Zweite Etappe der Reform

Nach der Einführung der ersten Etappe des Reformpakets im Jahr 2009 folgte am 1. Jänner 2013 der zweite Schritt und das Inkrafttreten weiterer Elemente der Bundeshaushaltsrechtsreform. Konkret wurden die bereits im B-VG verankerten Grundsätze der Wirkungsorientierung, der Gleichstellung von Frauen und Männern in die neue Haushaltsführung eingegliedert. Das Haushaltswesen und die damit verknüpfte Budgetstruktur wurden erneut erweitert, um eine verbesserte sachorientiere Gliederung gewähren zu können. Maßnahmen für eine ergebnisorientierte Steuerung des Haushalts wurden geschaffen. Die traditionelle Kameralistik des Bundes wurde durch ein modernes Veranschlagungs- und Rechnungslegungssystem mit einem Drei-Komponenten-Rechnungssystem ersetzt (vgl. BMF 2012, S. 1f).

Bundeshaushaltsrecht – Basis für die VRV 2015

4.3.1 Veranschlagungs- und Rechnungssystem mit doppischer Struktur

Durch die Implementierung der zweiten Etappe der Bundeshaushaltsrechtsreform wurde die veraltete Kameralistik durch ein doppisches Rechnungswesen ersetzt. Das bis dahin vorhandene kamerale System verfolgte eine Geldverbrauchsrechnung, dies machte eine Ermittlung der erfolgswirksamen Ergebnisse, wie es auch die Gewinn- und Verlustrechnung erzielt, unmöglich (vgl. Bertl 2013, S. 209). Die integrierte Haushaltsverrechnung wurde ab 1986 eingesetzt und galt zu diesem Zeitpunkt als ein fortschrittliches öffentliches Rechnungswesen. Dieses System war eine Erweiterung der Kameralistik und orientiere sich an den einzelnen Phasen der Haushaltsverrechnung.

Konkret basierte dieser Rechnungsstil auf einer Mehrphasenbuchführung. Mittels Techniken der doppelten Buchführung wurden die einzelnen Phasen miteinander verbunden. Dieser Mechanismus stellte die fünf Phasen des Zahlungsfortschritts dar. Die endgültig realisierten Aus- und Einzahlungen wurden mittels voranschlagwirksamer Verrechnung erfasst. Schulden und Vermögenswerte wurden in der Bestandsrechnung dargestellt, die Aufwendungen und Erträge in der Erfolgsrechnung. Die Aussagekraft der beiden Rechnungen wurde durch die vereinfachten Bilanzierungs- und Bewertungsregeln geschmälert (vgl. Schallmeiner 2013, S. 222f).

Die Kameralistik und das damit verbundene Kassenwirksamkeitsprinzip setzte den Fokus auf die Zahlungsströme, vernachlässigte jedoch die Zahlungsströme bei Schuld- und Vermögenswerten. Zudem war es möglich, bei Vermögensveräußerungen beziehungsweise einer Schuldaufnahme diese als Einnahme im Vermögenshaushalt zu erfassen und dabei die Auswirkungen auf den Verschuldungsgrad oder dem Vermögensverzehr zu ignorieren (vgl. Bertl 2013, S. 208f). Die Darstellung der Vermögensänderungen fand ausschließlich im Jahr der Anschaffung und des Ausscheiden der Gegenstände statt. Eine ähnliche Handhabung findet man bei der Erstellung von Rückstellungen für Abfertigungen und Urlaubsansprüchen, Pensionsansprüchen und der nicht durchgeführten Instandhaltung von Anlagen. Diese werden aufgrund von Zahlungsunwirksamkeit nicht berücksichtigt (vgl. Schauer 2016, S. 68).

Um die miserable Informationsqualität der Kameralistik auszuschalten, wurde das Drei-Komponenten-Rechnungsystem im Bund eingeführt. Dieses ist mit den doppischen Grundsätzen ausgestattet und ermöglicht eine detailreiche Abbildung von Finanzierung, Ressourcen und Vermögen. Konkret werden die Zahlungsflüssen und deren Effekte auf den Vermögens- und Schuldenstand dargestellt und periodengerecht erfasst. Die Informationsqualität wird somit gesteigert und ein tatsächliches Bild der finanziellen Lage des Staates wird erreicht. Zahlungsunwirksame Aufwendungen, wie beispielsweise Haftungsrückstellungen und der Saldo des Ergebnishaushalts liefern genaue Daten, um die Eigenschaft der Generationengerechtigkeit einhalten zu können. Die Weiterentwicklung dieser Mechanismen bildet auch die Grundlage für ähnliche gesetzliche Evolutionen, wie es die VRV 2015 für Länder und Gemeinden zeigt (vgl. Meszarits / Saliterer 2013, S. 239).

Die Einführung des doppischen Rechnungswesens erforderte die Erstellung einer Eröffnungsbilanz, die von nun an notwendig war. Im Jahr 2011 wurde die Eröffnungsbilanzverordnung im Bundesgesetzblatt verlautbart, um die gesetzliche Vorgangsweise beim Aufstellen der Bilanz vorzugeben (vgl. Bauer 2013, S. 1). Dabei wird auf das „True and fair value“-Prinzip gesetzt, um ein besonders detailreiches und exaktes Bild der finanziellen Lage darzustellen. Die Entscheidungsträger*innen legten Fokus auf

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ein neues Veranschlagungs- und Rechnungssystem. Wie bereits zuvor erwähnt wird der Haushalt in drei Kategorien geteilt, welche miteinander verbunden sind (vgl. Schauer 2016, S. 328). Bei der Gegenüberstellung von Aufwendungen und Erträgen zeigt das so ermittelte Nettoergebnis die Eigenkapitalveränderung des Bundes. Die errechneten Daten zeigen die Verknüpfung zwischen Vermögens- und Ergebnisrechnung. Die Resultate der Finanzierungsrechnung geben die Veränderungen der liquiden Mittel wieder und bieten Anknüpfpunkte für die Kassenbestandsrechnung (vgl. Meszarits / Saliterer 2013, S. 240f).

4.3.2 Budgetstruktur nach der zweiten Etappe

Im Jahr 2009 wurde entschieden, dass der Ablauf der Haushaltsrechtsreform in zwei Etappen stattfinden wird. Aufbauend auf die Änderungen der Budgetstruktur der ersten Etappe wurden diese erneut angepasst. Unangetastet blieben dabei die bereits vorhandenen Rubriken und Untergliederungen. Für eine aussagekräftigere und flexiblere Budgetstruktur wurden die über 1.000 bundesfinanzgesetzlichen Ansätze in knapp 70 Globalbudgets eingegliedert (vgl. Steger 2011, S. 138). Die unterste sachorientierte Ebene der Budgetstruktur wird mit den Globalbudgets gebildet und beinhaltet den Finanzstock für einen gebündelten Verwaltungsbereich. So werden beispielsweise die Bereiche Zoll und Abgabenverwaltung in einem Globalbudget des BMF zusammengefasst, um den gesamten Sach- und Personalaufwand für dieses Gebiet zu verwalten (vgl. Steger 2009b, S. 28). Die Globalbudgets bieten den haushaltsleitenden Organen einen gestärkten Handlungsspielraum bei der Umsetzung ihrer Maßnahmen und einen positiven Einfluss auf die Flexibilität. All diese Eigenschaften fördern das Verantwortungsbewusstsein der führenden Organe und steigert die Motivation, eine bessere Erbringung der Dienstleistungen sicher zu stellen. Die Adaptierungen profitierten von den Erfahrungswerten der Flexibilisierungsklausel aus dem Jahr 2000 (vgl. BMF 2012a, S.2).

Die nun eingegrenzten Globalbudgets ermöglichen es dem Rechnungshof kurze Empfehlungen zu den Budgetunterlagen abzugeben. Haushaltsleidende Organe sind zu einer knappen Stellungnahme verpflichtet. Diese Maßnahmen zielen darauf ab, das Parlament und die interessierte Öffentlichkeit mit Informationen zu versorgen, welche Globalbudgets einen Verbesserungsbedarf aufweisen. Den einzelnen Globalbudgets werden maximal fünf Maßnahmen zugeschrieben, welche erfolgreich umgesetzt werden müssen. Die Eigenschaft des Genderbudgeting und der Gleichstellung dürfen nicht außer Acht gelassen werden (vgl. Steger 2011, S. 139). Die Verschiebung von Finanzmitteln zwischen zwei Globalbudgets bedarf einer Ermächtigung im BHG 2013 oder BFG in Zusammenhang mit einem Antrag und der dazugehörigen Genehmigung des BMF. Die Auszahlungen und Aufwendungen innerhalb der Globalbudgets weisen eine gesetzliche Bindungswirkung auf (vgl. BMF 2012b, S. 26).

Zur Steigerung der Transparenz tragen die nun eingesetzten Detailbudgets bei und besitzen eine ausschließliche verwaltungsinterne Bindungswirkung (vgl. Steger 2011, S. 138). Das ebenfalls angestrebte Ziel der Dezentralisierung der Bundesverwaltung konnte mit den Detailbudgets vorangetrieben werden und umfasst eine operative gebündelte Verwaltungseinheit oder zusammengehörende Ressourcen. Jedes Globalbudget benötigt ein eigenes Detailbudget, welche bei entsprechender Notwendigkeit in zwei hierarchische Ebenen geteilt werden können, da über dieses die Verrechnung

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abgewickelt wird. Die Bildung eines Detailbudgets mit der Verbindung zu zwei Globalbudgets ist nicht möglich. Aus dem Blickwinkel der Verwaltung wird jeder haushaltführenden Stelle ein Detailbudget zugesprochen und von dieser auch gesteuert (vgl. BMF 2012b, S. 26f). Die Umschichtung von Budgetgeldern zwischen den Global- und Detailbudgets ist im Gesetz vorgesehen und der Transfer von verschiedenen Aufwands- und Auszahlungsarten ist möglich. Dabei muss die Informationspflicht dem BMF gegenüber eingehalten werden. Die oberste Priorität hat die vollständige Verteilung der Budgetmittel auf die untersten Ebenen der Budgetstruktur. Im Vergleich zu den obersten Ebenen der Budgetstruktur besitzen die Globalbudgets eine gelockerte Budgetpolitik und bieten den haushaltsführenden Organen eine größeren Handlungsspielraum (vgl.

Meszarits / Saliterer 2013, S. 238). Entsprechend dem in den neuen Staatszielbestimmungen definierten Bedarf zur Einführung des New Public Management in den Bundeshaushalt, kommt den haushaltführenden Organen eine verstärkte Eigenverantwortung zu (vgl. Kronberger 2008, S. 185). Die für die Leistungserbringung erforderlichen Ressourcen werden den Globalbudgets zugewiesen. Nicht aufgebrauchtes oder selbst erwirtschaftetes Kapital kann mittels Rücklagen angespart werden. Dieser Mechanismus soll Anreize für einen optimalen Einsatz der Finanzmittel sorgen. Neben den finanziellen Ressourcen wird auch der Personalaufwand mittels Detailbudget festgelegt (vgl. BMF 2012b, S. 27).

In der oben dargestellten Abbildung sind sämtliche Unterteilungen der Budgetstruktur des Bundes abgebildet. Der Gesamthaushalt des Bundes wird in Rubriken, Untergliederungen, Globalbudgets und deren dazugehörigen Detailbudgets gegliedert.

Abbildung 1: Aufbau der neuen Budgetstruktur (Quelle: BMF 2015, S. 7)

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Um die Transparenz zu steigern, werden die Global- und Detailbudgets in Mittelaufbringungs- und Mittelverwendungsgruppen (MVAG) eingeteilt. Den Mittelverwendungsgruppen werden ausschließlich Auszahlungen und Aufwendungen zugewiesen, während den Mittelaufbringungsgruppen jegliche Erträge und Einzahlungen zugeordnet werden. Den Gruppierungen wiederum werden einzelne Konten zugeschrieben, auf welchen die vorgeschriebene Verrechnung durchgeführt wird. Die abgerechneten Summen der Konten werden in einem weiteren Schritt den Gruppen zugerechnet und bilden bei der gegenseitigen Aufrechnung die Salden im Rahmen der Veranschlagung. Die errechneten Salden dienen den haushaltsführenden Organen als praktikable Hilfe bei der Steuerung des Budgetvollzugs (vgl. BMF 2012, S.9f).

4.3.3 Wirkungsorientierung im Bund

Mit der Einführung der zweiten Etappe der Bundeshaushaltsrechtsreform im Jahr 2013 wurde das zentrale Instrument, die wirkungsorientierte Haushaltssteuerung, in der Verfassung verankert und in den Bundeshaushalt integriert. Die zuvor genutzten Ansätze und Abschätzungen wurden vereinfacht und vereinheitlicht und in ein gebündeltes System eingeführt (vgl. Mungenast / Reindl 2011, S. 364). Mit Hilfe der Wirkungsorientierung wird die vereinbarte Gleichstellung von Frauen und Männern in die Haushaltsführung des Bundes eingegliedert. Jegliche Wirkungen der Handlungen der haushaltsführenden Organe bei der jährlichen und mittelfristigen Planung werden gemessen und kontrolliert.

Konkret werden bei der Erstellung der mittelfristigen Entwürfe für die Untergliederungen maximal fünf Wirkungsziele definiert. Hierbei muss mindestens ein Wirkungsziel die Gleichstellung von Frauen und Männern verfolgen (vgl. BMF 2011, S. 3). Die Anzahl der Wirkungsziele wurde deshalb auf maximal fünf limitiert, da ein Ausufern einen hohen administrativen Aufwand zur Folge hätte. Die Wirkungsziele zeigen das Aufgabengebiet der Untergliederung, wobei eine vollständige Aufzählung aller Leistung nicht angestrebt wird. Nach außen hin soll die Zielrichtung des Ressorts erkennbar sein, nach innen werden die Aufgaben und deren Ressourceneinsatz aufgezeigt (vgl. Geppl et al. 2011, S. 24f).

Die Messung der zu erwarteten systematischen Auswirkungen und der Evaluierung der Zielerreichung findet ihre Anwendung bei größeren Anschaffungen und Bauprojekten.

Gesetze und Verordnungen, welche vom Bund erlassen werden, müssen ebenfalls diese Prüfungen durchlaufen. In angebrachten Zeitperioden finden interne Evaluierungen statt um die realisierten Auswirkungen messen zu können (vgl. Mungenast / Reindl 2011, S. 364). Oftmals stehen die haushaltsführenden Organe vor der Herausforderung, die zur Verfügung stehenden Budgetmittel mit den Maßnahmen, Leistungen und Wirkungen zu verknüpfen. Besonders bei der Definierung von Auswirkungen von Leistungen in der Politik und Verwaltung stößt die Wirkungsorientierung an ihre Grenzen. Aussagekräftige Kennzahlen, quantitative Erhebungen und die optimale Verteilung von finanziellen und personellen Ressourcen sind daher schwierig. Aufgrund dessen wird ein System angestrebt, welches sich auf die wesentlichen politischen und verwaltungstechnisch relevanten Informationen konzentriert. Internationale Erfahrungen bestätigen diese Entscheidung (vgl. BMF 2011, S. 40f).

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Die Untergliederungen und Globalbudgets müssen alle relevanten und bedeutsamen Angaben enthalten und die inhaltliche Konsistenz einhalten. Die Informationen müssen für die interessierte Öffentlichkeit und dem Parlament eindeutig und leicht nachvollziehbar verfasst sein. Gesetze, Verordnungen und Rechtsvorschriften bilden die Grundlage der wirkungsorientierten Angaben in den Teilheften und dem Bundesvoranschlag. Um diese Verbindung darzustellen, müssen die Informationen nachvollziehbar formuliert werden.

Wirkungsziele werden oftmals für einen längeren Zeitraum angelegt. Eine Abänderung der Ziele innerhalb dieser Periode sollte zwecks Aufrechterhaltung der Vergleichbarkeit vermieden werden. Kennzahlen und Meilensteine sollen den Erfolg zeigen und eine Überprüfbarkeit gewähren (vgl. BMF 2011, S.7f).

Neben den zu definierenden Wirkungszielen sind für jedes Globalbudget Maßnahmen zu bilden, um den verwaltungstechnischen Handlungsschwerpunkt festzulegen, wobei auch hier mindestens eine Maßnahme das Ziel der Gleichstellung von Frau und Mann zu verfolgen hat. Informationen über die Maßnahmen dienen der interessierten Öffentlichkeit, dem Parlamentariern*innen und den Mitarbeiter*innen in den Ressorts als Orientierung und zeigen die Schwerpunkte auf (vgl. Geppl et al. 2011, S. 17). Diese Kernpunkte werden in den Ressourcen-, Ziel und Leistungsplan (RZL-Plan) eingearbeitet und genauer beschrieben. Jener Plan, in dem die Wirkungsziele der Untergliederung, die Maßnahmen des Globalbudgets und die zugewiesenen Detailbudgets enthalten sind, bildet die Basis bei der Erstellung der Teilhefte und ist für die verwaltungsinterne Steuerung essenziell. Die Laufzeit des Planes entspricht stets dem Zeitraum des Bundesfinanzrahmens und wird wie dieser jährlich um das viertfolgende Jahr erweitert. Diese Neuerung dient den haushaltsleitenden Organen als Unterstützung bei der mittelfristigen Planung und Steuerung (vgl. BMF 2011, S. 45). Da es sich bei dem RZL-Plan um ein verwaltungsinternes Dokument handelt, wird dieses nicht im vollen Umfang der Öffentlichkeit präsentiert. Enthalten sind ausschließlich Informationen über die künftigen Maßnahmen, die angestrebten Ziele und die dafür benötigten Ressourcen (vgl. Steger 2010, S. 503f). Bei der Erstellung der Teilhefte, welche einen Ausblick auf die Untergliederungen bieten soll und die Detailbudgets im Detail erläutert, dient der RZL-Plan als Grundlage für das benötigte Zahlenmaterial. Die enthaltenen Informationen besitzen eine verwaltungsinterne Bindungswirkung (vgl. BMF 2011, S. 19).

Um die Einhaltung der Wirkungsziele gewähren zu können wurden zwei Arten des Wirkungscontrollings eingeführt. Das ressortinterne Wirkungscontrolling hat die Aufgabe, die wirkungsorientierte Steuerung umzusetzen. Dabei bildet diese Einrichtung die Basis für das Erreichen der Wirkungsziele der Untergliederungen und unterstützt die

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verwaltungsinternen Steuerungsprozesse. Die zweite Einheit des Wirkungscontrollings wurde als eigene Stelle im Bundeskanzleramt integriert. Diese Stelle agiert ressortübergreifend und bietet den Ressorts Unterstützung bei der Qualitätssicherung und der Durchführung der Wirkungssteuerung. Die Wirkungscontrollingstelle des Bundeskanzleramts hat die zusätzliche Aufgabe, die Ergebnisse der Zielerreichung, welche die Bundesminister*innen vorab evaluieren und erfassen müssen, in einer Zusammenfassung dem Nationalrat zu übermitteln.

Daher kommt es zu einer engen Zusammenarbeit mit folgenden Stellen:

 den einzelnen Ressorts

 dem Bundesministerium für Finanzen

 dem Nationalrat

 dem Rechnungshof

 dem Bundeskanzleramt

Die Ressorts sind gemäß dem BHG 2013 dazu verpflichtet dem Nationalrat einen jährlichen Bericht über die Ergebnisse und Evaluierungen der Wirkungsorientierung zu Verfügung zu stellen (vgl. Geppl et al. 2011, S. 19).

Neben dem Wirkungscontrolling ist die Folgenabschätzung ein weiteres Kontrollinstrument für die Überprüfung der Wirkungsziele. Dabei liegt der Fokus auf der Bewertung der möglichen Auswirkungen von Bundesgesetzen, Verordnungen, Verträgen mit anderen Staaten und bei Vorhaben des Bundes mit erhöhten Bedarf an finanziellen Mitteln. (vgl. Geppl et al. 2011, S. 64). Die Überprüfung entspricht einem zweistufigen Prozess. Im ersten Prozess werden die Auswirkungen der Maßnahmen und Wirkungsziele auf Politikbereiche, wie beispielsweise der Umweltpolitik, der Gleichstellung von Frau und Mann aber auch die finanziellen Effekte auf den Bundeshaushalt geprüft. In der zweiten Etappe werden ausschließlich die wesentlichen Auswirkungen von den zuständigen Bundesminister*innen im Detail bearbeitet (vgl. BMF 2011, S. 50f).

Expert*innen forderten im Jahr 2012 eine Ausweitung der Wirkungsorientierung auf die Bundesländer und Gemeinden. Das Modell des Bundes sollte an die Bedürfnisse der Länder und Gemeinden angepasst werden. Der Austausch zwischen den Ländern und Gemeinden würde gefördert werden, so die Expert*innen (vgl. Geppl 2013, S.8).