Õigus- ja teovõime

Õigusvõime on võime omada õigusi, teovõime on võime neid õigusi rea-liseerida. Seega on aktiivseks õigussuhetes osalemiseks vajalik, et isikul oleks nii õigusvõime kui ka teovõime.

Haldusmenetlusele laieneb õigus- ja teovõime osas tsiviilseadustiku üldosa seaduse regulatsioon (HMS § 12 lg 1). Seega algab inimese haldus-menetlusõigusvõime inimese elusalt sündimisega ja lõpeb surmaga (TsÜS

§ 7 lg 2), eraõigusliku juriidilise isiku haldusmenetlusõigusvõime tekib sea-dusega ettenähtud registrisse kandmisest alates (TsÜS § 26 lg 2), avalik-õigusliku juriidilise isiku haldusmenetlusõigusvõime tekib seaduses sätes-tatud ajal (TsÜS § 26 lg 3). Riik ja kohaliku omavalitsuse üksused on samuti avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kes omavad seetõttu ka haldusmenet-lusõigusvõimet.

Õigusvõime annab isikule õiguse olla haldusmenetluses passiivseks menetlusosaliseks. Aktiivne tegevus, mis võib endaga kaasa tuua õiguste või kohustuste tekkimise – näiteks taotluse esitamine või muu menetlus-toimingu tegemine, eeldab, et isikul oleks lisaks õigusvõimele ka teovõime.

Seega n-ö täieõiguslikuks menetlusosaliseks olemiseks on vajalik, et isikul oleks nii õigusvõime kui ka teovõime.

Täielik teovõime on 18-aastaseks saanud isikul, s.t täisealisel isikul (TsÜS § 8 lg 2). HMS § 12 lg 2 kohaselt ei või alaealine ja muu piiratud teo-võimega isik haldusmenetluses iseseisvalt menetlustoiminguid teha, kui seadusega ei ole ette nähtud teisiti. Seega, kui seadusest ei tulene teisiti, ei saa HMS § 12 lg 2 kohaselt haldusmenetluses iseseisvaid menetlustoimin-guid teha alla 18-aastane isik (alaealine) ja isik, kes vaimuhaiguse,

nõrga-mõistuslikkuse või muu psüühikahäire tõttu kestvalt ei suuda oma tegudest aru saada või neid juhtida (TsÜS § 8 lg 2). Viimasel juhul võib haldusorganil tekkida küsimus, kuidas kindlaks teha, kas isik on vaimuhaiguse, nõrga-mõistuslikkuse või muu psüühikahäire tõttu piiratud teovõimega või mitte?

Probleeme ei tohiks olla juhul, kui isikule on juba kohtu poolt määratud eestkostja – siis saab haldusorgan TsÜS § 8 lg-st 3 tulenevalt eeldada, et tegemist ongi piiratud teovõimega isikuga. Kui isikule aga eestkostjat mää-ratud ei ole, siis tuleb haldusorganil endal otsustada, kas isik on psüühika-häire tõttu võimeline oma tegudest aru saama ja neid juhtima või mitte, ning kas sellest tulenevalt on isik haldusmenetluses teovõimeline. Kui hal-dusorganiks on kohaliku omavalitsuse organ, tuleb tal TsMS §-st 256 ja sot-siaalhoolekande seaduse § 8 p-st 4 tulenevalt endal tsiviilkohtumenetluse korras kohtusse pöörduda ja sellisele isikule kui piiratud teovõimega täis-ealisele isikule eestkostja määramist taotleda. Senikaua võib menetluse pea-tada või, kui kohalik omavalitsus selle isiku eestkostjana taotluse heaks kiidab, ka taotluse rahuldada.

Eriseadustega võib aga, nagu lubab ka HMS § 12 lg 2, olla kehtestatud teovõimele haldusmenetluses teistsuguseid nõudeid.

Isikut tõendavate dokumentide seaduse § 11² lg 7 kohaselt võib vähemalt 15-aastane isik isikut tõendavate dokumentide seaduses sätestatud menetlustoiminguid soori-tada iseseisvalt. Seega võib isikut tõendavate dokumentide taotlemise, kehtetuks tunnistamise ja muus isikut tõendavate dokumentidega seotud menetluses osaleda ka piiratud teovõimega isik – vähemalt 15-aastane alaealine.

Juriidilised isikud realiseerivad oma õigusvõimet läbi teovõimeliste füüsiliste isikute (esindajate), kes tekitavad õigusi ja kohustusi juriidilisele isikule. Riiki või kohalikku omavalitsust esindavad ja seega riigile õigusi ja kohustusi tekitavad ametnikud, kelle selline pädevus tuleneb nende ameti-ülesannetest. Praktikas tuleb sageli ka ette (eriti kohtumenetlustes), et riik võtab endale lepingulise esindaja. Teisi juriidilisi isikuid esindab juhatus või seda asendav organ või selle liige (TsÜS § 34 lg 1 ja 2). Lisaks võivad kõik juriidilised isikud võtta endale esindaja, kes talle antud volituste piires saab esindada juriidilist isikut.

Eesti haldusorgani poolt läbiviidava haldusmenetluse puhul kohalda-takse ka välismaalastele ja välismaa juriidilistele isikutele tsiviilseadustiku üldosa seaduses sätestatud õigus- ja teovõime regulatsiooni (kui vastavast eriseadusest tulenevad piirangud ei välista välismaalase menetlusosaliseks olemist).

Kui tekib kahtlus isiku õigus- või teovõime olemasolus, siis peab hal-dusorgan seda kontrollima (eraõiguslike juriidiliste isikute puhul näiteks päringuga äriregistrist).

Tuvastades taotleja õigusvõime puudumise (see on võimalik vaid jurii-dilise isiku puhul, sest igal elaval inimesel on õigusvõime), keeldub haldus-organ taotluse menetlusse võtmisest või lõpetab menetluse. Kui tegemist on

muu menetlusosalisega, siis ei kaasa haldusorgan seda isikut haldusmenet-lusse või lõpetab juba kaasatud isiku menetlusosalise staatuse talle selleko-hase teate saatmisega, põhjendades ära, miks ta ei saa menetlusosaline olla.

Juriidilise isiku õigusvõime puudumise ilmnemine välistab küll selle juriidi-lise isiku menetlusosajuriidi-liseks olemise võimaluse, kuid tuleb kontrollida, kas selle juriidilise isiku liikmed ei ole ise õiguslikult puudutatud kolmandad isikud või oleks otstarbekas kaasata nad huvitatud isikutena.

Kui haldusorgan on tuvastanud isiku teovõime puudumise, ei ole see veel menetluse kohese lõpetamise aluseks. Kui isikul on olemas õigusvõi-me, kuid puudub teovõiõigusvõi-me, siis saab ta põhimõtteliselt küll menetluses osaleda, kuid menetlustoiminguid ei või see isik iseseisvalt teha, kui seadu-sega ei ole teisiti ette nähtud (HMS § 12 lg 2 esimene lause).⁷⁸ Menetlustoi-mingute tegemiseks peab sellisel isikul olema teovõimeline esindaja. HMS

§ 12 lg 2 teine lause sätestab haldusorgani kohustuse tagada seadusjärgne esindaja. Sellest sättest tulenevalt peab haldusorgan, kui ta tuvastab, et me-netlusosaline ei ole teovõimeline, astuma samme sellisele menetlusosalisele teovõimelise seadusjärgse esindaja leidmiseks.

Kui haldusorganile on taotluse esitanud alaealine, peab haldusorgan pöörduma te-ma vanete-ma poole (perekonnaseaduse § 50 lg-st 2 tulenevalt on lapse seadusjärgne esindaja vanem) ja andma talle võimaluse kiita lapse poolt esitatud avaldus heaks või esitada last esindades uus taotlus. Muude piiratud teovõimega isikute puhul peab haldusorgan perekonnaseaduse § 92 lg-st 4 ja § 98 lg-st 1 tulenevalt pöörduma samalaadse teatega isiku eestkostja poole.

Põhimõtteliselt on võimalik ka olukord, et alaealise või piiratud teo-võimega isiku eestkostjaks ehk perekonnaseaduse mõttes seaduslikuks esindajaks on kohalik omavalitsus (vt perekonnaseaduse § 95 lg 5, § 97 lg 1,

§ 98 lg 1, samuti sotsiaalhoolekande seaduse § 8 p 4). Kui selline eestkoste-tav juhtub olema menetlusosaliseks sama kohaliku omavalitsuse organi poolt läbi viidavas haldusmenetluses, siis on kohalik omavalitsus sattunud üheaegselt kahte positsiooni olevaks – ühelt poolt on ta menetluse läbiviija rollis, teiselt poolt menetlusosalise esindaja rollis. Kehtiv õigus ei võimalda paraku sellist olukorda ilmselt lahendada teistmoodi kui sel viisil, et vasta-vad haldusorganid püüavasta-vad menetlusosalise esindamisel ja tema taotluse lahendamisel käituda võimalikult erapooletult. Võimaluse korral tuleks kindlasti püüda tagada seda, et taotlust lahendav ametnik ja menetlusosali-se suhtes menetlusosali-seni eestkosteasutumenetlusosali-se funktsiooni vahetult realimenetlusosali-seerinud ametnik ei langeks kokku ühes isikus, sest seda saaks vaadelda otsese taandamise alusena (HMS § 10 lg 1 p 1).

78 Varasem kohtupraktika lahendas selle küsimuse vastupidiselt, subjektiivsest avalikust õigusest haldusaktile või toimingule tuletati ka haldusteovõime selle haldusakti või toi-mingu taotlemise menetluses, kui seadus ei seostanud selle iseseisva teostamise võimet täisealisusega, vt RKHK III-3/1-29/95. Haldusmenetluse seaduse jõustumise järel sellest seisukohast enam juhinduda ei saa.

HMS § 12 lg-s 2 antud kahe lause omavahelisest loogilisest seosest tule-nevalt on haldusorganil seadusjärgse esinduse tagamise kohustus üksnes alaealise või muu piiratud teovõimega isiku suhtes. Selline kohustus ei keh-ti juriidiliste isikute suhtes.

3.6. Esindus

Nagu üldjuhul kohtumenetlustes ja muudes õigussuhetes, on ka hal-dusmenetluses võimalik osaleda esindaja vahendusel (HMS § 13 lg 1 esime-ne lause). Esindus võib olla kas seadusjärgesime-ne (seaduses on sätestatud, kes võib olla isiku esindajaks) või lepingujärgne (isik volitab vastavaid eriala-teadmisi omavat isikut end esindama). Viimane võib eriti levinud olla juh-tudel, kus haldusmenetlus on väga keeruline ja nõuab spetsiifilisi õiguslikke või muid teadmisi või on lihtsalt menetlusosalise jaoks liialt aeganõudev või kulukas (näiteks välismaal elava menetlusosalise jaoks).

Enamikul juhtudel esindab esindaja ühe menetlusosalise huve. Kuid haldusmenetluses, kus on eriti palju menetlusosalisi (nn massmenetlus), ei saa välistada ka võimalust, et ühiste huvidega või ühesuguse taotluse esita-nud menetlusosalised lasevad ennast esindada ühisel esindajal.⁷⁹

Tulenevalt HMS § 13 lg 1 esimesest lausest võib esindaja menetluses osaleda olenemata sellest, kas eriseaduses on võimalus esindaja kasutami-seks ette nähtud või mitte. Erandina võib aga mõningatel juhtudel eriseadu-ses olla oteriseadu-seselt ette nähtud võimalus, et haldusmenetluse teatud toimingus osalemise õigus on üksnes seadusjärgsel esindajal. Sellistel juhtudel ei ole menetlustoimingute tegemine lepingujärgse esindaja vahendusel võimalik.

Isikut tõendavate dokumentide seaduse § 11² lg 6 kohaselt väljastatakse alla 15-aastase ja piiratud teovõimega isiku isikut tõendav dokument üksnes dokumendi kasutaja seaduslikule esindajale isiklikult.

Võimalik on, et eriseadus nõuab menetlusosalise poolt menetlustoi-mingu sooritamist isiklikult. Isikliku osalemise nõue peab tulenema seadu-sest selgesõnaliselt. Juhtumitel, kus seadus kasutab lihtsalt mõisteid “me-netlusosaline” või “isik”, ei tulene sellest veel, et nõutav oleks menetlustoi-mingu sooritamine esindatava enda poolt. Küll on aga see vajalik näiteks juhtudel, kui seaduses on antud täiendina ka sõna “isiklikult”.

Esindusele haldusmenetluses laieneb tsiviilseadustiku üldosa seaduse regulatsioon (HMS § 13 lg 3). Selle seaduse kohaldamine on võimalik nii-võrd, kuivõrd see ei lähe vastuollu haldusmenetluse seaduse või mõne ra-kendatava eriseadusega. Ainukese erinõudena näeb haldusmenetluse sea-dus ette, et volitus halsea-dusmenetluses esinsea-dusõiguse andmiseks peab olema kirjalik (HMS § 13 lg 2). Seda sätet tuleb mõista nii, et juhtudel, kus on te-gemist lepingujärgse esindusega, peab esindusõigus olema üle antud

79 Täpsemalt vt V. Olle. Ühise esindaja instituut haldusmenetluses. Juridica 2003, nr 8, lk 525–

535.

liku dokumendiga (volikiri). Kirjalikku volitust ei ole vaja juhtudel, kus esindusõigus tuleneb seadusest (seadusjärgne esindus). Küll võib aga sea-dusjärgse esinduse juhtudel olla vajalik kirjaliku dokumendiga tõestada oma esindusõigust (näiteks juriidilise isiku juhatuse liige tõestab oma esin-dusõigust äriregistri kaardiga). Lepingujärgse esinduse puhul on lisaks võimalik, et eriseadus näeb ette ka notariaalse volikirja nõude.

Arvestama peab, et lisaks tsiviilseadustiku üldosa seadusele võib esin-dust täpsemalt reguleerida terve hulk seadusi. Eelkõige kehtib see juriidilis-te isikujuriidilis-te kohta. Nii on äriseadustikus reguleeritud täisühingu, usaldus-ühingu, osaühingu ja aktsiaseltsi esindamisega seonduv, tulundusühistu-seaduses tulundusühistu, mittetulundusühingute tulundusühistu-seaduses mittetulundus-ühingute ja sihtasutuste seaduses sihtasutuse esindamisega seonduv.