Regulierungsmaßnahmen auf dem Markt für Breitbandzugang für Großkunden

5.1 Marktdefinition und -analyse

Am 11. Oktober 2005 hatte die Bundesnetzagentur eine Marktdefinition und –analyse des Mark-tes Breitbandzugang für Großkunden (Markt 12/Bitstrom-Zugang) bei der EU-Kommission notifi-ziert.

Die Bundesnetzagentur hat in ihrer Marktdefinition zwei getrennte Vorleistungsmärkte definiert:

– einen Markt für ATM-Bitstrom-Zugang,

– einen Markt für IP-Bitstrom-Zugang (einschließlich des hybrid-fibre-coaxial networks [HFC]

Kabel-Breitbandzuganges auf IP-Niveau, das auf der TV-Kabelinfrastruktur basiert).

Für beide Märkte stellt die Bundesnetzagentur die Deutsche Telekom AG als das Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht fest.

Am 11. November 2005 hat die EU Kommission eine Phase-II-Prüfung gemäß Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) eröffnet und damit die Annahme des Konsolidierungs-entwurfs für weitere zwei Monate ausgesetzt.

Die Kommission begründete ihre Entscheidung mit ernsthaften Zweifeln darüber, ob der Aus-schluss von Vorleistungen für VDSL-Anschlüsse aus der Marktdefinition zu Markt 12 mit dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere dem Art. 8 der Rahmenrichtlinie vereinbar sei.

Sie konnte der Auffassung der Bundesnetzagentur nicht folgen, die diese Vorleistung wegen ihrer Nicht-Verfügbarkeit nicht in die Bitstrom-Zugangsmärkte einbezogen hatte.

In der Folge hat die Bundesnetzagentur die Marktdefinition und -analyse unter Berücksichtigung des Ernsthafte-Zweifel-Schreibens angepasst. Daraufhin hat die Europäische Kommission am 23. Dezember 2005 die Rücknahme ihrer ernsthaften Zweifel mitgeteilt.

Die Festlegung der Marktdefinition und Marktanalyse des Marktes 12 durch die Präsidenten-kammer erfolgte am 12. Januar 2006.

Bundesnetzagentur Dezember 2007

Die Anpassungen des Entwurfs der Marktdefinition und –analyse beziehen sich auf Bitstrom-Zugangsleistungen, die auf der VDSL-Technologie aufsetzen und in dem Maße Teil der hier definierten Bitstrom-Zugangsmärkte sind, als sie als Substitute zu Bitstromprodukten dieser Märkte anzusehen sind. Breitbandzugangsleistungen, die nicht mit den betrachteten Bitstrom-produkten substituierbar sind, weil sowohl die Austauschbarkeit aus Nachfragersicht als auch die Angebotsumstellungsflexibilität nicht gegeben ist, sind hingegen nicht Teil der hier abge-grenzten Bitstrom-Zugangsmärkte. Damit wird auch dem Grundsatz der Technologieneutralität Rechnung getragen.

Der Interpretationsspielraum hinsichtlich der „Regulierungsbedürftigkeit“ von Bitstrom-Zugangsleistungen, die auf der VDSL-Technologie aufsetzen, wird dabei klar durch die Regeln der Marktanalyse vorgegeben. Eine solche Zugangsleistung kann nur dann aus den abgegrenz-ten Bitstrom-Zugangsmärkabgegrenz-ten ausgeschlossen werden, wenn dies auf einen eindeutigen Substi-tutionstest gestützt werden kann. Sowohl aus Nachfragersicht als auch aus Anbietersicht muss das Fehlen von Substituierbarkeit auf der Vorleistungsebene festgestellt werden.

Im Rahmen der Überprüfung des IP-Bitstrom-Standardangebotes wurde im Hinblick auf die Ein-beziehung von Bitstrom-Zugangsleistungen Folgendes klargestellt:

IP-Bitstrom-Zugang umfasst nach dem derzeitigen Erkenntnisstand Zugangsprodukte als Vor-leistungen für Breitbandanschlüsse, soweit diese alle Funktionalitäten und Qualitätsmerkmale von ADSL2+-Anschlüssen abbilden. Der IP-Bitstrom-Zugangsmarkt umfasst demnach diejeni-gen Vorleistungsprodukte nicht, die z. B. das kommerzielle Angebot von hochqualitativen IP-TV- Diensten ermöglichen und hierdurch besondere Anforderungen an die Netzkapazität stellen, die mit Bitstromprodukten, die Zugang zu ADSL2+-Anschlüssen eröffnen, nicht realisierbar sind.

Nach dem Grundsatz der Technologieneutralität ist es dabei nicht erheblich, welche Technik im Anschlussbereich hierfür eingesetzt wird.

Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass der so definierte IP-Bitstrom-Zugang auf der Basis der hier konkretisierten Marktabgrenzung Nachfragern in nicht diskriminierender Weise, d. h.

nach dem Grundsatz „interne Behandlung gleich externe Behandlung“ zur Verfügung gestellt wird.

Damit werden alle Konzentratornetzplattformen unabhängig von der verwendeten Transport-technologie als Teil des Marktes angesehen; Vorleistungen für Anschlüsse, die von den derzei-tigen ADSL2+-Anschlüssen deutlich abgrenzbare Übertragungsqualitäten und –quantitäten er-lauben, sind nicht Teil des Marktes.

Bundesnetzagentur Dezember 2007

Im September 2007 hat das Verwaltungsgericht Köln die Klage der Deutschen Telekom AG ge-gen die Regulierungsverfügung und die Marktdefinition und Marktanalyse des IP-Bitstrom-Zugangsmarktes zurückgewiesen und in allen Punkten die Rechtmäßigkeit der Marktdefinition und Marktanalyse bestätigt.

5.2 Regulierungsverfügung

Aufgrund der Festlegung der Präsidentenkammer auf den identifizierten Bitstrom-Märkten erließ die Bundesnetzagentur im Berichtszeitraum zwei Regulierungsverfügungen gegenüber der Deutschen Telekom AG.

Nach ausführlicher nationaler Konsultation des Entscheidungsentwurfes und dessen Vorlage zur Stellungnahme bei der EU-Kommission wurde der Deutschen Telekom AG am 13. Septem-ber 2006 zunächst die Regulierungsverfügung für den IP-Bitstrom-Zugang bekannt gegeben.

Danach muss die Deutsche Telekom AG nachfragenden Wettbewerbern den Zugang zum IP-Bitstrom zu nicht-diskriminierenden Bedingungen gewähren und sich die Entgelte für diese Zu-gangsleistung vorab von der Bundesnetzagentur nach dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung genehmigen lassen. Darüber hinaus wurde ihr auferlegt, innerhalb von maximal drei Monaten ein Standardangebot für den IP-Bitstrom-Zugang vorzulegen, der nach-fragende Wettbewerber in die Lage versetzt, die Zugangsleistung ohne aufwändige Vertrags-verhandlungen von der Deutschen Telekom AG beziehen zu können.

Die EU-Kommission, der die Entscheidung im Vorfeld vorgelegt worden war, hatte die von der Bundesnetzagentur beschlossenen Maßnahmen begrüßt.

Am 7. März 2007 wurde der Deutschen Telekom AG sodann die Regulierungsverfügung für den ATM-Bitstromzugang bekannt gegeben.

In dieser Regulierungsverfügung wurde der Deutschen Telekom AG eine Verpflichtung zur Zu-gangsgewährung zum ATM-Bitstromzugang zu nicht-diskriminierenden Bedingungen, zur ge-trennten Rechnungsführung und zur Veröffentlichung eines Standardangebots auferlegt. Hin-sichtlich der Entgelte sah die zuständige Beschlusskammer von einer Vorab-Ge-nehmigungspflicht nach dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ab und erachtete in diesem Fall eine nachträgliche Entgeltkontrolle für ausreichend.

Der ATM-Bitstromzugang ist eine Vorleistung, die Wettbewerber in die Lage versetzen soll, auf den nachgelagerten Endkundenmärkten qualitativ hochwertige DSL-Anschlüsse, die in erster

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Linie von Geschäftskunden nachgefragt werden, anzubieten. Hierin unterscheidet sich der ATM-Bitstromzugang vom IP-ATM-Bitstromzugang, zu dessen Zugangsgewährung die Deutsche Telekom AG bereits im September letzten Jahres verpflichtet worden ist, der auf der Basis des Internet-protokolls abgewickelt wird und der vornehmlich den DSL-Massenmarkt im Blick hat.

5.3 Standardangebote und Zugangsverfahren

Die Bundesnetzagentur hat mit einer Entscheidung vom 28. August 2007 die Bedingungen, zu denen Wettbewerber den Zugang zum „IP-Bitstrom“ der Deutschen Telekom AG erhalten kön-nen, konkretisiert.

Diese Entscheidung ist das Ergebnis einer umfassend durchgeführten Überprüfung, ob und in-wieweit das von der Deutsche Telekom AG vorgelegte IP-Bitstrom-Standardangebot vollständig ist und den Vorgaben der Billigkeit, Chancengleichheit und Rechtzeitigkeit entspricht. Aufgrund der Überprüfung der Bedingungen anhand dieser gesetzlichen Kriterien hat die Bundesnetz-agentur die Deutsche Telekom AG aufgefordert, ihr Standvertragsangebot für den IP-Bitstrom in einigen Punkten zu ändern bzw. nachzubessern und einen unter Berücksichtigung der Vorgaben aus der Entscheidung überarbeiteten Vertragstext bis Ende September 2007 vorzulegen.

Wesentliche Punkte, die die Deutsche Telekom AG berücksichtigen musste, sind das Angebot eines „Stand alone“-Bitstroms spätestens bis April 2008 sowie das Angebot des IP-Bitstroms auch für symmetrische Anschlussvarianten. Darüber hinaus musste die Deutsche Telekom AG verbesserte Entstörungsbedingungen aufnehmen sowie eine Mindestqualität, die ein Angebot von Sprachdiensten über den IP-Bistrom ermöglicht, garantieren. Zudem musste die Deutsche Telekom AG einige allgemeine vertragliche Bedingungen ändern, ergänzen oder sogar ganz streichen.

Die Bundesnetzagentur überprüft das am 28. September 2007 von der Deutsche Telekom AG vorgelegte überarbeitete Standardangebot in einem zweiten Schritt daraufhin, ob das Unter-nehmen die Vorgaben aus der ergangenen Entscheidung vollständig und korrekt umgesetzt hat.

Sofern dies nicht der Fall ist, wird die zuständige Beschlusskammer dann von sich aus die Be-dingungen festlegen.

Parallel zum laufenden Überprüfungsverfahren des Standardangebotes für den IP-Bitstrom-Zugang hat die Bundesnetzagentur in bisher drei Verfahren auf Antrag der jeweiligen IP-Bitstrom- Zugangs-nachfrager Anordnungen gemäß § 25 TKG erlassen, in denen die Deutsche Telekom AG ver-pflichtet wurde, den Unternehmen Zugang zum IP-Bitstrom zu gewähren. Wegen der konkreten

Bundesnetzagentur Dezember 2007

Bedingungen und der Entgelte wurde auf die endgültige Entscheidungen im Standardangebots-Überprüfungsverfahren bzw. das anstehende Entgeltgenehmigungsverfahren verwiesen.

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6. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Anrufzustellung in einzelnen