Im Jahr 1974 wurde mit dem Verfassen des Schlussprotokolls von Heiligenblut, unter der Anwesenheit von Vertreter*innen der österreichischen Gebietskörperschaften, der Grundstein gelegt, die Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder und Gemeinden einvernehmlich zu gestalten. Unteranderem sollte das Ansatzverzeichnis für Länder und Gemeinden sowie das Postenverzeichnis für Bund, Länder und Gemeinden vereinheitlicht werden. Um die Vereinheitlichungsmaßnahmen durchführen zu können, mussten gemäß § 16 Abs 1 des Finanzverfassungsgesetzes 1948 zuvor noch von der*dem Bundesminister*in für Finanzen in Zusammenarbeit mit dem Rechnungshof mittels Verordnung beschlossen werden. Ein weiterer Meilenstein war die Bundeshaushaltsrechtsreform in den Jahren 2009 und 2013. Dabei kam es zur Umstellung von der nicht mehr zeitgemäßen kameralen Mehrphasenbuchführung auf eine moderne doppische Buchhaltung. Überlegungen für eine Ausweitung dieser Reform auf die Länder und Gemeinden gab es bereits im Jahr 2005, scheiterten jedoch an den Gegenstimmen der Entscheidungsträger*innen genau dieser. Doch bereits im Oktober 2015 zogen die Länder und Gemeinden nach und die VRV 2015 wurde beschlossen. Mit der Einführung dieser Verordnung wurde, wie bereits beim Bund, ein Drei-Komponenten-Rechnungssystem, das Herzstück der VRV, eingeführt. Dies bedeutet die Erweiterung der Kameralistik um einen Ergebnis- und Vermögenshaushalt und bildet so ein ineinandergreifenden System. Mit diesem Instrument wird auch eine Verbesserung der Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit der Finanzdaten gefördert, doch bietet die neu gestaltete Verordnung Handlungsspielräume für die Länder und Gemeinden und schränkt daher eine Vereinheitlichung ein.
Die vorliegende Forschungsarbeit beschäftigte sich daher im Speziellen mit den Handlungsspielräumen bei der Umsetzung der VRV 2015 auf Gemeindeebene und deren Einflüsse auf die Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit der Finanzdaten der Gemeinden und behandelt folgende Forschungsfrage:
„Inwiefern haben Abweichungen bei der Umsetzung der VRV 2015 Auswirkungen auf die Vergleichbarkeit der Finanzdaten der Gemeinden und deren Aussagekraft?“
Um die Beantwortung dieser Forschungsfrage zu ermöglichen, wurden sowohl die Inhalte der passenden Fachpublikationen, der Verordnung als auch der Länderregelungen für die Umsetzung der Verordnung analysiert und Expert*inneninterviews durchgeführt, welche anhand einer qualitativen Inhaltsanalyse ausgewertet wurden.
Wie aus der Forschungsfrage zu entnehmen ist, steht vor allem die Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit im Fokus dieser Masterthesis.
Im Zuge der gegenständlichen Forschungsarbeit wurden die Positionen des Nettovermögens, Sachanlagen und Rückstellungen einer Überprüfung auf deren Kohärenzgrad innerhalb der Gemeinden unterzogen. Ebenfalls wurde untersucht, welchen Einfluss die unterschiedlichen Handhabungen bezüglich Verbuchung von Bedarfszuweisungsmittel und Festsetzung der Nutzungsdauer für Vermögenswerte auf die Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit der Finanzdaten haben.
Es konnte festgestellt werden, dass die VRV 2015 klare Vorgaben für die Bewertung von Sachanlagen bietet, doch aufgrund von fehlender Herstellungs- und
Conclusio
Anschaffungskosten Divergenzen entstehen können. Aufgrund dieser Tatsache besteht die Gefahr, dass sich Gemeinden reicher bewerten als sie tatsächlich sind. Hier ist zu erwähnen, dass der Rechnungsabschluss, in dem die Vermögenswerte abgebildet werden, für die Öffentlichkeit einsehbar ist und daher ein Interesse besteht, für die potenziellen Wähler*innen besser zu wirken. Dennoch hat eine nicht korrekte Bewertung der Vermögenswerte einen starken Einfluss auf die Vergleichbarkeit der Gemeinden. Eine Steigerung der Schwierigkeit besteht bei der Bewertung der Grundstücke, Grundstückseinrichtungen und Gebäuden der Gemeinde, besonders wenn es sich um öffentliches Gut handelt. Speziell bei den Grundstücken spielen regionale Preisschwankungen eine Rolle bei der Vergleichbarkeit. Hier wurden bundesweite Einheitswerte gefordert, beispielsweise vom Gemeindebund, doch wurde dieser Vorschlag kategorisch abgelehnt. Aus der Sicht der Befragten würde ein Einheitswert nicht den realen Gegebenheiten entsprechen. Die Bewertung der Straßen im Gemeindegebiet ist von Beginn an ein heißes Thema und wird unterschiedlich gehandhabt. So sind die Richtlinien der Bundesländer voneinander abweichend und reichen von einer einfachen Bewertung des gesamten Straßennetzes bis zur Bewertung einzelner Straßenzüge. Daraus resultieren unterschiedlich genaue Wertannahmen was letztendlich eine negative Auswirkung auf die Vergleichbarkeit hat. Abhilfe könnten hier verbindliche bundesweite Regelungen schaffen, welche bei der Findung genauer Vermögenswerte unterstützend sein können, aber auch den Verwaltungsaufwand möglichst geringhalten.
Einen weiteren Einflussfaktor auf die Vergleichbarkeit hat der Spielraum bei der Wahl der Nutzungsdauer. Ähnlich wie bei den Bewertungsmethoden gibt auch hier die VRV 2015 genaue Angaben vor, welche in der Nutzungsdauertabelle in der Anlage 7 der Verordnung zu finden ist. Doch wurden die Werte dieser Tabelle direkt vom Bundeshaushaltsrecht übernommen, welche beispielsweise bei Bundesstraßen und Autobahnen Anwendung finden. Diese Straßentypen sind meist von höherer Qualität als Gemeindestraßen, so ist eine Abkehr der vorgegeben Nutzungsdauern unausweichlich, um einen realistischen Wertverzehr berechnen zu können, was jedoch auch einer Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit entgegenwirkt. Die Ergebnisse zeigten außerdem, dass die Wahl der Nutzungsdauer einen Einfluss auf die Berechnung der Abschreibung des Vermögensgegenstandes hat und diese Auswirkung direkt auf das Nettoergebnis einwirkt.
Dies könnte, wie bereits bei der Bewertung des Vermögens, der Gemeinde als Hebel dienen, die finanzielle Situation der Gemeinde besser darzustellen. Meines Erachtens sollten hier neue Werte kalkuliert, unter Berücksichtigung aller Besonderheiten einer Gemeinde, werden, welche von den Gemeinden verbindlich einzuhalten wären.
Allgemein muss erwähnt werden, dass die Einführung des Drei-Komponenten-Rechnungssystems die Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit der Finanzdaten der Gemeinden erhöht hat. Zur Unterstützung dieser Eigenschaften wurde in der Anlage 3b der VRV 2015 ein Kontenplan angefügt, dieser ist verpflichtend einzuhalten. Die Erstellung eines Kontierungsleitfadens, welcher vom KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung erstellt wurde, soll bei einer reibungslosen Verbuchung der Geschäftsfälle behilflich sein.
Dadurch wurden Spielräume in der Verbuchungspraxis unterbunden und eine Vereinheitlichung bei den Buchungen und der Nutzung der Konten in der Buchhaltung geschaffen.
Die unterschiedlichen Landesregelungen und Handlungsspielräume widersprechen der Idee der Vereinheitlichung der Finanzdaten. Dies spiegelt sich auch in der Aussagekraft
Conclusio
der Kennzahlen wider. Die Übernahme von Unternehmenskennzahlen ist auf Grund von kommunaler Besonderheiten nur in angepasster Form möglich. Für die Gemeinden sind vor allem die Kennzahlen zur Bewertung der Nachhaltigkeit wichtig. Doch genau diese Kennzahlen basieren auf den Zahlen des Nettoergebnisses beziehungsweise Nettovermögens, Kenngrößen welche am meisten von den unterschiedlichen Bewertungsmethoden und differenzierender Ansätze der Nutzungsdauer für Vermögenswerte beeinflusst werden. Um die Kennzahlen zweier Gemeinden vergleichen zu können, bedarf es weiterer Informationen zur Vorgangsweise der Gemeinde bei der Umsetzung der VRV 2015. Abhilfe könnte ein bundesweiter verbindlicher Leitfaden schaffen und eine Verknappung der spezifischen Landesregelungen.
Zusammenfassend kann in Bezug auf die Forschungsfrage festgehalten werden, dass Abweichungen bei der Umsetzung der VRV 2015 in den Gemeinden Auswirkungen auf die Vereinheitlichung und Vergleichbarkeit der Finanzdaten haben. Dies ist der Tatsache geschuldet, dass jedes Bundesland seine eigenen Landesregelungen hat, welche die Umsetzung der Verordnung vorgibt. Doch es wird auch dem Faktor „Mensch“ in dieser Umstellung wenig Bedeutung geschenkt. Die Handlungsspielräume werden von den Entscheidungsträger*innen unterschiedlich genutzt, was einer Vereinheitlichung entgegenwirkt. Die VRV 2015 an und für sich bietet eine optimale Voraussetzung, um die Vergleichbarkeit voranzutreiben. Das Ausufern der Landesregelungen und oft auch die weiterhin vorhandene kameralistische Denkweise mindern die angestrebte Harmonisierung der Finanzdaten.
Angesichts der erst kürzlich durchgeführten Umsetzung der Verordnung mit 1.Jänner 2020 wird die Praxis zeigen, ob es Nachjustierungen bedarf, um einen optimalen Einsatz der Verordnung gewährleisten zu können. Der von den Interviewpartner*innen angesprochene Umgang mit Schutzbauten erfordert ebenfalls einen Eingriff des*der Gesetzgeber*in, um eine bundesweite einheitliche Lösung zu finden. In einigen Jahren wird eine Evaluierung der Maßnahmen möglich sein, welche in zukünftigen Forschungsarbeiten als Thema behandelt werden kann.
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Literaturverzeichnis
Rechtsquellen
BGBl. II Nr. 313/2015 NÖ GHVO
ÖStP 2012
Interviews
Interview 1 (I1): Vertreter*in Bundesland 1, schriftliches Interview am 23.04.2020, 9:00 Uhr.
Interview 2 (I2): Vertreter*in Bundesland 2, telefonisches Gespräch am 06.05.2020, 15:45-17:00 Uhr.
Interview 3 (I3): Vertreter*in Gemeinde A; telefonisches Gespräch am 11.05.2020; 14:10-15:00 Uhr.
Interview 4 (I4): Vertreter*in Gemeinde B; persönliches Gespräch in den Räumlichkeiten der Gemeinde 2 am 12.05.2020; 12:00-12:55 Uhr.