Menetlusosalise osalemiskohustus

Uurimispõhimõtte eesmärk ei ole kogu tõendamiskoormuse asetamine üksnes haldusorganile – kuna haldusmenetluses osalevad erinevad osapoo-led, kelle käsutuses on õige otsuse tegemiseks vajalik teave, siis on täieliku ning objektiivse lõpptulemuse saavutamise seisukohalt lisaks haldusorgani poolt asjaolude väljaselgitamisele vajalik ka menetlusosalise enda aktiivne osalus.

Uurimispõhimõtte puhul väljendub selline aktiivne osalus ennekõike HMS § 38 lg-s 3 väljendatud kohustuses esitada haldusorganile talle teada olevad, menetluses tähtsust omavad asjaolud ja tõendid. Taoline kohustus tugineb üldisemale, HMS § 38 lg-s 1 sisalduvale haldusorgani õigusele nõuda asja lahendamiseks vajalike tõendite ja andmete esitamist. Selle ko-hustuse täitmata jätmisel menetlusosalise poolt on võimalik isikut soodus-tava haldusakti andmata jätmine. Nõnda on püütud seadusega rohkem tähelepanu pöörata ka sellele, et õige otsuse tegemisel ei saaks takistuseks menetlusosaliste passiivsus.

Kuna menetluse läbiviimise juhiks oli ja on otsust tegev haldusorgan, siis peab ta hoolt kandma selle eest, et isikud oleksid teadlikud neid puudu-tavast kohustusest esitada vajalikke tõendeid ning kirjeldada asjaolusid.

Selle eesmärgi saavutamiseks peab haldusorgan vajadusel inimestele aktiiv-selt nõu andma ning neid tõendite esitamisel toetama.¹⁶⁷

Menetlusosaliste osalemiskohustuse juures tuleb tähele panna seda, et teatavaks tegemise ning tõendite esitamata jätmise korral on negatiivse ta-gajärjena võimalik soodustava haldusakti andmata jätmine, koormava haldus-akti andmise menetluse korral aga võib tuvastatud asjaolud lugeda tõendatuks menetlusosalisele kahjulikus suunas, põhjendusel, et menetlusosaline ei esita tõendeid, mida ta tõendamiskohustusest tulenevalt oleks pidanud esitama ja millele haldusorgan tema tähelepanu juhtis, kui see ei ole vastuolus teiste menetluses kogutud tõenditega. Soodustava haldusakti korral lähtutakse eeldusest, et kui isik soovib avaliku võimu abil mõnda soodustust saada, siis peab ta ka omalt poolt kõik selleks tegema, et otsuse tegemise seisuko-hast olulised asjaolud välja saaksid selgitatud.

167 Halduskohtu analoogse kohustuse kohta toetada kaebajaid tõendite esitamisel vt RKHK 3-3-1-32-03: “Uurimisprintsiibi peamine eesmärk on tagada, et olulised asjaolud ei jääks väl-ja selgitamata ainuüksi selle tõttu, et protsessiosaline ei osanud ette näha vaväl-jadust esitada täiendavaid tõendeid … kohtu aktiivsus peab seejuures sõltuma protsessiosalise oletatavast võimest välja tuua olulised asjaolud ja esitada vastavaid tõendeid. Eeldatavalt nõrgema protsessiosalise puhul tuleb kohtul olla aktiivsem.”

Millised aga on tagajärjed koormava haldusakti puhul tõendite ja and-mete esitamata jätmisel, seda HMS üksikasjalikumalt ei määratle. Kehtivas õiguses on koormava haldusakti andmise menetluses isikule eriseaduste alusel pandud teatavad tõendamiskohustused, mille mittetäitmise korral on sõltuvalt konkreetsetest asjaoludest võimalik:

– teha otsus ilma soovitavate tõendite ja andmete kogumiseta, kui taoline kogumine ei osutu võimalikuks;

– jätta arvestamata isikut soodustavad asjaolud, mida isik vaata-mata haldusorgani nõudmisele ei tõenda;

– rakendada muid sanktsioone seaduses sätestatud alustel ning ulatuses.

Ehitusseaduse § 63 lg 1 p 5 kohaselt on Tehnilise Järelevalve Inspektsiooni ametiisi-kul õigus saada ehitise omaniametiisi-kult riikliku järelevalve teostamiseks vajalikku infor-matsiooni ehitise kasutamise kohta lähtuvalt ehitise ohutusest ja kasutamise otstar-best. Sama lõike p 5 võimaldab riikliku järelevalve teostamisel ühtlasi ehitise nõuete-le vastavuse kontrollimist. Kui järenõuete-levalvet teostav ametiisik on ehitist kontrollides tuvastanud, et ehitis ei vasta kehtestatud ohutusnõuetele, siis on tal EhS § 64 lg 2 p 2 alusel õigus teha ehitise omanikule vastavasisuline ettekirjutus. Ettekirjutuse (kohus-tava haldusakti) andmise menetluse käigus toimub ka teabevahetus ametniku ning ettevõtja vahel ning enne ettekirjutuse tegemist peab järelevalve-ametnik uurimispõhimõttest tulenevalt püüdma vajalikku infot koguda, nõudes tea-vet ehitise ohutuse kohta. Kui ehitise omanik järelevalveametniku päringutele ei vas-ta või teeb seda puudulikult, siis on mõeldav ettekirjutuse tegemine üksnes ametni-ku käsutuses oleva informatsiooni põhjal (mis aga võib ehitise omaniametni-ku seisukohast osutuda negatiivsemaks tulemuseks). Ettekirjutuse täitmata jätmise korral näeb aga seadus sanktsioonina ette rahatrahvi, mis juriidilise isiku puhul võib ulatuda 500 000 kroonini (EhS § 68 lg 2).

Kui haldusorgan oli menetlusosalise poolt andmete esitamata jätmise või nende puuduliku esitamise tõttu sunnitud tegema ebaõige otsuse, siis ei saa haldusorganit taolises olukorras vastutavaks lugeda. Samale järeldusele võib jõuda ka riigivastutuse seaduse põhjal – RVS § 7 lg 1 kohaselt võib isik nõuda talle tekitatud kahju hüvitamist üksnes eeldusel, et kahju tekkimist ei olnud võimalik vältida (sh vältida aktiivse tegevusega menetlusosalise poolt). Kui aga uued tõendid ilmnevad pärast haldusakti andmist, siis võib see olla aluseks haldusakti muutmisele.

Teisalt võib jälle esineda olukordi, kus haldusorgan soovib teadlikult asjaolude objektiivse tuvastamise eesmärgil vältida menetlusosaliste kaa-samist menetlusse.

Linna- või vallavalitsusel on õigus tarbijakaitseseaduse § 14³ lg 1 alusel väljastada kauplemislube. Ühtlasi on valla- või linnavalitsusele antud õigus volitada tarbija-kaitsega tegelema ametiisikuid, kellel on õigus kontrollida seaduse täitmist, tehes va-jadusel ettekirjutusi TrbKS § 15 sätestatud alusel. Selleks, et tuvastada võimalikke süstemaatilisi nõuete rikkumisi, võib järelevalvealases tegevuses paratamatult vaja-likuks osutuda järelevalve teostamine ilma menetlusosalist kaasamata (vrdl HMS

§ 40 lg 3 p-ga 4). Selline menetlus ei ole siiski enamasti lõpuni kinnine – esmalt võib haldusorgan vajalike andmete kogumise eesmärgil kaupleja tegevust jälgida, seejä-rel, enne ettekirjutuse andmist, teavitatakse kauplemisluba omavat ettevõtjat

käi-masolevast menetlusest, andes talle võimaluse omaalgatuslikult täiendavate tõendite esitamiseks ning asjaolude selgitamiseks.

Kui aga menetlusosalised on algusest alates olnud menetlusse kaasa-tud, siis ei tähenda see veel automaatselt, et haldusorgan peaks kõigi menet-lusosaliste esitatud tõenditega arvestama. Uurimispõhimõtte üheks tuleti-seks on seegi, et sarnaselt halduskohtulikule menetlusele puudub ka haldus-organi jaoks tõenditel ette kindlaksmääratud jõud, haldusorgan hindab tõen-deid nende kogumis ning moodustab kogutud materjalide põhjal täitev-võimu lõpliku seisukoha. See aga ei tähenda, nagu võiks haldusorgan me-netlusosaliste poolt esitatud seisukohad täielikult tähelepanu alt välja jätta – selline käsitlus oleks ilmses vastuolus menetlusosaliste teabealaste õiguste-ga.

7.2.8. Puudused uurimispõhimõtte realiseerimisel ning selle tagajärjed Kuna tõendite kogumine ja asjaolude väljaselgitamine kujutavad endast üksikuid menetlustoiminguid, mille eesmärgiks on menetluse lõpptulemu-sena tehtava otsuse õiguspärasuse tagamine, siis ei saa menetlusosalised uurimispõhimõtte rakendamist reeglina iseseisvalt vaidlustada – eelduseks uurimistulemuste vaidlustamisel peab alati olema isiku subjektiivsete õiguste riive, mida siis kaebaja vastavalt PS §-le 15 ning HKMS § 4 lg-le 1 kaebuse või HMS § 71 lg-le 1 vaide esitamisel ära näitama peab. Sõltumata sellest, kas haldusorgan viis asjaolude uurimise ning tõendite kogumise läbi HMS-st tuleneval üldalusel või tugines ta sealjuures eriseadusele, ei too asjaolude puudulik uurimine ning tõendite vähene kogumine endaga automaatselt kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamist, samuti ei tohiks tõendite puudulikkust tõlgendada automaatselt menetlusosalisele kahjuli-kus suunas.

Kuna tõendite kogumine on osa haldusorgani poolt läbiviidavatest me-netlustoimingutest, siis kohaldub puuduliku uurimismenetluse suhtes HMS

§ 58 – haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes menetlus-nõuete rikkumisele või vormimenetlus-nõuetele mittevastavusele tuginedes, lähtuda tuleb sellest, kas vastavad rikkumised võisid mõjutada asja sisulist otsusta-mist või mitte. ¹⁶⁸

Teisalt tuleb märkida, et mõningates olukordades võib uurimismenet-luse ebakorrektne läbiviimine endaga kaasa tuua ka otsuse sisulise õigus-vastasuse, mis omakorda võib viia otsuse kehtetuks tunnistamiseni. Taoli-ne olukord võib tekkida näiteks siis, kui haldusorganile on seadusest tule-nevalt antud iseseisvaks otsustamiseks kaalutlusõigus.

Ehitusseaduse § 33 lg 4 alusel kuulub kohaliku omavalitsuse pädevusse enne ehitise kasutusloa väljastamist vastava ehitise ülevaatamine ning selle nõuetele vastavaks tunnistamine. Sealjuures on kohalikul omavalitsusel õigus kaasata ehitise ülevaatuse

168 Vt ptk 9.7.

tegemisele selleks pädevaid isikuid ja institutsioone, kes siis esitavad kirjalikult oma arvamuse. Kohalik omavalitsus A. kaasas valminud korterelamule kasutusloa and-misele tuleohutus- ning terviseohutuseksperdid, kelle hinnangu kohaselt ei vasta nimetatud korterelamu ettenähtud nõuetele. A. väljastab ekspertide arvamusele tu-ginedes kasutusloa andmisest keeldumise otsuse. Kasutusloa taotleja pöördub see-peale kaebusega halduskohtu poole, taotledes kasutusloa väljastamisest keeldumise otsuse kehtetuks tunnistamist. Kaebuse põhjenduses on märgitud, et negatiivse ot-suse aluseks olevad eksperthinnangud on põhjendamata ning ekspertide kvalifikat-sioon ebapiisav.

Nagu eeltoodud näitest nähtub, võib asjaolude väljaselgitamise ning tõendite kogumise nõude rikkumisel sõltuvalt rikkumise iseloomust olla nii vormiline kui ka sisuline tähendus. Kirjeldatud kaasus näitab, et uurimis-põhimõtte rakendamisel võivad vead esineda kahes kontekstis – esiteks asjaolude ning tõendite kogumisel, teiseks aga kogutud tõendmaterjali hin-damisel. Tõendite kogumisel tehtud vead on enamasti vormilist laadi ning ei too endaga reeglina kaasa lõppotsuse kehtetuks tunnistamist (v.a kui tõen-dite kogumisel jäeti kõrvale olulist tähendust omav materjal)¹⁶⁹, seevastu nende tõendite hindamisel halduse kaalutlusõiguse alusel võib märkimis-väärselt tihedamini esineda olukordi, kus haldusorgan teeb tõendeid kaa-ludes ning neile hinnangut andes ebaõigeid otsuseid.

Kui haldusorgan vaatab läbi vaiet, millega soovitakse vaidlustada uurimispõhimõtte kasutamist, siis tuleks esmalt leida vastus küsimusele, kas tõendite ja muude asjaolude puudulik väljaselgitamine võis mõjutada menetluse lõpptulemust või mitte. Vähemoluliste vormilist laadi menetlus-õiguse rikkumiste korral, mis ei mõjutanud lõppotsust (nt tõendi arvesta-mata jätmine), piisab üksnes otsuse põhjenduse muutmisest või menetlus-osalise täiendavast informeerimisest. Tõsisemad on aga need uurimispõhi-mõtte rikkumised, millel on otsene mõju lõppotsusele – sellisel juhul võib haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistada.

Riiklike peretoetuste seaduse § 8 alusel väljastatakse toetust ajateenijate lastele. Toe-tuse saamiseks nõutavate põhidokumentide loetelu kehtestab RPS § 16, ühtlasi tuleb vastavalt sotsiaalministri määrusele esitada kaitseväeüksuse tõend lapse isa ajatee-nistuse perioodi kohta. Taotleja esitab vastavasisulise avalduse, mis ka rahuldatakse, vaatamata asjaolule, et taotlusele ei olnud lisatud kaitseväeüksuse tõendit. Kui Pen-sioniamet tuvastab sellise vormilise puuduse, siis ei saa üksnes see asjaolu olla alu-seks ajateenija lapse toetuse kehtetuks tunnistamisele. Toetuse andmise saab aga lõ-petada siis, kui selgub, et isikul subjektiivne õigus toetuse saamiseks puudus (taotle-ja ei viibinud kaitseväeteenistuses).

169 Näiteks ATS § 22 sätestatud vestluse asendamine tööaruande esitamise nõudmisega ei ole oluline menetlusnormi rikkumine. Vestluse läbi viimata jätmine iseenesest ei saa olla teenis-tusest vabastamise käskkirja tühistamise aluseks, kui ametnikul on asja menetlemise käigus olnud võimalik esitada omapoolsed seisukohad. Vt RKHK 3-3-1-27-01.

7.2.9. Erireeglid tõendite liikide kohta