Vormivaba suhtlemine

Haldusmenetluse seaduse üldpõhimõtete hulgas nimetatakse ka hal-dusmenetluse vormivabadust. See tähendab, et isik võib pöörduda haldus-organi poole peale kirjaliku vormi ka elektrooniliselt, telefonitsi või mista-hes muus vabalt valitud vormis, kui seadusest või määrusest ei tule teisiti ning haldusorgan ei ole kaalutlusõiguse alusel menetlustoimingu vormi kindlaks määranud. Vormivaba suhtlemine muudab menetluse paindliku-maks ning kiirepaindliku-maks. Menetlusosaline võib pöörduda haldusorgani poole mugavaimal viisil (nt helistades) ning sellises vormis antud teave on tähen-duselt samaväärne asjas kogutud muu informatsiooniga. Vormivaba lemine muudab suhtluse ametkonnaga sarnasemaks muu igapäevase suht-lusega ning teeb isiku jaoks haldusorgani poole pöördumise lihtsamaks.

Lähtudes haldusmenetluse vormivabaduse põhimõttest ei ole pooltel või-malik viidata vormivabalt omandatud teabele kui n-ö mitteametlikule in-formatsioonile, mis ei ole haldusmenetluses kasutatav ning millele haldus-organ või menetlusosaline ei saa tugineda.

Vormivabaduse põhimõte haldusorgani rollist vaadatuna tähendab põ-himõttelist võimalust kasutada mistahes vormi menetlusosalisega suhtlemi-seks, kui menetlusosaline suudab sel viisil edastatud teavet vastu võtta.

Haldusorgan peab suhtlemise vormi valides arvestama menetlusosalise võimalustega ning soovidega – kui isik ei pea objektiivsetel põhjustel või-malikuks elektroonilist või suulist asjaajamist, siis tuleb leida suhtlemiseks muud võimalused. Teabe edastamisel ei ole menetlusosaline ega ka haldus-organ seotud teise valitud suhtlemisviisiga – näiteks võib isik vastata tele-fonitsi edastatud teatele kirjalikult, või vastupidi.

Vormivaba suhtlemine on küll efektiivne ning kiire, kuid sellega kaas-nevad konfliktisituatsioonis ka teatavad ohud – kuna vormivabast suhtlu-sest ei pruugi n-ö märki maha jääda, siis on soovitatav suhtlemisvormi va-lides mõelda ka selle peale, kuidas võiks hiljem toimunud suhtlust tõenda-da. Seega tuleks suhtlemisvormi valides arvestada võimalikke erimeelsusi menetlusosalisega – olukorras, kus haldusorgani ning menetlusosalise eri-meelsused on tõenäolised, tuleks kasutada formaalsemaid suhtlemisvorme, sõbralikult meelestatud isikuga suhelda vabalt valitud viisil. Teabe edasta-misel e-posti teel tuleks jälgida isiku reaktsiooni – näiteks, kui teade saade-takse elektrooniliselt ja isik ei reageeri sellele, siis tuleb välja selgitada, kas isik on teate kätte saanud ning vajadusel saata teade postiga. Vaidluse kor-ral, kas isik sai talle e-postiga saadetud teate kätte, vaatleb kohus või

vaideorgan kõikvõimalikke tõendeid, sh isiku käitumist peale eeldatavat teate kättesaamist (kas isik pöördus asutusse asja täiendavaks uurimiseks, esitas vastuväiteid jne).

4.2. Menetlusdokumendid

Lähtuvalt vormivabaduse põhimõttest määrab menetlustoimingu vor-mi kindlaks haldusorgan, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisi-ti. See tähendab, et ka menetlusdokumendi vormi üle otsustab menetlust läbiviiv haldusorgan iseseisvalt kaalutlusõiguse alusel. Haldusorgan peab seejuures mõistagi arvestama haldusmenetluse üldpõhimõtetega (HMS § 5).

Tähtsamate menetlusdokumentide (selliste, mille sisuga on seotud isikute olulised menetluslikud õigused) vorminõuded tuleb sätestada siiski seadu-ses või määruseadu-ses, et oleks tagatud kindlas vormis teabe edastamine.

4.2.1. Teade

Teade on mistahes vormis edastatud teave. Enamikule haldusmenetlu-se haldusmenetlu-seaduhaldusmenetlu-ses nimetatud teadetele ei tulene haldusmenetlu-seaduhaldusmenetlu-sest konkreethaldusmenetlu-seid vormi-nõudeid. Haldusmenetluse seadus sätestab vorminõuded menetluse alga-tamise teatele (§ 47 lg 4) ja vaide tagasalga-tamise teatele (§ 79 lg 3). Teadeteks tuleks lugeda ka mistahes muu teave, mille eesmärgiks on informeerida menetlusosalist menetluslikest asjaoludest – nt tähtaegade pikendamine (§ 33 lg 5), taotluse edastamine teisele haldusorganile (§ 79 lg 2) jms.

Riigikohus on rõhutanud: “Tulenevalt demokraatia põhimõttest ja heast haldustavast peab asutus kaalukatest otsustest avalikkust informee-rima seaduses sätestatust intensiivsemalt, kui on ette näha, et üksnes seadu-ses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlik-ke kulusid.”⁸⁰Järelikult peab teate edastamisel lähtuma eelkõige sisulistest asjaoludest, s.t teave tuleb toimetada isikuni sobiva infokanali kaudu, sobiv on infokanal, mida kasutades teave kõige tõenäolisemalt isikuni jõuab. Tea-te sisu peab olema mõisTea-tetav ka “keskmisele” inimesele.

Menetluse algatamise teade on reguleeritud HMS § 47 lg-ga 4: “Teates märgitakse lühidalt taotluse sisu, avatud menetluse korras antava õigusakti eelnõu ja taotluse väljapaneku aeg ja koht ning ettepanekute ja vastuväidete esitamise tähtaeg.” Menetluse algatamisest teavitamise kohta vt lähemalt ptk 6.5.

Vaide tagastamise teade on reguleeritud HMS § 79 lg-ga 3: “Vaide ta-gastamisest teatatakse isikule posti teel vaide esitamisest alates seitsme päeva jooksul. Teates tuleb vaide tagastamist põhjendada ning selgitada edasikaebamise korda.”

80 RKHK 3-3-1-31-03.

Teade võiks välja näha selline:

“Tagastame Teie 12.03.2004 esitatud vaide HMS § 79 lg 1 p 3 alusel. Ehitusluba, mille suhtes soovisite vaiet esitada, tehti Teile teatavaks 02.01.2004. Ehitusloa vaidlusta-misviites teavitati Teid vaide või kaebuse esitamise tähtajast ning korrast, kuid selle-le vaatamata esitasite vaide tähtaega üselle-letades. Meie 15.03.2004 saadetud teates anti Teile võimalus esitada vaide tähtaja ennistamise taotlus ja tuua välja ennistamist tin-givad mõjuvad põhjused. Tähtaja ennistamise taotlust ega mõjuvaid põhjuseid en-nistamiseks Te esitanud ei ole, seetõttu kuulub Teie vaie tagastamisele.

Vaide tagastamist on võimalik vaidlustada esitades 30 päeva jooksul teatavakstege-misest kaebuse Tallinna/Tartu/Jõhvi/Pärnu halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras.”

Vormivead teates ei ole aluseks sellega edastatud teabe tähelepanuta jätmiseks (mõistagi välja arvatud juhul kui vormivead on sedavõrd rängad, et takistatud on teatest arusaamine). Riigikohus on märkinud: “Tähtaja kir-jalikku teatavakstegemist ei välista iseenesest asjaolu, et teadet sisaldav kiri on allkirjastamata või et selles ei ole märgitud kirja väljastanud haldusorga-nit. Näiteks kui tähtaeg oli teatavaks tehtud tagastamise korraldusele lisa-tud kaaskirjas, siis on võimalik mõistlikul viisil järeldada, et korralduse andnud haldusorgan on väljastanud ka kaaskirja. Samuti ei ole asjaajamis-korra nõuete mittejärgimine aluseks sellise teabe tähelepanuta jätmiseks.”⁸¹ 4.2.2. Kutse

HMS § 17 lg 1 sätestab kutse kui menetlusdokumendi kasutusalad: hal-dusorganil on õigus isik välja kutsuda menetlusosalise, tunnistaja, eksperdi või tõlgina. Kutse ei tekita reeglina isikule kohustust menetlustoimingule ilmuda, kuid menetlusosalise ilmumata jätmisel võidakse asi läbi vaadata tema juuresolekuta (kui see on võimalik) või jätta isiku taotlus rahuldamata (HMS § 38 lg 3).

HMS § 17 lg-s 2 sätestatakse kutse kohustuslikud koostisosad ning vorm. Kutse peab olema esitatud kirjalikus vormis. Lähtuvalt HMS § 5 lg-st 6 on haldusmenetluses elektrooniline asjaajamine võrdsustatud kirjali-ku asjaajamisega, sellest tulenevalt võib kirjali-kutse saata nii paberkandjal kirjali-kui ka edastada digitaalallkirjaga varustatud elektronkirjaga. Digitaalallkirjaga allkirjastatud kutse saadetakse, kui see on sätestatud eriseaduses või hal-dusorgan on sellise otsuse teinud kaalutlusõiguse alusel. Eelnevalt tuleks välja selgitada, kas isikul on võimalik elektroonilises vormis edastatud kut-set lugeda.

Kutsest peab ilmnema, mis asjas, kellena ja millise eesmärgiga isik välja kutsutakse. Kutsesse tuleb märkida:

1) kutset saatva haldusorgani nimetus, kutsutava isiku nimi, il-mumise aeg ja koht;

81 RKHK 3-3-1-40-01, p 4.

2) asi, mille arutamisele isik kutsutakse (nt ehitusloa andmise ot-suse peale esitatud vaide arutelu);

3) kellena isik välja kutsutakse (menetlusosalise, tunnistaja, eks-perdi või tõlgina, seejuures on oluline märkida, et HMS § 17 lg 1 annab ammendava loetelu isikutest, keda haldusorgan üld-se võib välja kutsuda);

4) eesmärk, miks isik välja kutsutakse, s.t isik peab kutsest teada saama, mida haldusorgan temalt ootab;

5) ilmumata jäämise tagajärjed (ilmumata jätmise tagajärjed on sätestatud HMS § 38 lg-s 2 ja §-s 42).

Kutse võiks välja näha selline:

“Lugupeetud Ott Meri,

Seoses hr. Jaak Järve poolt 15.04.2004 esitatud vaide lahendamisega palume Teil osa-leda 20.05.2004 kell 13.00 vallavalitsuses (Tamme 5) kabinetis nr 27 toimuval arute-lul. Jaak Järv esitas vaide Teile 01.04.2004 antud ehitusloa suhtes. Kui Teil ei ole või-malik nimetatud ajal arutelul osaleda, palun teavitage meid sellest viivitamatult. Kui Te jätate arutelule mõjuva põhjuseta tulemata, lahendame asja Teie kohalolekuta.

Lugupidamisega

Ants Oja Vallavanem”

4.2.3. Protokoll

Protokoll koostatakse menetlustoimingu käigu fikseerimiseks. Menet-lustoimingu protokollimise kohustus ei ole üldine, vaid piirdub HMS § 18 lg-s 1 sätestatuga: “Menetlustoiming protokollitakse, kui:

1) menetlusosaline esitab selleks põhjendatud taotluse;

2) seda peab vajalikuks asja menetlev haldusorgan;

3) toimingu sisu on ütluse, arvamuse või seletuse andmine haldusorga-nile;

4) protokollimise kohustus tuleneb seadusest või määrusest.”

Menetlusosalise igal soovil protokolli koostamine ei ole otstarbekas.

Protokolli koostamisega HMS tähenduses tegeleb haldusorgan ning sellega kaasnevad haldusorganile paratamatult teatavad kulutused – tuleb leida isik, kes koostab protokolli, protokollija tuleb varustada vajalike vahendite-ga jne. Seetõttu nähakse protokollimine ette vaid menetlusosalise põhjenda-tud taotluse alusel. Menetlusosaline võib alati enda tarbeks teha märkmeid, mistõttu ei ole protokolli koostamine lihtsalt menetlusosalise “mäluvärs-kendamiseks” põhjendatud.

Enda initsiatiivil võib haldusorgan protokollida menetlustoimingut ala-ti, kui ta peab seda vajalikuks. Kuna protokollimise koorem lasub haldusor-ganil ega pane menetlustoimingus osalevale isikule mingeid täiendavaid ülesandeid, siis ei pea haldusorgan enda algatusel protokollides menetlus-osalistele mingeid põhjendusi esitama.

Kui toimingu sisu on tunnistaja ütluse, eksperdiarvamuse või menet-lusosalise seletuse andmine haldusorganile, siis tuleb ütlused, arvamused ning seletused talletada protokolli, kuivõrd tegemist on tõendiga HMS § 38 lg 2 tähenduses.⁸² HMS § 18 lg 1 p 3 on imperatiivne säte, seega ei saa hal-dusorgan nende toimingute puhul ise otsustada protokolli koostamise vaja-duse olemasolu või puudumise üle.

Protokolli sisule tulenevad nõuded HMS § 18 lg-st 2.

Protokoll peab sisaldama:

1) menetlustoimingu teostamise aega ja kohta – protokolli märgi-takse menetlustoimingu läbiviimise kuupäev ning, kui oluline on ka läbiviimise kellaaeg, siis lisatakse menetlustoimingu al-guse ja vajadusel ka lõpu kellaaeg. Menetlustoimingu kohana on käsitatav geograafiline punkt, kus menetlustoiming tehti, nt haldusorgani asukoha aadress, paikvaatluse tegemise koht vms;

2) menetlustoimingut läbiviiva haldusorgani nime ja kohalviibiva-te menetlusosaliskohalviibiva-te, tõlkide, ekspertide ja tunnistajakohalviibiva-te nimesid – kui menetlusosaline osaleb menetlustoimingu läbiviimises esindaja kaudu, tuleb märkida protokolli ka see asjaolu ning te-ha viide esinduse alusele (seadusest tulenev või lepinguline esindus);

3) menetlustoimingu eesmärki – asjaolu tuvastamine, seletuste või ütluste saamine jne, seejuures on soovitatav täpsustada, millist asjaolu tuvastatakse või kellelt ütlusi/seletusi võetakse;

4) menetlustoimingu käigus esitatud taotlusi – menetlusosaliste mistahes ettepanekud, mis seonduvad menetluse läbiviimisega (näiteks eksperdi kaasamine, täiendavate tõendite esitamine jne);

5) menetlusosalise seletuste, eksperdi või tunnistaja ütluste sisu või paikvaatluse tulemust – fikseeritakse edasise menetluse tar-vis seletused, ütlused ning, kui viiakse läbi paikvaatlus, siis paikvaatluse käigus tuvastatu. Protokolli tuleb kirja panna vaid seletuste või ütluste põhisisu, s.t sõnasõnaline menetlustoimin-gu jäädvustamine ei ole vajalik.

82 ”Tõendiks võib olla menetlusosalise seletus, dokumentaalne tõend, asitõend, paikvaatlus, tunnistaja ütlus ning eksperdi arvamus.”

Protokollile kirjutab alla selle koostanud isik. Protokollile võib, kuid see pole kohustuslik, võtta ka menetlusosaliste allkirjad vältimaks hilisemaid võimalikke vaidlusi selle üle, kas protokoll kajastab menetlustoimingut adekvaatselt. Haldusorgan ja menetlusosalised võivad alati teha ka “vormi-vabasid” märkmeid enda tarbeks, kuid tuleb silmas pidada, et need märk-med ei omanda protokolli kvaliteeti – s.t taolisi märkmeid ei saa pidada menetlustoimingu talletuseks. Protokolli koostamine on kohustuslik HMS

§ 18 lg-s 1 nimetatud juhtudel, kuid protokolli koostamise kasuks tuleb ot-sustada ka kõigil muudel juhtudel, mil menetlustoimingu hilisem taastami-ne võib olulitaastami-ne olla.⁸³ Nõuetele vastav protokoll aitab vältida vaidlusi teos-tatud menetlustoimingute üle ning on oluliseks tõendusmaterjaliks mõle-male osapoolele.

4.2.4. Dokumentide säilitamine

Haldusorgan säilitab avaldused, taotlused, tõendid, protokollid, and-med kutsete saatmise ja dokumentide kättetoimetamise kohta ning muud haldusmenetluses tähtsust omavad dokumendid, luues vajadusel toimiku (HMS § 19 lg 1). Dokumentide säilitamisel tuleb paralleelselt silmas pidada arhiiviseaduses ja selle alusel antud arhiivieeskirjas ettenähtud korda. Do-kument arhiiviseaduse tähenduses on mis tahes teabekandjale jäädvustatud teave, mis on loodud või saadud asutuse või isiku tegevuse käigus ning mille sisu, vorm ja struktuur on küllaldane faktide või tegevuse tõestami-seks.

Asutusel on valida, kas ta säilitab haldusmenetlusega seotud dokumen-te:

– ühes sarjas koos muudes menetlustes kogutud vastavat liiki dokumentidega (nt sisse tulnud kirjad ühes ja välja läinud kir-jad teises kaustas) või;

– konkreetselt selle menetluse kohta sisse seatud säilikus (toimi-kus).

See, millistel juhtudel moodustatakse haldusmenetluses kogutud do-kumentide kohta eraldi toimik, tuleb kindlaks määrata asutuse asjaajamis-korras. Toimiku koostamine on otstarbekas pikaajaliste ja mahukate menet-luste käigus, toimik komplekteeritakse kindlate tunnuste alusel ja seepärast on toimikust vajaliku dokumendi leidmine lihtne.⁸⁴ Menetlusosalisi doku-mentide säilitamise viis otseselt ei mõjuta, nende jaoks on oluline, et kõik

83 Riigikohus on oma lahendis RKHK 3-3-1-20-00 märkinud, et “tulenevalt eksamite kohtuliku kontrolli võimalusest, peab vestluse käik olema vajaduse korral reprodutseeritav”.

84 Toimiku sisseseadmise kohustus võib olla ette nähtud erinormidega, nt oli see sätestatud maa tagastamise menetluses (õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra p 50 j). Vt ka RKHK 3-3-1-27-00, p 2; 3-3-1-31-00, p 5.

neid puudutava menetlusega seotud dokumendid oleksid hõlpsasti üleslei-tavad ja üksteisega seondaüleslei-tavad.

Vorminõudeid HMS toimikule ega muudele dokumentide säilitamise moodustele ei sätesta. See, kas dokumendid õmmeldakse kokku spetsiaalse-te kaanspetsiaalse-te vahele, köidetakse kiirköitjasse või paigutatakse sobiva mapi va-hele, on asutuse enda otsustada. Säilitamise viis peab aga vältima doku-mendi kadumaminekut või rikkumist.

Kuna haldusmenetlus on oma olemuselt vormivaba, siis võib tekkida olukord, kus tavapärasel viisil ei ole võimalik saadud informatsiooni ole-masolevate materjalide juurde võtta või toimikusse lisada (nt telefoni teel omandatud teave). Sel juhul teeb haldusorgan vastavasisulise märke toimi-kusse (HMS § 19 lg 2) või seda asendavasse materjali, märge peab andma ülevaate omandatud teabest ning menetluses on see vaadeldav iseseisva tõendina. Toimikusse märkuse tegemine ei tähenda toimiku kaanele sodi-mist, kõige mõistlikum on märge vormistada memona, mis lisatakse toimi-kusse või muusse kausta, kus säilitatakse antud valdkonna kohta laekunud informatsiooni. Kui teave menetluse kohta säilitatakse elektrooniliselt, siis on võimalik piirduda ka telefonikõne kohta teabe elektroonilise salvestami-sega.

Arhiivimoodustaja⁸⁵ kehtestab oma tegevuse käigus loodud või saadud dokumentide liigitamiseks ja neile säilitustähtaja määramiseks dokumenti-de loetelu. Dokumentidokumenti-de loetelu kehtestatakse tähtajatult arhiivimoodustaja ülesannete või struktuuri- või muude allüksuste kaupa. Dokumentide loete-lus märgitakse dokumentide kohta vähemalt:

1) arhiivimoodustaja nimi;

2) osakonna või funktsiooni tähis ja nimetus;

3) sarja⁸⁶ tähis ja nimetus;

4) säilitustähtaeg või arhiiviväärtus.

Dokumentide loetelu võib täiendada dokumentide haldamiseks vajali-ke lisaandmetega, näiteks sarja moodustavate dokumentide piirdaatumid, toimikute või muude üksuste arv, juurdepääsupiirang, asukoht või vastu-tav struktuuriüksus.

85 Arhiivieeskirja kohaselt on arhiivimoodustajad “arhiivid, riigi- ja kohaliku omavalitsuse organid ja asutused, avalik-õiguslikud isikud, eraõiguslikud juriidilised ja füüsilised isikud (avalike ülesannete täitmise käigus tekkivate avalike arhivaalide osas ja eraarhiivide osas).”

86 Arhiivieeskiri sätestab: “Sari on arhivaalidest koosnev korrastusüksus arhiivi piires, mida ühendab üks või mitu järgmist tunnust: arhivaalide liik, arhivaalide sisu, arhivaalide koht moodustaja asjaajamissüsteemis, tegevus või ülesanne, mille täitmise käigus arhivaalid on tekkinud, selgelt eristatav periood arhiivimoodustaja tegevuses, mille vältel arhivaalid on loodud või saadud, arhivaalide säilitustähtaeg.”

Arhiivieeskirja p 16 sätestab:

“Dokumentidele säilitustähtaja kehtestamisel lähtuvad arhiivimoodus-tajad lisaks seadustes ja teistes õigusaktides dokumendiliigile kindlaksmää-ratud säilitustähtajale järgmisest:

1) faktide või tegevuse tõestamiseks ning isikute õiguste kaitseks vajalikust tähtajast, kui tähtaeg ei ole sätestatud seaduse või sel-le alusel antud õigusaktiga;

2) arhiivimoodustaja tegevuse järjepidevuse tagamise vajadusest;

3) dokumentide näidisloetelus ettenähtud säilitustähtajast.”

Dokumendi säilitustähtaega arvestatakse tema loomise või saamise või kindlaksmääratud sündmuse toimumise kuupäevast. Üksteisega seotud dokumentide säilitustähtaega arvestatakse viimase dokumendi loomise või saamise või asja lõpetamise kuupäevast (nt haldusakti andmisest).

Asjaajamisaasta või muu asjaajamisperioodi jooksul tekkinud toimikud ja muud üksused võetakse arhivaalide loetelus arvele kolme kuu jooksul pärast asjaajamisperioodi lõppu. Arhivaalide hävitamiseks või üleandmi-seks eraldamise korral tehakse arhivaalide loetelus märge arhivaalide väl-jumise kohta koos viitega hävitamis- või üleandmis-vastuvõtmisaktile.

Im Dokument HALDUSMENETLUSE KÄSIRAAMAT (Seite 79-86)