung der Reform auf Beginn der nächsten Legislatur:
Der Grosse Rat hat im November und Dezember 2002 die grundlegenden Weichenstellungen für die politische Arbeit in der laufenden Legislaturperiode vorgenommen: Es geht primär darum, den Kanton zu entschulden, die Wirtschaftskraft zu stärken und eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Die in den Richtlinien der Regierungspolitik und im SAR-Bericht formulierte Strategie stiess auf die grundsätzliche Zustimmung des Parlaments. In den kommenden Jahren sind wesentliche Kräfte auf die Fortsetzung der Sanierungspolitik, auf die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Wirtschaft und auf die Umsetzung des Projekts NEF 2000 zu legen. Darüber hinaus gibt es in einzelnen Politikbereichen weitere wichtige Reformvorhaben (Spitalversorgungs- gesetz, Konsolidierung der Bildungsreform, Erneuerung der Personalgesetzgebung, Reform der dezentralen kantonalen Verwaltung). Vor diesem Hintergrund besteht kein Raum für ein zusätzliches Grossprojekt. Ein solches Vorhaben würde umfangreiche Ressourcen binden. Im Voranschlag und im Finanzplan sind keine zusätzlichen Mittel für ein weiteres Projekt eingestellt. Es besteht aber auch kein ausgewiesener Handlungsbedarf für ein solches Vorhaben.
Zentrale Anliegen der Motion sind bereits in Verfassung und Gesetz verankert. Auch die politische Praxis weist der strategischen Führungsrolle des Regierungsrates eine grosse Bedeutung zu. Das Projekt NEF 2000 hat ebenfalls zum Ziel, die Gestaltungsspielräume des Grossen Rates und des Regierungsrates in ihren Zuständigkeitsbereichen zu stärken.
Dabei soll unter anderem dem Grundsatz der Führungsorientierung noch besser Nachachtung verschafft werden. Gegenwärtig wird das Steuerungsmodell NEF 2000 auf seine Umsetzbarkeit im politischen Führungsalltag überprüft. Darüber hinaus legt Artikel 90 des Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und Leistungen eine Berichterstattungs- und Evaluationspflicht fest. Nach fünf Jahren ist ein Bericht zu erstatten, der eine „kritische Gesamtwürdigung der Verwaltungsreform, des neuen Steuerungsmodells sowie der gesetzlichen Grundlagen aus verwaltungswissenschaftlicher, betriebswirtschaftlicher und rechtlicher Sicht“ enthält. Im
Rahmen dieses Evaluationsberichts kann auch die Rolle des Regierungsrates als strategisches Führungsorgan thematisiert werden. Aus diesem Grund ist der Regierungsrat bereit, die Motion in der Form des Postulates anzunehmen.
Antrag: Annahme als Postulat An den Grossen Rat
