Regulierungsmaßnahmen auf dem Markt für entbündelten Großkundenzugang zu

Sprach-diensten (Markt 11)

4.1 Allgemeines

Da die erste Festlegung der Präsidentenkammer zur Marktdefinition und Marktanalyse im Be-reich des Marktes 11 und die darauf aufsetzende Regulierungsverfügung im April 2005 ergan-gen war und die Bundesnetzaergan-gentur nach den Vorgaben des TKG gehalten ist, die Ergebnisse einer Marktdefinition und Marktanalyse sowie die daraufhin einem Unternehmen mit beträchtli-cher Marktmacht auferlegten Verpflichtungen alle zwei Jahre zu überprüfen (§ 14 Abs. 2 TKG), war im Berichtszeitraum eine neue Marktdefinition und Marktanalyse sowie eine Regulierungs-verfügung im Bereich des Marktes 11 zu erlassen. Daher war in Deutschland früher als in ande-ren EU-Mitgliedsstaaten eine erneuerte Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfü-gung für den Bereich des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung erforderlich, so dass sich die Bundesnetzagentur auch früher als andere nationale Regulierungsbehörden den schwierigen und sehr komplexen regulierungsrechtlichen, regulierungsökonomischen und technischen Her-ausforderungen und Fragen stellen musste, die aus dem Umbau der Anschlussnetze resultie-ren. Folglich musste die Bundesnetzagentur faktisch eine Vorreiterrolle unter den europäischen Regulierungsbehörden einnehmen. Auch deshalb thematisierte die Bundesnetzagentur bereits Anfang 2007 parallel zur nationalen Konsultation der Entscheidungsentwürfe Fragestellungen, die im Zusammenhang mit dem Umbau der Anschlussnetze relevant werden könnten, um im Sinne eines transparenten und zügigen Vorgehens die Erforderlichkeit und die inhaltliche Reichweite weiterer Entscheidungen bereits frühzeitig mit den Marktbeteiligten zu diskutieren.

Die Reaktion der Kommission in ihrer Stellungnahme zu den notifizierten Entwürfen der Markt-definition und Marktanalyse sowie der Regulierungsverfügung zeigte, dass dies der richtige Weg war.

Die Regulierungsverfügung einschließlich der Festlegung der Präsidentenkammer zur Marktde-finition und Marktanalyse wurde der Deutschen Telekom AG am 27. Juni 2007 bekannt gege-ben. Damit konnten Ende Juni 2007 anstehende Entgeltgenehmigungen für die Zugangsgewäh-rung zur Teilnehmeranschlussleitung bereits auf diese neue RegulieZugangsgewäh-rungsverfügung und die darin auferlegte Verpflichtung zur Vorab-Genehmigung nach dem Maßstab der Kosten der effi-zienten Leistungsbereitstellung gestützt werden.

Bundesnetzagentur Dezember 2007

4.2 Marktdefinition und -analyse

Die Marktdefinition und Marktanalyse entsprechen den bisherigen Entscheidungen der Bundes-netzagentur und kommen zu dem Ergebnis, dass die Deutsche Telekom AG im Bereich des Zugangs zur TAL nach wie vor über eine beträchtliche Marktmacht verfügt.

Der sachliche relevante Markt umfasst zum einen den

– entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Form der Kupfer-doppelader am Hauptverteileroder einem anderen näher an der Teilnehmeranschlussein-heit gelegenen Punkt; gemeinsamer Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung (Line Sha-ring) und zum anderen den

– entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis von OPAL/ISIS am Hauptverteiler oder einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gele-genen Punkt.

Der räumlich relevante Markt ist bundesweit definiert worden.

Hinsichtlich der Regulierungsbedürftigkeit kam die Präsidentenkammer zu dem Ergebnis, dass die entsprechenden Voraussetzungen von § 10 Abs. 2 S. 1 TKG vorliegen und der relevante Markt deshalb weiterhin für eine Marktregulierung in Betracht kommt.

Des Weiteren wurde festgestellt, dass die Deutsche Telekom AG auf dem sachlich und räumlich relevanten Markt über beträchtliche Marktmacht verfügt. Hierfür sprachen unter anderem die hohen Marktanteile, die Marktzutrittsschranken wie die Kontrolle über nicht leicht duplizierbare Infrastruktur, die vertikale Integration und der als gering einzustufende tatsächliche und poten-zielle Wettbewerb.

Die Marktdefinition und die Marktanalyse wurden von der Kommission nicht in Frage gestellt.

Vielmehr teilte sie die Auffassung der Bundesnetzagentur in Bezug auf die Argumentation und marktdefinitorische Schlussfolgerung, dass der Zugang zu einer breitbandigen hybriden Infra-struktur auf Ebene – von der Kommission als Zugang zum NGN-Zugangsnetz auf HVt-Niveau und von den Wettbewerbern als sog. breitbandige hybride TAL bezeichnet – nicht Be-standteil des vorliegenden Marktes ist. Es erschien der Kommission hingegen wahrscheinlich, dass solch ein Produkt Teil des Vorleistungsmarktes für den Breitbandzugang (Bitstrom-Zugang, Markt Nr. 12 der Empfehlung) sei. Die Kommission forderte die Bundesnetzagentur daher zu einer zeitnahen Untersuchung des Marktes Nr. 12 auf. Sollte der in Rede stehende Zugang nicht

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in der bisherigen Marktdefinition enthalten sein, so solle die Bundesnetzagentur den Markt so rasch wie möglich neu analysieren und eine Zugangsverpflichtung auferlegen, wenn dies ange-messen sei.

4.3 Regulierungsverfügung

Als Folge der Festlegung der Präsidentenkammer zur Marktdefinition und Marktanalyse waren der Deutschen Telekom AG in der Regulierungsverfügung Verpflichtungen aufzuerlegen, um dem Marktversagen infolge ihrer beträchtlichen Marktmacht auf wirksame und gleichsam ver-hältnismäßige Weise zu begegnen.

Dementsprechend wurden alle bisherigen, der Deutschen Telekom AG bereits in der letzten Regulierungsverfügung vom April 2005 auferlegten Verpflichtungen, nämlich Wettbewerbsunter-nehmen den entbündelten Zugang zu ihren Teilnehmeranschlüssen zu nicht-diskriminierenden Bedingungen und zu vorab von der Bundesnetzagentur nach dem Maßstab der Kosten der effi-zienten Leistungsbereitstellung genehmigten Entgelten zu gewähren, beibehalten. Darüber hin-aus wurde der Deutschen Telekom AG aufgegeben, dass sie künftig ihre Kabelkanäle zwischen Hauptverteilern und den Kabelverzweigern für Wettbewerber öffnen muss. Ausdrücklich nur für den Fall, dass ein Zugang zu den Kabelkanälen aus technischen Gründen oder aus Kapazi-täzsgründen nicht möglich ist, d. h. wenn keine freien Leerrohr-Kapazitäten mehr zur Verfügung stehen, wurde die Deutsche Telekom AG verpflichtet, anderen Unternehmen den Zugang zu unbeschalteten Glasfaserleitungen zu gewähren. Damit überließ es die Bundesnetzagentur der Deutschen Telekom AG selbst, ihre Leerrohr-Kapazitäten effizient zu befüllen und auf diese Weise dafür zu sorgen, dass den Wettbewerbern noch freie Kapazitäten für die Verlegung eige-ner Glasfaser angeboten werden. Ohne diese Verpflichtung könnte die Deutsche Telekom AG ihre vorhandenen Leerrohr-Kapazitäten komplett befüllen und so einen Zugangsanspruch der Wettbewerber zur entbündelten TAL am Kabelverzweiger und damit einen Netzausbau dorthin unmöglich machen.

Auch hinsichtlich der in der Regulierungsverfügung auferlegten Verpflichtungen hatte die EU-Kommission keine durchgreifenden Bedenken geäußert. Soweit sie gefordert hatte, den Wett-bewerbern den Zugang zu unbeschalteten Glasfaserleitungen der Deutschen Telekom AG nicht lediglich hilfsweise, sondern alternativ zum Zugang zu den Kabelkanälen zu ermöglichen, war die Bundesnetzagentur daran nicht gebunden und sah davon auch aus Gründen der Verhält-nismäßigkeit ab.

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4.4 Entgeltregulierung

Am 30. März 2007 genehmigte die Bundesnetzagentur turnusgemäß die von den Wettbewer-bern für die Anmietung der Teilnehmeranschlussleitung monatlich zu zahlenden Überlassungs-entgelte für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung für die nächsten zwei Jahre. Dabei wurde das Entgelt für die Basisvarianten „CuDA 2 Dr“ und „CuDA 2 Dr hochbitratig“, auf die ca.

98 % des Gesamtumsatzes entfallen, von 10,65 auf 10,50 € abgesenkt. Damit wurden die seit der letzten TAL-Entscheidung vom 28. April 2005 zu verzeichnenden Erhöhungen einzelner wichtiger Kostenkomponenten, etwa des Kupferpreises und des kalkulatorischen Zinssatzes, durch Reduzierungen der Bundesnetzagentur, die dem gebotenen Effizienzmaßstab Rechnung tragen, mehr als kompensiert. Im Rahmen der Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungs-bereitstellung wurde zur Bestimmung des Investitionswertes wie in den vorausgegangenen TAL-Verfahren auf das „Analytische Kostenmodell – Anschlussnetz 2.0“ des Wissenschaftlichen Insti-tuts für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK) sowie zur Quantifizierung der Gemein-kosten erstmals auf das Branchenprozessmodell des „International Performance Research Insti-tute“ (IPRI) zurückgegriffen. Während der Investitionswert trotz gestiegener Kupferpreise leicht sank, nahm der kalkulatorische Zinssatz wegen des höheren Zinsniveaus auf den nationalen und internationalen Kapitalmärkten sowie einem laut Bilanz höheren Eigenkapitalanteil der Deutschen Telekom AG zu. Im Hinblick auf die Gemeinkosten wies das erstmals angewendete IPRI-Branchenprozessmodell gegenüber dem zuvor verwendeten Zuschlag von 11,11 % einen geringeren Wert aus. Die von der Deutschen Telekom AG geltend gemachten Aufwendungen für Personalabbau und für Viventokräfte konnten nicht anerkannt werden.

Mit einer am 29. Juni 2007 bekannt gegebenen Entscheidungen genehmigte die Bundesnetz-agentur neue Entgelte, die die Wettbewerber im Falle der Anmietung der Teilnehmeranschluss-leitung bzw. deren Rückgabe jeweils einmalig an die Deutsche Telekom AG entrichten müssen.

Während die monatlich zu zahlenden Überlassungsentgelte für die Teilnehmeranschlussleitung, die zuletzt am 30. März 2007 genehmigt wurden, in erster Linie die erforderlichen Investitionen beispielsweise für das Material und die Verlegung der „letzten Meile“ abdecken, beziehen sich die Einmalentgelte vor allen auf die Auftragsbearbeitung sowie die erforderlichen Umschaltmaß-nahmen an den technischen Einrichtungen der Deutschen Telekom AG, die im Falle der Bereit-stellung der Teilnehmeranschlussleitung an Wettbewerber bzw. der Kündigung durch jene von der Deutschen Telekom AG vorzunehmen sind.

Für die häufigste Variante, die einfache Übernahme einer Kupferdoppelader Zweidraht ohne Schaltarbeiten beim Endkunden, wurde ein Bereitstellungsentgelt in Höhe von 36,19 € geneh-migt. Das Kündigungsentgelt, das Wettwerber bei der Rückgabe der Teilnehmeranschlusslei-tung an die Deutsche Telekom AG zahlen müssen, wurde in Höhe von 5,21 € festgelegt, wenn

Bundesnetzagentur Dezember 2007

der Endkunde gleichzeitig zur Deutschen Telekom AG zurückkehrt oder zu einem anderen Wettbewerber wechselt, bzw. 20,93 €, wenn die Teilnehmeranschlussleitung ohne eine gleich-zeitige Umschaltung auf die Deutsche Telekom AG selbst oder einen anderen Wettbewerber zurückgegeben wird.

In einer weiteren Entscheidung vom 29. Juni 2007 wurden ferner die Bereitstellungs- und Kündi-gungsentgelte sowie darüber hinaus die monatlichen Entgelte für den gemeinsamen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, das sog. „Line Sharing“, genehmigt. Beim „Line Sharing“ wird die Teilnehmeranschlussleitung nach Frequenzbändern in einen niederen und einen höheren Fre-quenzbereich unterteilt. Damit kann der untere FreFre-quenzbereich von der Deutschen Tele-kom AG weiter für Sprachübertragung und der obere Frequenzbereich von einem Wettbewerber für Datenübertragung (typischerweise für schnelle Internetzugänge auf Basis der DSL-Technologie) genutzt werden. Für die Gewährung des Zugangs zum hochbitratigen Teil der Teilnehmeranschlussleitung wurde ab dem 1. Juli 2007 ein monatlicher Überlassungspreis von 1,87 € festgelegt. Das Entgelt für die häufigste Bereitstellungsvariante, die Neuschaltung ohne Arbeiten am Kabelverzweiger und ohne Arbeiten beim Endkunden, wurde in Höhe von 60,82 € genehmigt.

In beiden Entscheidungen konnte das Ergebnis der am 20. Juni 2007 getroffenen tarifvertragli-chen Vereinbarung zwistarifvertragli-chen der Deutstarifvertragli-chen Telekom AG und der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di zu organisatorischen Änderungen und Einkommensreduzierungen wegen der zwischen den Tarifvertragspartnern vereinbarten Übergangsregelungen und auch aufgrund gegenläufiger kalkulatorischer Effekte noch nicht berücksichtigt werden.

Schließlich genehmigte die Bundesnetzagentur der Deutschen Telekom AG am 30. November 2007 neue Entgelte für die im Rahmen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung benötigten Kollokationsflächen (u.a. Raummiete) und der dort benötigten technischen Einrichtungen sowie der anfallenden Nebenkosten.

4.5 Überprüfung des Standardangebotes für den Zugang zur Teilnehmeranschlusslei-tung der Deutschen Telekom AG

Ein Schwerpunkt der Regulierungstätigkeit im Bereich des Marktes 11 während des Berichtzeit-raums bildete die Überprüfung des Standardangebotes der Deutschen Telekom AG für den Zu-gang zur Teilnehmeranschlussleitung, zum gemeinsamen ZuZu-gang zur Teilnehmeranschlusslei-tung und zur Kollokationsgewährung. Bereits im Zusammenhang mit der ersten TAL-Regulierungsverfügung vom April 2005 war die Deutsche Telekom AG verpflichtet worden, ein

Bundesnetzagentur Dezember 2007

Standardangebot zu veröffentlichen. Nach einem sehr aufwändigen Überprüfungsverfahren, im Rahmen dessen sich die Bundesnetzagentur aufgrund von der Deutschen Telekom AG vorge-sehener Vertragsbedingungen und Änderungsbegehren der Wettbewerber mit zahlreichen Ein-zelpunkten zu befassen hatte, erging am 27. April 2007 die Entscheidung in der ersten Stufe des zweistufig angelegten Überprüfungsverfahren nach § 23 TKG. Trotz der grundsätzlich positiven Entwicklung beim Zugang zum Teilnehmeranschluss wurde es als erforderlich angesehen, der Deutschen Telekom AG für einzelne in den Mustervertragsentwürfen vorgesehene Bedingungen Änderungs- bzw. Ergänzungs- und Streichungsvorgaben in Bezug auf Chancengleichheit, Rechtzeitigkeit und Billigkeit aufzugeben, so beispielsweise hinsichtlich der Bereitstellungsga-rantien und der Entstörbedingungen. Darüber hinausgehenden Forderungen der Wettbewerber, etwa zur Verkürzung der Bereitstellungsfristen, zur Kollokation im Kabelverzweiger oder zur neuen Schnittstelle für die Online-Voranfrage, konnte aus formalen oder materiellen Gründen nicht gefolgt werden. Ergänzende Regelungen in Bezug auf den TAL-Zugang für einen eigenen VDSL-Ausbau der Wettbewerber (z. B. Kollokation im KVz) wurden durch diese Entscheidung nicht ausgeschlossen. Entsprechend der Vorgabe in dieser Entscheidung legte die Deutsche Telekom AG am 29. Juni 2007 einen überarbeiteten Vertragsentwurf vor, der bei Redaktions-schluss noch Gegenstand des zweiten Verfahrensabschnittes war und in dem überprüft wird, ob die Betroffene die in der ersten Teilentscheidung vom 27. April 2007 auferlegten Änderungen umgesetzt hat. Es ist beabsichtigt, das Verfahren noch Ende 2007 mit einer Entscheidung abzu-schließen.

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5. Regulierungsmaßnahmen auf dem Markt für Breitbandzugang für Großkunden