Asutuse tähtajad

Eelnevalt käsitletud tähtajad kohustasid menetlusosalist sooritama me-netlustoiminguid teatud ajavahemiku jooksul. Tähtaeg võib haldusmenet-luses aga olla kehtestatud ka asutusele. Seaduse või määrusega võib tähtaja kehtestada suvalisele asutuse menetlustoimingule, kui on oht, et ilma täht-ajata kipub menetlus venima või kahjustatakse kellegi huve muul viisil.

Kõige levinumad on aga kogu menetluse läbiviimiseks kehtestatud täht-ajad, mis jätavad asutusele võimaluse valida üksikute toimingute tegemise aja iseseisvalt. Asutusele etteantud tähtajad peavad tagama õiguse kiirele haldusmenetlusele. Seepärast vaatleme asutuste tähtaegu järgnevalt veidi laiemas, kiire haldusmenetluse põhimõtte kontekstis:

– kui kiiret menetlemist saab isik asutuselt nõuda;

– kas asutus võib mõjuvate põhjuste korral tähtaegu ületada;

– mis on tähtaja rikkumise õiguslikud tagajärjed.

Menetluse venimine on tõsine probleem paljudes avaliku sektori vald-kondades. Tihti on viivitus paratamatu, sest tuvastada tuleb keerulisi fakte ja lahendada tuleb mitmetahulisi huvidekonflikte menetlusosaliste vahel.

Läbi aegade on kõigis riikides esinenud ka läbimõtlemata töökorraldusest ja ebavajalikest bürokraatlikest formaalsustest tingitud tõrkeid, paraku vahel ka ametniku pahatahtlikest või korruptiivsetest motiividest kantud sihilik-ku venitamist.

5.4.1. Menetlustähtajad

Haldusakti või toimingut taotlenud isiku jaoks tähendab menetluse vii-bimine tema õiguste ja vabaduste piiramist, nt ehitusloa või tegevuslitsentsi ootamise ajal ei ole tal veel võimalik teostada kavandatud ehitusprojekti või äriplaani. See toob enamasti kaasa täiendava rahakulu. Lisaks sellele põh-justab menetlustulemuse ootamine tihti ebakindlust ja stressi. Seetõttu on järjest enam hakatud otsima õiguslikke võimalusi haldusmenetlustes viivi-tuste vältimiseks. Üheks võimaluseks siin on menetlustähtaegade kehtestami-ne.

Ehitusseaduse § 23 lg 8 ja § 28 lg 2; toiduseaduse § 10 lg 3 ls 1 kohaselt tehakse otsus käitlemisettevõtte tunnustamise kohta 20 päeva jooksul; kinnisasja omandamise sea-duse § 4 lg 1 kohaselt otsustab maavanem loa andmise kinnisasja omandamiseks 60 päeva jooksul.

Alati ei ole aga seadusandjal võimalik optimaalset menetluseks kujune-vat aega ette näha, sest igal üksikjuhtumil võib uuringuteks ja otsustami-seks kuluv aeg väga tugevalt varieeruda. Seepärast on HMS § 5 lg-s 2 me-netlustähtaegade täienduseks kehtestatud üldine menetluse kiire läbiviimise kohustus. Seda täiendavad sarnased eriseaduste nõuded: nt riiklike peretoe-tuste seaduse § 18 lg 2 kohaselt vaadatakse peretoetuse saamiseks esitatud dokumendid läbi esimesel võimalusel. Riigikohus on kinnitanud ka seda, et õigus kiirele haldusmenetlusele on üks osa õigusest heast haldusele.¹¹⁴ Sa-ma tuleneb EL põhiõiguste harta art 41 lg-st 1.

HMS § 5 lg 4 selgitab täiendavalt, et võimalikult kiire menetlemise nõue kehtib ka siis, kui seadus näeb menetluse läbiviimiseks ette maksimumtäht-aja. Sellest tuleneb äärmiselt oluline järeldus: kui asutus ei vii menetlust läbi nii kiiresti kui võimalik, on tema viivitus õigusvastane ka siis, kui menetlu-se lõpptähtaeg on veel kaugel. Niisiis pole olulist vahet, kas menetlu-seadus või määrus sätestab menetlusele konkreetse tähtaja või mitte. Menetlus tuleb alati läbi viia nii kiiresti kui võimalik.

Elamis- ja töölubade andmise korra¹¹⁵ § 27 lg 1 p 1 kohaselt otsustatakse välismaala-sele, kellele laieneb sisserände piirarv, elamisloa andmine kuue kuu jooksul. See ei tähenda, et välismaalane ei saaks nõuda oma taotluse kiiremat läbivaatamist.

114 RKPK 3-4-1-1-03. Samuti on Riigikohus pidanud põhimõtteliselt võimalikuks menetluse venimisega tekitatud moraalse kahju hüvitamist, RKHK 3-3-1-27-03.

115 Vabariigi Valitsuse 26. novembri 2001 määrus nr 364 “Elamisloa ja tööloa taotlemise, and-mise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise kord ja tähtajad ning elamisloa ja tööloa taotlemisel esitatavate tõendite ja andmete loetelu ning elamisloa andmete kandmine välis-riigi reisidokumenti ja välismaalase Eestist eemalviibimise registreerimise kord”.

tusega on tegemist ka siis, kui migratsiooniametil oleks võimalik taotlus läbi vaadata kiiremini, kuid ta ei tee seda.

Teisalt, ka seaduses sätestatud menetlustähtaja ületamine ei ole õigus-vastane, kui viivitus on tingitud asutusest sõltumatutest asjaoludest:

– seaduses sätestatud tähtaeg võib olla ebareaalne arvestades asutuse poolt lahendatavate asjade arvu ja keerukust ühelt poolt ning selle töö tegemiseks ettenähtud ametnike arvu ja kompetentsust teiselt poolt (nt omandireformi käigus vara ta-gastamiseks nägi õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra p 23 ette kolmekuulise tähtaja. Tegelikkuses võttis otsus-tamine kõikides omavalitsustes aega aastaid);

– konkreetsel juhul esinevad menetlust takistavad asjaolud: me-netlusosalise haigus, loodusõnnetus vms.

Seaduses sätestatud konkreetne tähtaeg annab seega vaid üldise orien-tiiri, mis aja jooksul menetlus peab lõpule viidud olema.

Oluline on eristada § 41 ja § 33 lg 5 reguleerimisala, mis esmapilgul võivad tunduda sarnased. HMS § 41 sätestab: “kui haldusakti ei ole võima-lik anda või sooritada ettenähtud tähtaja jooksul, peab haldusorgan viivitu-seta tegema teatavaks haldusakti andmise või toimingu sooritamise tõenäo-lise aja ning näitama ettenähtud tähtajast mittekinnipidamise põhjuse.”

HMS § 33 lg 5 seevastu lubab haldusorganil pikendada tema enda poolt menetlusosalisele toimingute tegemiseks määratud tähtaega. HMS § 41 ra-kendamisel ei saa rääkida tähtaja pikendamisest, sel juhul ületatakse menet-lustoimingu sooritamiseks või haldusakti andmiseks kehtestatud tähtaega ning seda formaalselt ei pikendata, kuid menetlusosalisi teavitatakse menet-lustähtaja ületamise põhjusest ning antakse teada haldusakti andmise või toimingu sooritamise tõenäoline aeg. HMS § 33 lg 5 pinnalt võib tekkida küsimus, kas haldusorgan võib pikendada tema enda antud üldaktist tule-nevaid tähtaegu.

Näide 5.4: Keskkonnaministri menetluses on luba, mille menetlustähtajaks lähtuvalt keskkonnaministri määrusest on 3 kuud. Mitmete asjaolude kokkusattumise tõttu ei ole luba võimalik sätestatud tähtaja jooksul välja anda. Ametnik A leiab, et kuna loa andjaks ning tähtaja kehtestajaks on sama haldusorgan – keskkonnaminister, siis võib ta tugineda HMS § 33 lg-le 5 ning pikendada tähtaega niipalju kui vaja.

Keskkonnaminister ei või loamenetluses siiski menetlustähtaega HMS § 33 lg 5 alu-sel pikendada, kuivõrd ta tegutseb luba menetledes ja tähtaega kehtestades erineva-tes funktsioonides – ühel juhul täidab legislatiivfunktsiooni ja teisel juhul eksekutiiv-funktsiooni.

5.4.2. Menetlus mõistliku aja jooksul

Ent mida tähendab HMS § 5 lg 4 nõue “nii kiiresti kui võimalik”? Riigi-kohus on märkinud¹¹⁶: kui tähtaega pole määratud, siis peab avalik-õiguslik

116 Vt RKHK 3-3-1-18-97.

asutus tegema toimingu mõistliku aja jooksul. Haldusorgan peab menetluse läbi viima mõistliku tähtaja jooksul, mõistlik tähtaeg leitakse arvestades kõiki olulisi asjaolusid – arvesse tuleb võtta küsimuse tähendust osalisele, menetlustoimingute keerukust, menetlusosaliste arvu, menetlus-osalise enda käitumist (kas ta aitab igakülgselt kaasa võimalikult kiirele asjaajamisele või viivitab omapoolsete toimingute tegemisega).

Menetlust pikendada võivate toimingute kaalumisel tuleb lähtuda pro-portsionaalsuse põhimõttest. Ühtegi seadusega otseselt nõutavat toimingut või toimingut, ilma milleta ei ole võimalik sisuliselt õige otsuse tegemine, ei või ära jätta pelgalt menetluse kiirendamise huvides. Tihti võib aga asutus otsustada, kas mingi täiendav toiming sooritada või mitte. Iga niisugune menetlustoiming, asjaolude täiendav uurimine, lisatõendite nõudmine jms peab olema vajalik asjas õige otsuse tegemiseks ega tohi menetlust venitada ebamõistlikult võrreldes kasuga, mis toiminguga kaasneb.

Menetluse võimalikult kiire läbiviimine sõltub esmajoones asutuse õigest töökorraldusest. Palju aitab kiirendamisele kaasa menetlusosaliste asjakohane juhendamine (selgitamiskohustus – HMS § 36). Tihti on prob-leemiks paljude menetluste kuhjumine: ühe avalduse läbivaatamiseks ei pruugigi palju aega kuluda, kuid asjad ootavad oma järjekorda. Võrdsuse põhimõttest lähtudes tuleb üldjuhul lahendada isikute taotlused nende saa-bumise järjekorras. Kui aga mõne keerulisema taotluse läbivaatamine võtab teistest tunduvalt enam aega, oleks ebaõige, et kõikide hilisemate, “lihtsate”

taotluste lahendamine ootab keerulisema järel. Asutus peab niisugusel ju-hul suutma paralleelselt tegeleda nii keeruka taotlusega kui ka lahendama jooksvalt lihtsamaid asju.

Väljaspool järjekorda tuleb taotlus läbi vaadata ka siis, kui isikul on mõ-juvad põhjused saada haldusakt või toiming kiirendatud korras (nt oht ter-visele, avalikud huvid). Tasu võib menetluse kiirendamise eest nõuda vaid seaduses sätestatud juhtudel.

Menetluse kiirendamisele võib kaasa aidata ka eel- ja osaotsustuste te-gemine (HMS § 52; käsiraamatu ptk 9.1.3.6).

6. Menetluse algus