Kolmas isik

Kolmandaks isikuks haldusmenetluses on isik, kelle õigusi või kohus-tusi haldusakt, haldusleping või toiming võib puudutada (HMS § 11 lg 1 p 3). Kuigi esmapilgul võib see säte näida samasugune kui HMS § 11 lg 2, tuleb siiski neil vahet teha, sest HMS § 11 lg 1 p 3 räägib isiku õigustest või kohustustest, lg 2 aga isikute huvidest.

Kolmanda isiku kaasamine haldusmenetlusse on üks hea ja efektiivse halduse põhilisemaid nõudeid. Riigikohtu halduskolleegium on märkinud, et inimväärikuse, õigusriigi, efektiivse õiguskaitse ning hea halduse põhi-mõtetest lähtudes tuleb haldusmenetlusse kaasata iga isik, kelle puhul on haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik ette näha, et haldusakt võib piirata tema õigusi. Neid põhiseaduslikke põhimõtteid rakendades tagatak-se asututagatak-se parem informeeritus, sunnitaktagatak-se asutust otsustamitagatak-sel arvestama isiku huvidega ja tõstetakse haldusotsuste sisulist kvaliteeti. Haldusakti andmist ei välista täielikult see, et akt hakkab piirama kellegi kolmanda isiku õigusi. Sõltuvalt asjaoludest võib sellise haldusakti siiski anda, kuid oluline on sealjuures anda kolmandatele isikutele kaasarääkimise võimalus neid puudutava otsuse tegemisel.⁷⁰ Puudutatud isikute kaasamine on eriti oluline sellises haldusmenetluses, kus tuleb teostada laialdasi

70 RKHK 3-3-1-56-02.

volitusi või sisustada määratlemata õigusmõistet.⁷¹ Samas on kõigi kolman-date isikute kindlakstegemine tänapäevase keerulise ja mitmetahulise hal-duse juures üks raskemaid ülesandeid. HMS § 11 lg 1 p-st 3 tulenevalt tuleb isik kaasata juhul, kui haldusmenetluse lõpptulemus (haldusakt, toiming või haldusleping) võib tema õigusi või kohustusi puudutada.

Esiteks, tuleb tähelepanu pöörata sõnale “võib”. Tähtsust omab seega juba asjaolu, et on olemas hüpoteetiline, mitte reaalne ja tõestatud oht, et selle isiku õigused või kohustused võivad saada puudutatud. Kui selline hüpoteetiline võimalus olemas on, tuleb isik kaasata.

Näide 3.5: Maja õigusjärgsele omanikule tagastamise korraldus ei pruugi puudutada maja üürniku õigusi, kuna ei ole välistatud, et enne maja reaalset tagastamist (üle-andmise-vastuvõtmise akti sõlmimist ja valduse üleandmist) kolib üürnik sellest ma-jast minema. Samas oleks äärmiselt laiduväärne sellisele võimalusele lootma jäädes jätta maja üürnikud tagastamise korralduse menetlusse kaasamata.

Seega – kui on olemas oht, et asjaolude tavapärase arengu juures võib haldusakt isiku õigusi või kohustusi mõjutada, tuleb isik kaasata.

Järgmisena annab HMS § 11 lg 1 p 3 kolmandate isikute määratlemisel

“õiguste või kohustuste puudutamise” kriteeriumi. Demokraatlikus ühis-konnas on loomulik, et ühe isiku subjektiivsed õigused ei ole piiramatud, vaid et neid võidakse kitsendada tagamaks teiste isikute õiguste või avalike huvide järgimist. Haldusorgan peab püüdma ette näha, kas haldusakti andmine, toimingu sooritamine või halduslepingu sõlmimine võib puudu-tada kellegi kolmanda isiku õigusi (piirata neid). Riigikohtu halduskollee-giumi seisukoha järgi piirab haldusakt subjektiivset õigust, kui haldusakt keelab või välistab õiguse kasutamise osaliselt või täielikult, seab õiguse kasutamisele täiendavaid tingimusi või raskendab oluliselt õiguse kasuta-mist.⁷² Vastavate mööndustega tuleb sellest seisukohast lähtuda ka küsimu-ses, kas toiming või haldusleping võib kellegi õigusi piirata. Haldusakti, toimingu või halduslepingu ja õiguste piiramise vahel peab olema põhjuslik seos. Põhjuslik seos puudub, kui isiku õigused oleksid ka ilma haldusorgani tegevuseta vähemalt samas ulatuses piiratud.⁷³

Õiguste või kohustuste puudutatuse tõttu menetlusosaliseks olev isik on üldreeglina ka isikuks, kes võib selle menetluse lõpptulemuseks olevat haldusakti või toimingut vaidlustada. Seetõttu maksab kaasamise otsustami-sel püüda eelkõige ette näha, kas on olemas isikuid, kes võiksid menetlus-objektiks olevat haldusakti, toimingut või halduslepingut hiljem vaidlusta-da (vaidlustamisõiguse kohta vt ptk 11.2.2). Kui haldusorgan leiab, et selli-sed isikud on olemas, siis tuleks nad kindlasti menetlusse kaasata.

71 RKHK 3-3-1-25-02.

72 RKHK 3-3-1-9-02.

73 Nii puudub põhjuslik seos hoone tagastamise ja naaberkinnistu väidetavalt halvenenud kasutustingimuste vahel, vt RKHK 3-3-1-9-02, p 12.

Et otsustada, kas vaidlustamisõigust omavaid isikuid võib mingi hal-dusakti või toimingu juures olemas olla, tuleks kõigepealt selgeks teha, kas planeeritaval haldusaktil või toimingul on üldse selliseid tagajärgi, mis või-vad mõjutada kolmandaid isikuid.

Reeglina ei oma kolmandate isikute jaoks tagajärgi näiteks igasugused avalikust eelarvest makstavad rahalised või mitterahalised toetused (nt toimetulekutoetus, pension vmt).⁷⁴ Kolmanda isiku õigusi ei saa mõjutada selline raha maksmise otsus põhjusel, et sellega ei kaasne mingeid vahetuid õiguslikke ega faktilisi tagajärgi ühelegi kolmandale isikule. Ka väide, et toetuste maksmine toimub avalikust eelarvest, mis moodustub kõikide isi-kute poolt makstud maksudest ning et õigusvastaselt sellest eelarvest väl-jamaksete tegemine vähendab avalike vahendite kasutamise võimalusi ava-likuks hüvanguks, ei saa sellisel juhul olla isiku kaasamise aluseks. Niivõrd kaudse seose alusel isikute kaasamisel muutuks enamiku haldusmenetluste läbiviimine sisuliselt võimatuks.

Samuti on reeglina puhtalt (ilma kõrvalmõjudeta) kohustava või keela-va iseloomuga haldusaktide puhul mõju kolmandate isikute õigustele vähe-tõenäoline. Need isikud võivad saada sellise haldusakti faktilise tagajärjena küll negatiivse mõju osaliseks, kuid tagajärg avaldab üldreeglina isikule vaid faktilist mõju ning ei kasva üle tema õiguste piiramiseks.

Näide 3.6: Ettekirjutus, millega suletakse toitlustusettevõte, avaldab tõepoolest fakti-list mõju isikule, kes on harjunud seal igapäevaselt einestamas käima. Samas ei aval-da see mõju tema õigustele, sest ühestki õigusaktist ei tulene tema õigust käia söö-mas just selles toitlustusettevõttes. Seetõttu ei ole vajalik sellise isiku kaasamine ette-kirjutuse andmise menetlusse.

Eelkõige on sellisteks kolmandatele isikutele võimalikke (negatiivseid) tagajärgi tekitavateks haldusaktideks nn topeltmõjuga haldusaktid, s.t ak-tid, mille põhiregulatsioon on ühele isikule soodustav, kuid teisele negatiiv-selt mõjuv. Siia alla võib esmajoones liigitada kõikvõimalikud load. Nii või-vad tegutsemisload (luba tegeleda teatud kohas teatud liiki ettevõtlusega, näiteks kauplemisluba) ja tegevusload (luba tegeleda teatud tegevusalal, näiteks kalapüügiluba, lõhkematerjali valmistamise luba jne) kahjustada ühelt poolt isikuid, kellele avaldab geograafilisest asukohast tulenevalt kah-julikku mõju loa alusel käiv tegevus. Teiselt poolt võivad need load kahjus-tada ka samal tegevusalal juba tegutsevaid ettevõtjaid (viimast näidet ei saa võtta siiski absoluutsena, kaasamine võib osutuda vajalikuks vaid juhul, kui tegemist on väga kitsa tegevusalaga).

74 Erijuhtum on olukord, kus rahaline toetus määratakse ühele isikule, kes valitakse välja konkursi korras (näiteks stipendiumi määramine). Sellistel juhtudel puudutab toetuse mää-ramise otsus teiste konkursil osalejate õigusi, kuna juhul, kui toetuse adressaati ei valitud õiguspäraselt, on rikutud teiste konkursil osalejate õigust seda toetust saada. Silmas tuleb aga pidada, et sellisel juhul ei ole teiste konkursil osalejate näol tegemist kolmandate isiku-tega, vaid taotlejatega HMS § 11 lg 1 p 1 mõttes (konkursil osalemise eeldus on üldjuhul taotluse esitamine).

Äriühingu poolt mitmekorruselisse korterelamusse taotletud kauplemisloa puhul (näites 3.4) oleks seega kolmandateks isikuteks, kelle õigusi see kauplemisluba võib puudutada, vähemalt sama trepikoja elanikud, kuna riivata võidakse majaelanike õigust eraelu puutumatusele. Kaupluse tegevus toob paratamatult kaasa kahjulikke mõjutusi (näiteks müra, tundmatute isikute viibimine trepikojas ja sellega kaasnev turvatunde ning privaatsuse vähenemine, takistused avalike teenuste kasutamisel).

Samuti võib see vähendada teiste korterite turuväärtust.⁷⁵ Samadel põhjustel võivad geograafilisest lähedusest tulenevalt olla õiguslikult puudutatud ka iseseisvas ehiti-ses asuva kaupluse, baari, tehase või muu taolise ettevõtte naabrid.

Tegevuse majanduslike mõjutuste kaudu võidakse näiteks uue reisijateveo liiniloa andmisega uuele ettevõtjale puudutada samal liinil juba liiniluba omava ettevõtja õigusi, kuna senisest oluliselt väiksema hulga reisijate vedamisest saadav vähene tu-lu või isegi kahjum ei võimalda lõppkokkuvõttes kummalgi ettevõtjal sellel liinil rei-sijaid vedada ning selliselt kahjustatakse ettevõtlusõigust.

Lisaks võib kolmandate isikute kaasamise vajadus nende õiguste puu-dutamise tõttu tekkida ka haldusaktide puhul, mis ei ole load, kuid on siiski oma olemuselt ühele isikule soodustava ja teisele isikule koormava iseloo-muga. Üheks seniajani levinumaks näiteks sellist tüüpi haldusaktidest on õigustatud subjektile maja tagastamine, millega puudutakse ka majas asuva korteri üürniku õigusi.

Problemaatiline on eeltoodud topeltmõjuga haldusaktide puhul piiri tõmbamine, kui kaugele peab haldusorgan kaasamisel minema, s.t kui suur võib olla õiguslikult puudutatud isikute ring. Paraku ei ole siin võimalik ühest lahendust välja pakkuda. Haldusorgan peab igal konkreetsel juhul püüdma ette näha vastava haldusakti võimalike negatiivsete mõjutuste ulatuse. Vastavalt sellele peab toimuma ka kaasamine. On võimalik, et alg-selt ühes geograafilises punktis ühtede isikute õigusi riivanud haldusakti mõju kahaneb tasapisi, kuni võib teises geograafilises punktis puudutada üksnes sealsete isikute huve. Sellisel juhul võib haldusorgan kaasata isikud vastavalt HMS § 11 lg-le 2 (s.t huvi alusel).

Küsimus, kas haldusorgan peab isiku kaasama või võib kaasata, sõltub eelkõige sellest, kas isiku huvi on õiguslikult kaitstav või mitte. Kui mingi menetluses kohaldatav materiaalõigusnorm kolmanda isiku huvi kaitseb, siis võidakse haldusakti õigusvastasuse korral kahjustada isiku õigust ja seega on tegemist HMS § 11 lg 1 p-s 3 sätestatud isikuga, kes tuleb menet-lusse kaasata. Nii tuleb näiteks ehitusloa väljastamisel arvestada kõigi isiku-te erinevaisiku-te huvidega, mida ehitamist reguleerivad õigusaktid kaitsevad või peavad kaitsma, eriti naabrite subjektiivsete õigustega, sh omandiõiguse-ga.⁷⁶

Kui isiku huvid on aga õiguslikult kaitsmata, s.t ühegi õigusnormi ees-märk ei ole kaitsta isiku seda konkreetset huvi, siis on haldusorganil

75 RKHK 3-3-1-62-03.

76 RKHK 3-3-1-56-02.

dus otsustada, kas huvide puudutamise tõttu see isik HMS § 11 lg 3 alusel kaasata või mitte (vt ka ptk 3.2).

Ka halduslepingute ja toimingute puhul maksab lähtuda eespool antud juhistest – kõigepealt otsustada, kas toiming või haldusleping võib endaga üldse kaasa tuua tagajärgi kolmandatele isikutele ja kas need tagajärjed võivad olla kolmandatele isikutele negatiivsed. Seejärel tuleb otsustada, kas kolmanda isiku huvi, mida haldusleping või toiming võib oma negatiivse tagajärjega rikkuda, on mingi õigusnormiga kaitstud või mitte. Jaatava vas-tuse korral peab haldusorgan isiku kaasama, eitava vasvas-tuse korral on aga tal valikuvabadus, kas isik puudutatud huvi alusel kaasata või mitte.