Haldusmenetluse seaduse sünd

Haldusmenetluse seaduse juured Eestis ulatuvad tagasi I Maailmasõja eelsesse aega. Vajadus haldustegevuse üldiste aluste määratlemiseks ning riigi ja kohalike omavalitsuste tegevusjooniste ühtlustamiseks tekkis juba vahetult pärast Eesti Vabariigi iseseisvumist, ent sarnaselt 1990-ndatel tatel haldusmenetluse valdkonnas toimunuga, võttis ka 1920–30-ndatel aas-tatel sellekohase üldseaduse ettevalmistamine ning vastuvõtmine küllaltki pikalt aega.

Eesti Vabariigi esimene haldusmenetlust üldseadusena reguleeriv sea-dus – administratiivmenetluse seadus (AMS) võeti riigivanema dekreediga vastu 30. detsembril 1935 ning see jõustus 1. aprillil 1936. Tema eesmärgiks oli üldiste eeskirjade sätestamine haldusasjade lahendamisel, mis kuulusid riigi- või omavalitsusasutuste võimkonda niivõrd, kuivõrd eriseadused ei sätestanud teisiti.¹¹ Vaatamata suhteliselt lühikeseks jäänud kehtivusajale ei tohiks selle seaduse tähendust ka tänapäevase haldusmenetluse seisukohast alahinnata.

Esiteks võib rõhutada administratiivmenetluse seaduse tähtsust Eesti haldusõiguskeele seisukohast. Toonases seaduses olid määratletud mitmed erialaterminid, mis sobisid hästi eesti keelde ning on olnud oluliselt abiks tänapäevase haldusõigusalase sõnavara loomisel, näiteks võib mainida ter-mineid “asjaosalised”, “ametikohustuslikkus”, “otstarbekohasus”, “avali-kud dokumendid”. Teise asjaoluna väärib kindlasti esile tõstmist mitmete oluliste menetluspõhimõtete ning menetlusosaliste õiguste juurutamine. Nõnda näiteks olid selles seaduses sätestatud ametniku taandamise alused (AMS

§ 5), tähtaja määramine taotluses esinevate puuduste kõrvaldamiseks (AMS

§ 20), dokumentidega tutvumise õigus (AMS § 31), uurimispõhimõte (AMS

§ 51), haldusakti põhjendamine (AMS § 77), vaidemenetlus (AMS § 81), haldusaktide muutmine ja kehtetuks tunnistamine (AMS § 86), asendus-täitmine (AMS § 113) jne. Ning kolmandaks – seaduse vastuvõtmine viitab ka ühtse haldusõigusteooria ja halduspraktika väljakujunemisele Eesti Vabarii-gis 1930-ndatel aastatel, mis küll 1940-ndatel aastal katkes, ent mille mõju ulatub tänase päevani.

Tänasest vaatenurgast administratiivmenetluse seadust lugedes võib küll ühelt poolt märkida, et seadus oli üpris tehniline ja menetluse vormilis-tele üksikasjadele keskenduv, ent teisalt olid selles esile toodud mitmed menetluslikud põhimõtted, mida 2001. aastal HMS vastuvõtmisel peeti ametnikkonnas senist menetluspraktikat arvestades uuenduslikeks ning Eesti õiguskorras pretsedenditult ulatuslikeks. Nõnda võib esile tõsta hal-dusorgani (ametiasutuse) kohustust võtta esitatud taotlus menetlusse

11 Administratiivmenetluse seadus, RT 1936, 4, 25. Selle kohta J. Klesment, Administratiivme-netluse seadusest, Linnad ja alevid, 1936, lk 4; R. Känd, AdministratiivmeAdministratiivme-netlusest, Maa-omavalitsus 1938, lk 2.

tumata selles esinevatest puudustest (AMS § 20, HMS § 15 lg 1), ametniku taandamist võimaliku erapoolikuse korral (AMS § 5, HMS § 10), õigust pa-randada igal ajal otsuses esinevaid kirja- või arvutusvigu (AMS § 79, HMS

§ 59) jne. Kõik need põhimõtted on omased hea halduskultuuriga riigile ning kui need seaduse sätted suudetakse ka tegelikkuses realiseerida, siis võibki öelda, et okupatsiooniaja jooksul toimunud tagasiminek õigusriikli-kus haldusmenetluses on asendunud arenguga menetluse kvaliteedi paran-damise suunas.

Eesti riikliku iseseisvuse taastamise (1991) ning uue Eesti Vabariigi põ-hiseaduse vastuvõtmise (1992) järel algasid ulatuslikud reformid nii era-, karistus- kui ka avalikus õiguses. 1990-ndate aastate alguses oli põhitähele-panu pööratud eelkõige konstitutsiooniliste seaduste (loetletuna PS § 104 alapunktides) ettevalmistamisele ning vastuvõtmisele, samuti toimusid suuremat laadi õiguslikud ümberkorraldused seoses omandireformi ning eraõiguse süsteemi kujundamisega. 1990-ndate aastate keskel sai aga sel-geks, et ilma haldusõiguse üldosa õiguslike aluste määratlemiseta on väga raske kujundada ka Eesti riigi ning kohaliku omavalitsuse halduse arengut tervikuna. Tekkinud olukorda iseloomustas näiteks haldustegevuse tasa-kaalustamatult suur tuginemine üldsõnalistele õiguspõhimõtetele, sarnastes situatsioonides erinevates ametkondades erinevate käitumisreeglite kasu-tamine. Ministeeriumide õigusloome oli ebaühtlane ning erinevatele aluste-le tuginev, selgusetutest olukordadest tualuste-lenesid mitmed kohtuvaidlused.

Olukorda aitasid pisut leevendada otse põhiseaduse sätetele tuginenud, haldusõiguse üldpõhimõtteid (haldusotsuste põhjendamine, õiguspärane ootus, proportsionaalsus jne) puudutanud Riigikohtu lahendid.

Halduse roll menetluse kujundamisel oli 1990-ndatel aastatel paljudes sõlmpunktides ühest küljest lubamatult suur. Kuna puudusid menetlussea-dused, reguleeriti menetlust raskesti arusaadavate, vaid ametnikkonna hu-ve arhu-vestavate määruste või koguni haldusesiseste juhenditega. Menetlus-osaliste õigused jäid seepärast pahatihti kaitseta. Vajadust kaitsta soodusta-vate haldusaktide (lubade jms) andmisel kolmandaid isikuid ei tunnetatud peaaegu üldse. Teisalt olid säärased määrused ja juhendid tulvil tarbetuid formaalsusi, mis venitasid menetlust ja koormasid nii ametnikke kui ka asjaosalisi. Selline ebarahuldav olukord takistas nii haldusorganite kui ka kohtute tööd, samuti haldussuutlikkuse kasvu, seda eriti olukorras, kus riigile ning kohalikule omavalitsusele pandi kiiresti muutuvas õigusloomes üha rohkem uusi ülesandeid. Puudulik haldussuutlikkus (administrative capacity) oli tihti ka Euroopa Komisjoni eduraportites esiletõstetud puudu-seks, see oli aga sageli põhjustatud haldusmenetluse põhimõtete väärast rakendamisest õigusaktide täitmisel.¹²

12 Vt Euroopa Komisjoni eduaruanne (ingl k): http://www.europa.eu.int/comm/

enlargement/report2002/ee_en.pdf.

Haldusõiguse aluste korraldamise eesmärgil valmis Justiitsministee-riumis 1996. aastal välisekspertide toel haldusmenetluse seaduse esimene eelnõu. Tollane eelnõu ei arvestanud aga piisavas ulatuses Eesti tegeliku olustikuga ning siin kehtiva üldise õigusliku raamistikuga, mistõttu tehti otsus seda eelnõu mitte edasi menetleda, vaid valmistada ette uus, Eesti olusid arvestav haldusmenetluse seaduse eelnõu. Eesti kehtiva õiguse ana-lüüsile¹³ tuginenud teine HMS eelnõu valmistati ametnikest, õigusteadlas-test ning -praktikuõigusteadlas-test koosneva töörühma poolt ette 1999. aastal ning esitati Riigikogu menetlusse 2000. aasta juunis. Lisaks eelnõule esitati Riigikogule ka mahukas seletuskiri, mis sisaldas endas iga üksiku sätte kirjelduse ning eeldatava mõju analüüsi.¹⁴ Seletuskirja on kasutatud ka käesoleva käsiraa-matu ettevalmistamisel.

Haldusmenetluse seaduse eelnõu ettevalmistamise ajal oli töögrupi eesmärgiks lisaks süvendatud teoreetilisele käsitlusele ka eelnõu kohta ar-vamuste ning ettepanekute kogumine haldusmenetluse alal tegutsevatelt praktikutelt. Sellel eesmärgil korraldati 2000. aasta sügisel haldusmenetluse seaduse eelnõu tutvustavad külaskäigud riigi ametitesse ja inspektsiooni-desse, maavalitsustesse ning kohalikesse omavalitsustesse. Töögrupp arves-tas Riigikogus seaduse menetlemisel ametnike tehtud arvamuste ning ette-panekutega ning erinevate osapoolte aastatepikkuse töö tulemusena võeti haldusmenetluse seadus 6. juunil 2001 Riigikogus vastu. Seadus jõustus 1.

jaanuaril 2002.¹⁵

HMS vastuvõtmine ei tähendanud veel aga haldusmenetluse alase õigusloomelise tegevuse lõppu. Kuna HMS üldseadusena on tihedalt seo-tud pea kõigi riigi tegevust puudutavate seadustega, siis oli seaduse suju-vaks rakendumiseks vaja kõrvaldada HMS-i ja eriseaduste vahelised vastu-olud. Eriseaduste muutmise tingis ka HMS § 112 lg 2, mille alusel Vabariigi Valitsus kohustas Justiitsministeeriumi läbi viima eriseaduste analüüsi. Neil eesmärkidel töötas Justiitsministeerium 2001. aasta sügisel välja eelnõu, millega muudeti enam kui 130 eriseadust (lisaks veel 5 konstitutsioonilist seadust).¹⁶ Tehti järgmised muudatused:

– üldviite lisamine eriosa seadustele, viitamaks nendes oleva hal-dusmenetluse seosele halhal-dusmenetluse üldseadusega;

13 M. Altnurme/I. Pilving, Haldusmenetlus Eesti kehtivas õiguses, Justiitsministeerium 1999.

14 Haldusmenetluse seaduse eelnõu (456 SE I) seletuskiri, Vabariigi Valitsus 2000, http://www.riigikogu.ee. Seletuskiri valmistati ette Riigikogule esitamiseks ning muuda-tusi, mida eelnõus selle Riigikogus menetlemise käigus tehti, seal arvestatud ei ole. Teisalt kajastab seletuskiri eelnõu ettevalmistanud töögrupi põhjendusi üksikute sätete eesmärgi ja sisu kohta ning võib seetõttu olla abiks seaduse sisu tõlgendamisel. Eelnõu oli osa haldus-õiguse üldosa reformikavast, selle kohta vt Ü. Madise, Eesti haldushaldus-õiguse reformi kandva-test ideedest, Juridica 2003, nr 1, lk 38–44.

15 RT I 2001, 58, 354.

16 Nimetatud eelnõu võeti seadusena vastu 19. juunil 2002 ja jõustus 1. augustil 2002 (RT I 2002, 61, 375).

– otseste vastuolude kõrvaldamine (nt taotluse vastuvõtmisest keel-dumine vormivigade tõttu);

– haldusmenetluse otstarbekuse ning lihtsuse tagamine (nt riigilõivu tasumise tõendi, äriregistri B-kaardi ärakirja jms esitamise nõude asendamine haldusorgani ülesandega kontrollida vastavaid and-meid elektroonilistes registrites).

Haldusmenetluse seadust on peale vastu võtmist muudetud teovõime regulatsiooni osas tsiviilseadustiku üldosa seaduse ja rahvusvahelise era-õiguse seaduse rakendamise seaduse¹⁷ §-ga 52 ning halduskoostöö seadu-sega¹⁸ (HMS § 105 lg-sse 2 viidi sisse viide halduskoostöö seadusele).

Kokkuvõtvalt võib märkida, et vaatamata haldusõiguse üldosa välja-töötamise lõpetamisele ei saa haldusmenetlust lugeda lõplikult välja kuju-nenuks, sest haldusõigus on pidevalt arenev nähtus. Selle areng sõltub sea-dusandja määratletud õiguspoliitilistest eesmärkidest, tehnilistest võimalus-test ning avaliku halduse rollist ühiskondlikus elus. Suhteliselt püsiv on haldusõiguse üldosa, sealhulgas haldusmenetlus, mis määratleb põhilised alused, millest avalik võim oma tegutsemisel peab juhinduma – seaduslik-kus, avaliku võimu vastutus, menetluse eesmärgipärasus, lihtsus ja kiirus, menetlusosaliste käsitlemine võrdväärsete partneritena haldusmenetluses.

Muudatusi õiguslikus olustikus võib teha suhteliselt lühikese aja jooksul ning väikese ressursikuluga, tehtud muudatuste mõju ilmneb aga pikemas perspektiivis kohtuvaidluste vähenemise, haldussuutlikkuse kasvu ning ühiskonnaliikmete rahulolu kaudu.