Haldusorgan, avaliku võimu kandja, ametnik

Et mõista paremini haldusorgani mõiste sisu, vaatleme põgusalt veel kahte haldusorganisatsioonilist terminit – avaliku võimu kandja ja ametnik.

Avalik haldus täidab nii Eestis kui mujal maailmas lugematul hulgal dusülesandeid. Et ülesannete täitmist ratsionaalsemalt korraldada, on hal-dusaparaati kuuluvad inimesed ja ressursid jaotatud mitmetasandilisteks struktuuriüksusteks. Kõige väiksem üksus selles struktuuris on haldussüs-teemis töötav ja sellega haldusorganit kehastav inimene – ametnik laias tähenduses (kitsamas tähenduses mõistetakse ametniku all vaid ATS alusel riigi- või kohaliku omavalitsuse teenistusse võetud inimest). Kõige suurem

üksus haldusstruktuuris on aga avaliku võimu kandja ehk haldusekandja.²⁸ Selle terminiga tähistatakse õigusvõimelist subjekti, keda haldusorgan esin-dab. Avaliku võimu kandjad on:

– riik tervikuna;

– kohaliku omavalitsuse üksused;

– muud avalik-õiguslikud juriidilised isikud: avalik-õiguslikud ühendused (Kaitseliit, Eesti Advokatuur, vähemusrahvuse kult-uuriomavalitsus), õigusvõimelised asutused nagu Haigekassa, ava-lik-õiguslikud ülikoolid, Eesti Televisioon, Eesti Raadio, Rahvus-raamatukogu jne;

– vabakutselised ametnikud (notarid, kohtutäiturid, veterinaarars-tid);

– avalik-õiguslikke ülesandeid täitvad eraõiguslikud juriidilised isi-kud²⁹ (nt turvafirma parkimiskontrolli teostamisel, sõidukite teh-noülevaatust teostav äriühing, eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli omav ettevõtja riigihanke läbiviimisel,³⁰ tervishoiuasutus joobeseisundi tuvastamisel³¹).

Riigi jt avalik-õiguslike isikute iseseisva õigusvõimeta struktuuriüksu-sed nagu ministeeriumid, vallavalitsustruktuuriüksu-sed, osakonnad jne, samuti riigi või muu subjekti nimel tegutsevad ametnikud, teenistujad ja töötajad ei saa olla halduse kandjaks, küll aga võivad olla tema nimel tegutsevaks haldusorga-niks. Riigi puhul määratleb seadus alati täpsemalt, milline organ tema kui haldusekandja funktsioone täidab. Teiste avaliku võimu kandjate, iseäranis avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul ei nimeta seadused ja määrused tihti täpsemalt pädevat üksust. Sellisel juhul on avaliku võimu kandja tervi-kuna ühtlasi ka pädev haldusorgan, kes peab ise kindlaks määrama tema nimel tegutseva üksuse (sisepädevus – vt ptk 2.4).

2.3. Pädevus

2.3.1. Pädevuse mõiste ja reguleerimine

Haldusotsuse võib teha ja eelneva menetluse läbi viia vaid pädev hal-dusorgan. See on äärmiselt oluline tuletis õigusriigi ja demokraatia põhi-mõttest. Avalikku võimu võivad teostada vaid selleks volitatud usaldus-väärsed isikud. Samuti peab kodaniku jaoks olema haldusaparaat

28 Vt “avaliku halduse kandja”, K. Merusk/I. Koolmeister, Haldusõigus, 1995, lk 61 jj;

H.-U. Erichsen (koostaja), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998, lk 787 jj.

29 Nende kohta K. Merusk, Avalike ülesannete eraõiguslikele isikutele üleandmise piirid, Juridica 2000, nr 8, lk 499, 505 j; T. Annus, Riigi funktsioonide delegeerimine eraõiguslikele isikutele kohtutäiturite näitel, Juridica 2002, nr 4, lk 224.

30 RKHK 3-3-1-69-00, p 1.

31 RKHK 3-3-1-77-03, p 14.

tev. Pädevusreeglid näitavad talle, kes täidesaatva võimu struktuuris tema suhtes tehtud otsuse eest vastutab. Pädevus ehk kompetents on avalike üles-annete maht, mille täitmine on mingile organile usaldatud.³² Ülesannete andmine saab toimuda seadusega või seaduse alusel määruse või halduslepinguga.³³ Eesti õiguskorras tuleb pädevust rangelt eristada organi volitustest ja tema tegevuse õiguslikest alustest, s.o meetmete arsenalist, mida seadus lubab organil oma ülesannete täitmiseks rakendada.

Kui omavalitsus tunnistab kauplemisloa kehtetuks põhjusel, mida ei ole kauplemist reguleerivates õigusaktides ette nähtud (nt linna arvates on kauba hind kaupluses liiga kõrge), siis ei ületa vald või linn oma pädevust (ta on pädev kauplemislube keh-tetuks tunnistama), küll aga tegutseb ilma nõutava õigusliku aluseta (vt erinevad nõuded HMS §-s 54). Mõnede riikide, nt anglo-ameerika õigusperekonna maades ei ole selline eristamine nii range.

Pädevus jaguneb sisuliseks ehk esemeliseks pädevuseks ja territoriaalseks pädevuseks. Nt Pärnu politseiprefektuur on nii sisuliselt kui ka territoriaal-selt pädev tagama avalikku korda Pärnumaal. Kuid esemeliterritoriaal-selt ei ole ta pädev väljastama Pärnus keskkonnalube, ka ei ole ta territoriaalse alluvuse kohaselt vastutav avaliku korra kaitse eest Viljandis. Samuti eristatakse välis- ehk eksternset ja sise- ehk internset pädevust. Eksternne pädevus mää-rab kindlaks, kas haldusorgan tervikuna on pädev küsimust lahendama või mitte (nt kas linnavalitsus kui asutus on pädev väljastama kauplemisluba).

Internsest pädevusest seevastu sõltub, milline ametiisik võib haldusorganit haldusmenetluses esindada ehk praktiliselt – kes kirjutab haldusotsusele alla (kauplemisloa puhul kas linnapea, ettevõtlusosakonna juhataja, spetsia-list või keegi muu). Territoriaalse alluvuse ja volituse küsimusi vaatleme lähemalt allpool (ptk-d 2.4 ja 2.5).

Kuna näites 2.1 oli pädevaks haldusorganiks L linn tervikuna ja nii ehitusloa andnud linnaplaneerimisosakonna juhataja kui ka selle tühistanud linnavalitsus kuuluvad linna haldusaparaadi koosseisu, siis on mõlemal juhul otsuse tegemisel seadusest tu-lenevat välispädevust järgitud. Seda ei mõjuta asjaolu, kas kumbki neist oli sisemi-selt volitatud linna esindama.

2.3.2. Kaasnev pädevus

Seadused ja määrused reguleerivad tihti vaid lõpliku haldusakti and-mise või toimingu sooritaand-mise pädevust. Lõppotsuse tegeand-mise pädevusest tuleneb ka eelnevalt vajalike menetlustoimingute tegemise pädevus, nt

32 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998, lk 507; H.-U. Erichsen (koostaja), Allge-meines Verwaltungsrecht, 1998, lk 803. Nt oli pädevuse ületamisega tegu juhul, kus voliko-gu otsustas maareformi käivoliko-gus anda kasutusse maatüki, mis ei kujutanud endast munitsi-paalmaad, vaid riigimaad. Riigimaa kasutusse andmine tuli otsustada hoopis Vabariigi Va-litsuse poolt, RKHK III-3/1-7/95. Pädevust HMS tähenduses ei tohiks samastada haldusor-gani õiguste ja kohustuste mahuga, sest sellisel juhul kaoks piir pädevusnõuete ja halduste-gevuse materiaalõigusliku regulatsiooni vahel.

33 Sellise määruse andmiseks peab olema täpne delegatsiooninorm, RKHK 3-3-1-77-03, p 26.

Halduslepinguga ülesande üleandmiseks peab olema õiguslik alus.

netluse alustamisest teavitamine, seletuse võtmine. Haldusorgan on pädev tuvastama kõiki otsuse tegemisel olulisi asjaolusid, ka asjaolusid, millel võib olla tsiviil- või kriminaalõiguslik tähendus, kui seaduses ei ole otseselt sä-testatud teisiti.³⁴ Samas ei ole taolisel tuvastusel mingit iseseisvat õiguslikku tähendust. Ta on vaid langetatava haldusotsuse aluseks, mitte ei too auto-maatselt kaasa tsiviil- või kriminaalprotsessuaalseid tagajärgi (vt ka ptk 9.6.4). Olgu märgitud, et haldusakti andmise või toimingu sooritamise pä-devusega kaasneb veel ka akti andmisest või toimingust keeldumise päde-vus, samuti varasema haldusakti muutmise pädevus (vt ptk 9.8.5.2).

2.3.3. Pädevuse kattumine

Üldjuhul tuleb seadustes ja määrustes asutuste pädevuste fikseerimisel vältida olukordi, kus ühes ja samas küsimuses on pädevad mitu asutust.

Ometi ei ole see eesmärk täielikult saavutatav, sest praktilise elu kaasused ei lase end rangelt erinevateks valdkondadeks jaotada. Nt võivad kaupluste üle järelevalve teostamisel kattuda tervisekaitsetalituse, Tarbijakaitseameti ja ka kauplemisloa väljastanud valla- või linnavalitsuse ülesanded.³⁵ Kon-kureeriva pädevuse korral on mõlemad asutused võrdselt õigustatud ja kohustatud sekkuma, kuid mõistagi oma volituste piires: avastades kauplu-ses ebasanitaarse olukorra, saab tervisekaitsetalitus teha ettekirjutusi, kuid mitte kauplemisluba kehtetuks tunnistada. Kui tervisekaitsetalitus leiab, et kauplemisluba tuleks rikkumise tõttu tunnistada kehtetuks, siis peab ta pöörduma kohaliku omavalitsuse poole. Kohalik omavalitsus seevastu ei ole õigustatud tegema kaupluse omanikule ettekirjutusi, küll aga võib vaja-dusel tühistada kauplemisloa.

HMS § 9 lg 1 püüab sõnastada mõned põhimõtted, kuidas konkureeri-va pädevuse korral haldusmenetlust läbiviiv asutus määratleda. Selleks on haldusorgan, kellele esitatakse menetluse algatamiseks taotlus või kes esi-mesena saab teada menetluse käivitamist tingivatest asjaoludest. Peamine, mida tuleb konkureeriva pädevuse korral silmas pidada, on konkureerivate asutuste kohustus teha koostööd.³⁶ Kodaniku silmis peab kogu haldusaparaat paistma ühtsena. Erinevate asutuste otsused ühes ja samas küsimuses ei tohi olla vastukäivad. Seda on kõige kergem vältida asutustevahelise nor-maalse ja inimliku suhtlemisega. Kui mingis küsimuses tekivad asutuste vahel lahkhelid, tuleb püüda need kanaliseerida kõige mõistlikumal viisil.

34 Nt õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise avalduste esitamise ja läbivaatamise ning tõendite esitamise ja hindamise korra p 22 keelas võõrandamise õigus-vastasuse tuvastamisel muude kui kirjalike tõendite hindamise. Muude tõendite alusel võis neid asjaolusid tuvastada vaid kohus, vt RKHK III-3/1-24/95. Süüteokoosseisu kuuluvate asjaolude tuvastamise kohta haldusmenetluses vt RKHK 3-3-1-54-01, p 1; 3-1-1-120-03, p 21.

35 Vrd RKHK 3-3-1-63-00, p 3, kus põimusid Pangainspektsiooni ja Tarbijakaitseameti pädevu-sed; RKHK 3-3-1-66-02, p 35 jj, kus põimusid Sideameti ja Konkurentsiameti pädevused.

36 RKHK 3-3-1-66-02, p 35 jj.

Siiski, kui on näha, et asutused kokkuleppele ei jõua ja viivitus võib põhjus-tada isikute õiguste või avaliku huvi kahjustamise (nt ohu kauplusekülasta-jate elule ja tervisele), peab asjaga tegelev asutus võimalikult kiiresti lange-tama tema hinnangul õige otsuse, näidates otsuse motiivides, miks teise asutuse kaalutlused tema arvates paika ei pea.

2.3.4. Pädevuse muutumine menetluse käigus

Vastavalt HMS § 9 lg-le 3 peab juba menetlust alustanud pädev asutus viima menetluse lõpule ka siis, kui vahepeal asutuse pädevust muudetakse.

Kui teatud tegevusalal tegutsemisloa andmise pädevus antakse linnavalitsuselt mi-nisteeriumile, tuleb juba esitatud loataotlus linnavalitsuse poolt lõpuni menetleda ja taotluse põhjendatuse korral luba anda.

Nagu ikka, võib eriseaduses teha sellest põhimõttest erandeid.³⁷ Arves-tada tuleb, et mõnikord võib seadusandja olla soovinud pädevuse kohest muutmist ka ilma seda selgesõnaliselt väljendamata.

Organi tegevuse lõpetamisel tuleb reguleerida, kellele läheb pädevus üle.

2.3.5. Pädevuse rikkumise tagajärjed

Kui pädevuse ületamine on ilmselge, on haldusakt automaatselt tühine (HMS § 63 lg 2 p 3).³⁸ Ilmselgus on “määratlemata õigusmõiste”, mille lõppkokkuvõttes sisustab kohus. Seejuures hinnatakse, kas täiskasvanud mõistlik inimene peab aru saama, et asutus ei olnud pädev otsust tegema (nt kui maksuametnik asub tänaval liiklust reguleerima). Kuna pädevuse piirid võivad olla küllalt keerulised ja vaieldavad, ei ole harvad juhud, kus pädevuse ületamine ei ole äratuntav. Niisugusel juhul ei ole haldusakt küll automaatselt tühine, kuid on nii akti andnud kui ka tegelikult pädeva asu-tuse poolt kehtetuks tunnistatav (vt ptk 9.8.5.2), samuti kohtu poolt tühista-tav.³⁹