Nõustamise ulatus

Haldusorgani nõustamiskohustuse ulatus ning intensiivsus sõltuvad palju menetlusosalise enda käsutuses olevast teabest ja võimalustest seda muudest allikatest hankida. Seetõttu on siin tuvastatav reegel – mida vähem teab menetlusosaline ja on suuteline teadma oma hariduse, ea, tervise, sotsiaalse tausta jms tõttu, haldusmenetlusest, tähtaegadest, vajalikest dokumentidest jne, seda enam on vajalik ametniku suhtlus isikuga, vältimaks teabe vähesusest tule-nevaid ohte. Ametniku seisukohast vaadatuna valmistab sellise reegli jär-gimine tihti raskusi, kuna puuduvad objektiivsed kriteeriumid tuvasta-maks, kas menetlusosalisel on piisavalt teavet menetluses “toime tulemi-seks” või on ehk vajalik täiendav nõustamine, ning seda isegi ilma menet-lusosalise selge sooviavalduseta. Siingi on abiks ametniku püüd tunnetada menetlust selles osaleva isiku läbi ning oskus aimata, millised on tavaliselt teadmatusest tulenevad probleemid.

Meetodeid menetlusosalise teadmiste tuvastamiseks on mitmeid – isi-kult võib näiteks küsida, kas ta on üksikasjadest piisavalt teadlik, kas tal on menetlustähtaegadest, kooskõlastustest jne piisav ülevaade. Samuti tuleb selgitusi anda siis, kui on ilmne, et isik ei oska avaldust täita või kui esita-tud avaldus sisaldab ilmseid vigu. Kui nende meetodite abil on tuvastaesita-tud, et isikul puudub piisav teave menetluse üksikasjade kohta ning et tal selle asjaolu tulemusena võib isegi tekkida reaalne kahju, siis peaks ametnik ko-daniku tähelepanu nendele asjaoludele juhtima, vältides nõnda kahjude tekke tõenäosust. Tihti ei julge menetlusosalised ise täiendavaid selgitusi küsida, kartes sellega solvata või tülitada ametnikku. Selline suhtumine vajab muutmist ning menetlusosalist tuleb julgustada ise täiendavaid sele-tusi küsima.

Selgitamiskohustuse täitmisel peab juhinduma menetlusosalise ees-märkidest ja soovidest haldusmenetluses. Näide: ehitusloa taotleja eesmär-giks on projekti elluviimine. Haldusorgan peab hoolitsema selle eest, et asjaajamises vähekogenenud isik ei jätaks ainuüksi teadmatuse tõttu vaja-likke taotlusi ja dokumente esitamata või muid formaalsusi läbimata, mis eesmärgi saavutamiseks vajalikud on.

Lisaks kodanikule antavate nõuannete seadusest tulenevale sisule on nende andmete esitamise juures oluline ka isiku teavitamise kvaliteet – soo-vitud andmed tuleb edastada selgena, üheselt mõistetavana, arusaadavana, täpsena. Siin tekivad tihti probleemid aga olukordades, kus ametnikul

puudub ülevaade viimastest muudatustest õiguslikus olustikus, puudub piisav koolitus jne.

Kalapüügiseaduse § 13⁴ lg 2 kohaselt tuleb kutselise kalapüügi loa taotlus esitada hil-jemalt taotletavale aastale eelneva aasta 1. detsembriks. Kui isik pöördub loa taotle-mise eesmärgil haldusorgani poole ning soovib teada, millise aja jooksul on võimalik taotlust esitada, siis tuleb teda informeerida seaduses sätestatud tähtajast. Võimalik on aga olukord, kus seadusemuudatuse, puuduliku koolituse vms tõttu nimetab haldusorgan väära tähtaja (nt 15. detsember). Kui selline olukord peaks tekkima ning isik väärinfole tuginedes tähtaega ületades taotluse esitas, siis tuleks taotlus võima-luse korral siiski menetlusse võtta (kalapüügiseaduse § 13⁴ lg 2 näeb eraldi sättena ette haldusorgani õiguse pikendada taotluste esitamise tähtaega, väära tähtaja teata-vakstegemine võib olla üheks selliseks põhjenduseks). Väärinfo andmine või puudu-lik info võib ühtlasi tuua kaasa kahjunõude haldusorgani vastu, sealt edasi regress-nõude ametniku vastu, kui ametnik ei olnud piisavalt hoolikas.

Teise põhjusena võivad pooltevahelise suhtluse probleemid tuleneda vastastikusest vääritimõistmisest – näiteks kui taotluse esitaja ei suuda pii-savalt arusaadavalt selgitada, millist informatsiooni ta vajab. Ametniku ülesandeks sellises olukorras on välja selgitada, millist teavet isik konkreet-selt saada soovib, esitada suunavaid küsimusi, täpsustada taotluse esitami-se eesmärke jne. Järelikult võib öelda, et nõustamiskohustuesitami-se täitmiesitami-se kvali-teet sõltub suurel määral mõlemast osapoolest – ametnik peab olema valmis andma asjakohast, täpset ning selgelt informatsiooni, kodanik aga peaks olema valmis oma soovi selgelt ning arusaadavalt esitama.

Seoses nõustamiskohustusega võib tekkida ka küsimus, kas ametnik peaks kodanikku nõustades piirduma üksnes seaduses või määruses sisal-duva teksti tutvustamisega kodanikule või peaks ametnik andma ka hin-nanguid kodaniku soovitavale tegevusele, soovitades näiteks taotluse esita-misest loobuda, muuta taotluse sisu vms. Ühtseid reegleid sellele küsimuse-le vastamiseks on keeruline määratküsimuse-leda. Menetluse algatamise ning taotluse esitamise üle sisulise otsuse tegemine tuleb jätta taotluse esitaja enda vabaks otsustamiseks, ametnik peaks sellises olukorras püüdma jääda neutraalseks ning piirduma üksnes üksikasjade selgitamisega. Ent teisalt ei peaks amet-nik jääma menetluse suhtes täiesti osavõtmatuks. Näiteks, kui taotluse vä-hene tulemuslikkus on ilmselge või kui selgituste ärajäämine võib kodani-kule kaasa tuua kahju tekkimise, siis peab ametnik siiski isiku tähelepanu nendele asjaoludele juhtima.

Haldusorgani selgituste andmise kohustust võib jaotada erinevatesse astmetesse. Nagu HMS § 36 seda väljendab, on kindlasti haldusorgani üheks kohustuseks vajadusel seaduse teksti tutvustamine, ent teisalt ei to-hiks haldusorgan muutuda menetlusosalise tahte vahetuks suunajaks ning mõjutajaks. Küll aga on haldusorganil mõningad sisulise nõustamise kohus-tused – ametnik peab menetlusosalist aitama õigete valikute tegemisel ning selgitama taotluse esitamise võimalikke tagajärgi (nt kohustus tasuda riigi-lõivu, taotletava tegevusloa ulatuse kirjeldamine jne). Haldusorgani ülesan-deks ei ole menetlusosalise asemel mitmetest võimalikest

tegutsemisviisi-dest ühe väljavalimine, nõnda näiteks ei peaks haldusorgan tegelema isiku maksude optimeerimisega. Küll aga peab haldusorgan juhtima tähelepanu mõningate valikutega kaasneda võivatele negatiivsetele või koormavatele tagajärgedele.

Näide 7.3: Kui välismaalane taotleb tähtajalist elamisluba õpinguteks Eestis, siis peab ta arvestama asjaoluga, et selline luba ei anna talle õigust riigis töötada. Kui samal välismaalasel oleks õigus saada elamisluba õppimise eesmärgil soodsamatel tingi-mustel, nt elama asumiseks perekonnaliikme juurde, siis peaks haldusorgan talle se-da võimalust selgitama ja tutvustama talle erinevate elamisloa liikidega kaasnevaid õiguslikke tagajärgi.

Lisaks võimalike tagajärgede kirjeldusele peaks ametnik selgitama me-netlusosalisele ka segaste seadusesätete tähendust. Kuna eeldatavasti on ametnik oma pädevusvaldkonna asjatundja, siis peaks ta olema kursis selle-alase kohtupraktikaga, vajadusel seda menetlusosalisele tutvustades. Küll aga võib ametnik segaste sätete või vastuolulise kohtupraktika korral rõhu-tada, et võimalik on ka seaduse teistsugune tõlgendus või teisiti kohalda-mine.

Võrreldes avaliku teabe seadust ning haldusmenetluse seadust näeme, et AvTS § 1 kehtestab üldpõhimõtte, millega tagatakse igaühe juurdepääs üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele, seevastu HMS § 36 lg 1 loetleb ükshaaval üles teabe liigid, mida haldusorgan menetlusosalisele viimase soovil teatavaks on kohustatud tegema. Sellise võrdluse põhjal saab teha järelduse, et haldusorganil puudub üldine nõuandmiskohustus – seadus mää-ratleb kindlad teabe liigid, mida haldusorgan peab tundma ning vajadusel seda menetlusosalisega jagama, üldist nõuandekohustust kõigi küsimuste osas, mida menetlusosaline haldusorganile esitada võib, aga ei eksisteeri.

Üldise nõustamiskohustuse kehtestamine tooks kaasa väga suured haldus-kulud, sest riigilt saaks siis peaaegu kõige kohta selgitusi küsida, taotleda tasuta teadusuuringuid jne. Selgituste andmisega ei tohi tekitada isikus asjatuid lootusi, mis sunniksid ametnikku taotletud haldusakti igal juhul andma. Haldusorgan ei või ning ei tohi muutuda menetlusosalise esinda-jaks ning advokaadiks, pigem on tema ülesandeks õiguspärase otsuse te-gemine ning menetlusosalisele iseseisvaks otsustamiseks piisava teabe andmine.

Siiski – vaatamata asjaolule, et HMS § 36 lg 1 loetleb vaid mõningad teabe liigid, mida haldusorgan on kohustatud menetlusosalisele teatavaks tegema, ei välista see täielikult muu sisuga selgituste ning nõuannete and-mist menetlusosalisele. HMS § 5 lg-st 1 tulenevalt on haldusorganile antud õigus määratleda haldusmenetluse üksikasjad iseseisvalt kaalutlusõiguse alusel ning kui isik soovib haldusorganilt saada täiendavalt muud laadi menetlusega seotud teavet, siis on haldusorganil õigus kaalutlusõigusele tuginedes otsustada, kas teabe andmine on menetluse seisukohast vajalik.

Kui nõustamisvajadus on ilmne ja põhjendatud, siis on igati õiglase

hal-dusmenetluse huvides see, kui haldusorgan isiku soovile positiivselt vastu tuleb ning talle vastavasisulist teavet annab.

Näide 7.4: V vallavalitsus võib kodanik K-le viimase nõudmisel anda näiteks teavet ka selle kohta, millised ehitusettevõtted tegutsevad valla territooriumil, milline on transpordiühendus K soovitava elukoha ning vallakeskuse vahel jne. Sellise info edastamine ei pruugi küll otseselt olla käimasoleva ehitusloa menetlusega kooskõlas, ent arvestades isiku soovi valla territooriumile elama asuda ning tehtava otsuse täht-sust isiku seisukohast võib olla põhjendatud isiku soovil talle täiendava teabe and-mine. Kohustust taolist teavet anda ei ole ning kui vallavalitsusel puudub ülevaatlik teave ettevõtluse olukorra kohta tema territooriumil, siis puudub tal ka piisav teave adekvaatse info andmiseks.

Kokkuvõtvalt võib teha järelduse, et kui kodaniku ees on erinevad vali-kud (nt kas taotleda luba või mitte), siis peab asutus sisulisest küljest selgi-tama erinevate valikute õiguslikke, mitte aga faktilisi (majanduslikke, sot-siaalseid jm) tagajärgi. Menetluslikust küljest tuleb aga selgitada nii faktilisi kui ka õiguslikke küsimusi, nt kui tähtajaks dokumenti ei esitata, siis luba ei väljastata jne. Üks võimalik selgituskohustuse liigitusi on alljärgnevalt too-dud ülevaatliku tabelina¹⁴⁶:

menetluslik sisuline

õiguslik - menetlustähtajad;

– abistamine pädeva amet-niku leidmisel;

– vajalikud dokumendid

- valikuvõimaluste selgitamine taotluse esitamisel

– seaduste tõlgenduse selgita-mine

faktiline - teave asutuse tööaegade kohta;

– teave menetluse eeldatava kestuse kohta;

HMS ETTE EI NÄE (nt maksu-ameti soovitus maksude opti-meerimiseks)

Nagu tabelist võib näha, on haldusorgani ülesandeks ning kohustuseks anda menetlusosalistele ennekõike õigusliku sisuga teavet, samuti menetlu-se faktilisi üksikasju puudutavat teavet. Haldusorgani sõltumatumenetlu-se tõttu menetluse juhina ei anna ta aga sisulist faktilist teavet (nt milline võimali-kest tegutsemisviisidest on majanduslikult kõige efektiivsem), selleks võib menetlusosaline omal algatusel nõu küsida konsultantidelt, nõustajatelt jne.

Isik võib soovi korral oma esindaja menetlusse kaasata ka õigusnõustaja (advokaadi), ent efektiivne on see eelkõige keerulistes menetlustes (nt kesk-konnaload), kus õigusnõuniku ülesandeks on lihtsustada menetlusosalise asjaajamist, suhelda haldusorganiga jne.

146 Vt K. Kuusikko, Neuvonta hallinnossa, 2000, lk 262.