Marktdefinition und –analyse

Abschnitt B

Entscheidungen im Rahmen der Marktregulierung

1. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Zugang zum öffentlichen Telefonnetz sowie In- und Auslandsgespräche an festen Standorten (Märkte 1-6 der Kommissi-ons-Empfehlung)

1.1 Marktdefinition und –analyse

1.1.1 Märkte für Zugang zum öffentlichen Telefonnetz sowie In- und Auslandsgesprä-che an festen Standorten

Die Märkte Nr. 1-6 der Kommissions-Empfehlung⁴⁷ umfassen den Zugang zum öffentlichen Te-lefonnetz sowie In- und Auslandsgespräche an festen Standorten sowohl für Privatkunden als auch für Geschäftskunden. Dabei werden die unterschiedlichen Bereitstellungsarten, über die der Kunde den Dienst nutzen kann, erfasst, d. h. Direktanschluss beim Betreiber, Preselection und Call-by-Call. Das Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren wurde mit der Festlegung der Präsidentenkammer am 9. Januar 2006 abgeschlossen.

47 Sofern keine anderslautende Spezifizierung erfolgt, bezieht sich nachfolgend die Nummerierung der Märkte jeweils auf die Empfehlung 2003/311/EG.

Bundesnetzagentur Dezember 2007

1.1.1.1 Marktabgrenzung

Die Endkundenmärkte wurden entsprechend der Empfehlung wie folgt unterteilt:

(a) Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten. Der Markt umfasst Analog-, ISDN- und ISDN-PMX-Anschlüsse, aber keine Breitbandanschlüsse.

(b) Öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten. Dazu zählen auch Verbindungen, die über VoiP-Dienste an festen Standorten erbracht werden.

(c) Öffentliche Auslandsgespräche an festen Standorten. Dazu zählen auch Verbindungen, die über VoiP-Dienste an festen Standorten erbracht werden.

Aufgrund der nationalen Besonderheiten konnte der Empfehlung, diese Märkte jeweils in Privat- und Geschäftskundenmärkte aufzuteilen, nicht gefolgt werden. Dies ergibt sich vor allem daraus, dass es kein verlässliches Abgrenzungskriterium zur Bestimmung der Nutzergruppen gibt, die Anbieter keine einheitliche Differenzierungsstrategie verfolgen und die unterschiedlichen Tarife für Privat- und Geschäftskunden meist unverbindlich (d. h. für alle Kundengruppen wählbar) sind. Bei den Märkten für Verbindungsleistungen kommt hinzu, dass die wichtigsten Wettbewer-ber der Deutschen Telekom AG entweder ausschließlich offenes Call-by-Call, bei dem nicht auf den Kunden bzw. seinen Status als Privat- oder Geschäftskunde geschlossen werden kann, oder offenes Call-by-Call und ein Preselection-Modell anbieten, oder trotz teilweiser Differenzie-rung von Privat- und Geschäftskunden einen signifikanten Erlösanteil durch offenes Call-by-Call erzielen.

Sprachorientierte Systemlösungen sind in die Märkte einbezogen, soweit sie Zugangs- bzw.

Verbindungsleistungen betreffen, die im Rahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz von weniger als einer Millionen Euro ohne Mehrwertsteuer (d. h. netto) erbracht werden.

Die Festlegung hat keine Anrufe in in- und ausländische Mobilfunknetze in den Markt einbezo-gen. Mitte Mai 2006 wurde jedoch im Nachgang zur o. g. Festlegung gesondert ein Marktdefini-tions- und Marktanalyseverfahren für Verbindungen in in- und ausländische Mobilfunknetze durchgeführt (s. dazu weiter unten).

In räumlicher Hinsicht werden die Märkte als bundesweit qualifiziert.

Bundesnetzagentur Dezember 2007

1.1.1.2 Regulierungsbedürftigkeit

Sowohl der Markt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten als auch der Markt für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten wurde als regulierungsbedürftig erachtet.

Angesichts des bestehenden wirksamen Wettbewerbs im Markt für öffentliche Auslandsgesprä-che an festen Standorten war das 2. Kriterium des Drei-Kriterien-Tests (längerfristig keine Ten-denz zu wirksamem Wettbewerb) zu verneinen, so dass für diesen Markt eine Regulierungsbe-dürftigkeit nicht vorliegt.

1.1.1.3 Bestimmung der beträchtlichen Marktmacht

Die Marktanalyse hat gezeigt, dass die Deutsche Telekom AG sowohl auf dem Zugangs- als auch auf dem Markt für Inlandsverbindungen über beträchtliche Marktmacht verfügt. Dies ist begründet durch ihre jeweils hohen Marktanteile, die erheblichen Marktzutrittsschranken, die im Vergleich zu den Wettbewerbern geringere Abhängigkeit von Dritten bei der Beschaffung von Vorleistungen bzw. Vorleistungsprodukten, die vertikale Integration, die Möglichkeit zur Diversifi-zierung von Produkten/Dienstleistungen und den als gering einzustufenden tatsächlichen und potenziellen Wettbewerb. Es gibt zudem bezogen auf die untersuchten Märkte keine erkennba-ren Anhaltspunkte für das Vorliegen einer die Marktmacht der Deutschen Telekom AG ausglei-chenden entgegengerichteten Nachfragemacht auf der Endkundenebene.

Beim Auslandsmarkt ist hingegen keine beträchtliche Marktmacht der Deutschen Telekom AG festgestellt worden. Es besteht dort wirksamer Wettbewerb. Die Tatsache, dass die Deutsche Telekom AG nicht mehr über eine marktmächtige Stellung verfügt, rührt namentlich aus den niedrigen und im Überprüfungszeitraum stark gesunkenen Marktanteilen der Deutschen Tele-kom AG, den im Vergleich zum Markt für Inlandsverbindungen niedrigeren Marktzutrittsschran-ken. Zwar hat die Deutsche Telekom AG aufgrund ihrer Kundenbindung nach wie vor die Mög-lichkeit, die Preise zumindest teilweise über das Wettbewerbsniveau anzuheben. Dies hat aber zu beträchtlichen Marktanteilsverlusten geführt. Sie ist somit nicht mehr in der Lage, sich in be-trächtlichem Umfang unabhängig von Wettbewerbern und Endnutzern zu verhalten.

Bundesnetzagentur Dezember 2007

1.1.1.4 Überprüfung der gefundenen Ergebnisse

Da nach § 14 Abs. 2 TKG regelmäßig im Zwei-Jahres-Turnus eine Überprüfung der Marktdefini-tion und Marktanalyse vorgesehen ist, hat die Bundesnetzagentur zu diesem Zweck im Okto-ber 2007 ein erneutes Auskunftsersuchen zu den Märkten Nr. 1-6 eingeleitet.

Die von der EU-Kommission am 13. November 2007 vorgelegte überarbeitete Märkteempfeh-lung, zu deren rechtlicher Verbindlichkeit es noch der Veröffentlichung im EU-Amtsblatt bedarf, sieht eine deutliche Reduzierung der Endkundenmärkte vor. Danach ist im Anhang nur noch Endkundenmarkt Nr. 1 (ehemals Nr. 1 und Nr. 2), Zugang zum öffentlichen Telefonnetz an fes-ten Standorfes-ten für Privatkunden und andere Kunden⁴⁸, aufgeführt. Für die Verbindungsmärkte hingegen geht die Kommission davon aus, dass diese auf EU-weiter Basis nicht mehr länger als regulierungsbedürftig gelten. Lediglich in Ausnahmefällen könne von den Mitgliedstaaten aufge-zeigt werden, dass dies doch der Fall sei.

Eine erneute Marktuntersuchung ist jedoch auch dann erforderlich, wenn die für die Endkun-denmärkte Nr. 1-6 vorgesehenen Änderungen in die endgültige Fassung einer neuen Märk-teempfehlung übernommen werden sollten. Sind nämlich Märkte reguliert worden, die zukünftig nicht mehr in der Empfehlung enthalten sind, kommt ein Widerruf der auferlegten Maßnahmen nur auf Grundlage einer erneuten Marktuntersuchung in Betracht. Diese Vorgaben ergeben sich unmittelbar aus § 13 Abs. 1 TKG. Ist hingegen ein Markt nicht mehr in der Empfehlung enthal-ten, der auch schon zuvor weder als regulierungsbedürftig erachtet worden war noch eine Fest-stellung von beträchtlicher Marktmacht enthielt, trifft die Regulierungsbehörde keine Verpflich-tung zur erneuten Überprüfung.

Unter Berücksichtigung der o. g. Ausführungen bedeutet dies für die Durchführung der hier in Rede stehenden Marktanalyse, dass auch im Falle des Entfernens der bisherigen Märkte Nr. 3-6 aus der Märkteempfehlung eine Marktuntersuchung durchzuführen ist, soweit diese Märkte bis-lang einer Regulierung unterlagen.

Dies trifft vorliegend auf den Markt für öffentliche Inlandsgespräche an festen Standorten zu, denn die Bundesnetzagentur ist in der o. g. Festlegung zu dem Schluss gekommen, dass dieser Markt noch regulierungsbedürftig ist. Auf der Grundlage der Feststellung beträchtlicher Markt-macht sind überdies der Deutschen Telekom AG Verpflichtungen auferlegt worden. Daher ist hier in jedem Fall eine Marktanalyse vorzunehmen.

48 Nach dem englischen Text der oben genannten Fassung: Access to the public telephone network at a fixed location for residential and non-residential customers.

Bundesnetzagentur Dezember 2007

Anders verhält es sich beim Markt für öffentliche Auslandsgespräche an festen Standorten. Die Bundesnetzagentur hat schon in der Festlegung vom 9. Januar 2006 festgestellt, dass dieser Markt nicht mehr regulierungsbedürftig ist, und infolgedessen der Deutschen Telekom AG keine Verpflichtungen auferlegt. Maßgeblich vor diesem Hintergrund und zusätzlich unter dem Aspekt, dass der Markt aller Wahrscheinlichkeit nach nicht mehr in die überarbeitete Märkteempfehlung aufgenommen werden wird, wird dieser Markt nicht mehr vom neuen Auskunftsersuchen erfasst.

1.1.2 Märkte für Verbindungen in in- und ausländische Mobilfunknetze (Annex zu den Märkten Nr. 1-6 der Empfehlung der EU-Kommission)

Die Märkte für Verbindungen aus dem Festnetz in in- und ausländische Mobilfunknetze sind nicht explizit in der Märkte-Empfehlung der Kommission aufgeführt. Allerdings hat die Kommis-sion in ihrer Stellungnahme vom 21. Dezember 2005 zum Konsolidierungsentwurf zu den Märk-ten Nr. 1-6 (s.o.) ausgeführt, dass ihrer Auffassung nach die Verbindungsmärkte enger definiert seien als in der Märkteempfehlung vorgesehen. Dies gelte insbesondere für die Definition eines separaten Marktes für Verbindungen in Mobilfunknetze. Daher wurde Mitte Mai 2006 unter Be-rücksichtigung dieses Schreibens ein Auskunftsersuchen durchgeführt. Der auf Grundlage der eingegangenen Antworten erarbeitete Entwurf wurde Ende April 2007 der Europäischen Kom-mission notifiziert, die das Dokument ohne Abgabe einer Stellungnahme gebilligt hat. Die end-gültige Festlegung der Präsidentenkammer erfolgte daraufhin am 13. Juni 2007.

1.1.2.1 Marktabgrenzung

Es gibt zwei sachlich getrennte Märkte für Verbindungen in inländische sowie für Verbindungen in ausländische Mobilfunknetze.

Wie auch bei den Märkten Nr. 1-6 wird nicht zwischen Privat- und Geschäftskunden unterschie-den. Ebenfalls sind Verbindungen über VoIP sowie Verbindungen im Rahmen von Gesamtver-trägen mit einem einzelnen Kunden und einem Jahresumsatz vom weniger als einer Millionen Euro ohne Mehrwertsteuer (d. h. netto) in die sachlich relevanten Märkte einbezogen worden.

In räumlicher Hinsicht werden die Märkte als bundesweit qualifiziert.

Bundesnetzagentur Dezember 2007

1.1.2.2 Regulierungsbedürftigkeit

Der Markt für Verbindungen aus dem Festnetz in inländische Mobilfunknetze wird als regulie-rungsbedürftig angesehen.

Der Markt für Verbindungen aus dem Festnetz in ausländische Mobilfunknetze wird hingegen als nicht regulierungsbedürftig angesehen, da das 2. Kriterium (längerfristig keine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb) des Drei-Kriterien-Tests nicht erfüllt ist. Auf diesem Markt herrscht be-reits jetzt wirksamer Wettbewerb.

1.1.2.3 Bestimmung der beträchtlichen Marktmacht

Auf dem Markt für Verbindungen aus dem Festnetz in inländische Mobilfunknetze verfügt die Deutsche Telekom AG über beträchtliche Marktmacht. Dies ergibt sich insbesondere aus den Marktanteilen in Verbindung mit den übrigen geprüften Kriterien.

Auf dem Markt für Verbindungen aus dem Festnetz in ausländische Mobilfunknetze verfügt die Deutsche Telekom AG dagegen nicht mehr über beträchtliche Marktmacht. Zwar kann die Deut-sche Telekom AG hier weiterhin im Standardbereich überdurchschnittliche Preise verlangen.

Dies hat aber zu erheblichen Marktanteilsverlusten geführt. Auch hat der wichtigste Wettbewer-ber einen nicht unbedeutenden Marktanteil erzielen können, so dass der Restmarkt trotz einer Vielzahl von Anbietern nicht zersplittert ist.