K OHALIKU HALDUSE PÕHIMÕTTED E ESTIS JA NSV L IIDUS

E

NSV L

1.2.1.KOHALIK HALDUS EESTIS ENNE 1940. AASTAT

Eestis rakendati kohaliku halduse teostamisel kohaliku omavalitsuse põhimõtet, mis lühidalt kokkuvõetuna tähendab kogukonna enesekorraldust ehk kohaliku elu küsimuste otsustamist kohalike elanike osalusel.⁸ Sõjaeelne Eesti riigiõigus määratles kohalikku omavalitsust nii: “Omavalitsus on säärane kohapealne valitsemise vorm detsentralisatsiooni põhimõttel, mis rajaneb kohaliku selts-konna osavõtul kohalikkude asjade valitsemisest”.⁹

Kaasaegne kohalik omavalitsus hakkas Eestis kujunema 19. sajandi alguses ning selle korraldus pandi paika 1866. aasta vallaseadusega, mis kehtis muu-datustega kuni 1938. aastani. Iseseisvuse lõpuperioodil reguleerisid kohaliku

4 ENSV Riigivolikogu otsus ENSV Riigivolikogu ENSV ajutiseks Ülemnõukoguks kuulutamise kohta, 25.08.1940, Riigi Teataja, 1940, 111, 1118.

5 О государственном и хозяиственном строительстве Латвиской, Литовской и Эстонской ССР. Пост. ЦК ВКП(б), 14.08.1940, RGASPI.17.3.1026, 54–57.

6 Postimees, 22.06.1940.

7 Esimesena vabastati juba 28. juunil Petseri maavanem, ülejäänud 10 maavanemat vabastati 1. või 8. juulist. Neli maavanemat vahetati ajavahemikul 27. juulist 2.

septembrini uuesti välja. – Vabariigi Presidendi käskkirjad nr 68, 69, 78, 91, 92, 109–

114, Riigi Teataja, 1940, 57, 520–521; 530; Riigi Teataja, 1940, 59, 559–560; Riigi Teataja, 1940, 63, 606–611.

8 Kohaliku elu küsimusi määratletakse teoorias sel teel, et nende puhul peab näha olema kohalik päritolu või spetsiifiline seos vastava kohaga. – Vt lähemalt: Vallo Olle, Munitsipaalõigus, Tallinn, 2004, 17–27.

9 Riigiõigus. Üld- ja eriosa, koostatud ja redigeeritud vastavalt Tartu Ülikooli õigus-teaduskonna loenguile ja eksamikavale, Tartu, 1936, 196.

omavalitsuse korraldust 1. jaanuaril 1938 jõustunud Eesti Vabariigi põhiseadus ning 1937.–38. a vastu võetud vallaseadus, linnaseadus ja maakonnaseadus.¹⁰ Kohaliku omavalitsuse süsteem oli kahetasandiline: esmatasandi moodustasid vallad, alevid ja linnad ning teise tasandi maakonnad. Kõigi liikide puhul oli esinduskoguks kollegiaalne organ volikogu näol, mis valiti viieks aastaks.

Täidesaatvaks ja korraldavaks organiks oli volikogu poolt moodustatud valla-, alevi-, linna- või maavalitsus. Vallavalitsus koosnes vallavanemast ja tema abi-dest. 1930. aastate teise poole autoritaarse režiimi tingimustes oli valitsuse ees-märgiks kuulekate omavalitsuste loomine. Osaliselt selle eesees-märgiks täitmiseks olid koostatud ka 1937.–38. aastate omavalitsusseadused, millega suurenes va-litsuse roll omavalitsusjuhtide ametissenimetamisel ning kasvas ainujuhtide, sh vallavanemate, otsustusõigus kollegiaalsete institutsioonide arvel.¹¹ See ei tähendanud kohaliku omavalitsuse põhimõttest päriselt loobumist ehkki võib öelda, et selles suunas oli astutud jõuline samm.

Valdade arv muutus 1940. aastatel korduvalt. 1939. aasta vallareformi järel oli Eestis 248 valda. 10. juulist 1940 lõpetati Pakri ja 1. augustist Naissaare vallaomavalitsuse organite tegevus.¹² Mõlema valla territooriumid olid läinud Punaarmee sõjaväebaaside käsutusse ning elanikkond evakueeritud mandrile.

1944. aasta sügisest esines Pakri dokumentides uuesti vallana ja 1945. aastal moodustati seal formaalselt ka külanõukogu. 1945. aastal vähenes valdade arv kümne võrra Narva jõe tagustelt aladelt ja Petseri maakonnast Vene Föderat-siooni koosseisu arvatud valdade arvelt. 30. detsembril 1947. a kaotati Pakri vald uuesti ja liideti Paldiski linnaga. 1948. aastaks oli valdade koguarv seega ametlikult 236. 1949. aasta jooksul likvideeriti naabervaldadega ühendamise teel veel kolm valda (Peipsiääre ja Kasepää Tartumaal ning Järvesuu Võru-maal).¹³

1.2.2.KOHALIK HALDUS NSVLIIDUS

Senise kohaliku haldussüsteemi lammutamine algas Nõukogude Venemaal kohe pärast bolševike riigipööret, kuid Nõukogude võimu esimesi aastaid iseloo-mustas igal võimutasandil – ka kõige madalamal – valitsev segadus ja paljude eri institutsioonivormide eksisteerimine samaaegselt, aga ka kohalike sioonide suhteliselt suur võim kohalike asjade otsustamisel. Nõukogude institut-sioonide ajaloo uurijad on näidanud, et võimu ülevõtmisele järgnenud aastatel tegutses bolševistlik võim uue haldussüsteemi rajamisel eelkõige ad hoc otsuste vormis. Püüdes probleeme ületada, tegutseti institutsiooniliste uuenduste käigus pigem aukude kinnitoppimise ja lappimisega, kui rakendati läbikaalutud ja

10 Vallaseadus, 07.04.1937, Riigi Teataja, 1937, 32, 310.

11 Eesti ajalugu. VI, Vabadussõjast taasiseseisvumiseni, peatoimetaja Sulev Vahtre, Tartu, 2005, 101.

12 Linnaseaduse ja vallaseaduse täiendamise seadus, 10.06.1940, Riigi Teataja, 1940, 49, 447; Vabariigi Valitsuse otsus, 04.07.1940, Riigi Teataja, 1940, 63, 595; Vabariigi Valitsuse otsus, 25.07.1940, Riigi Teataja, 1940, 83, 786.

13 Liivi Uuet, Eesti haldusjaotus 20. sajandil: teatmik, Tallinn, 2002, 131.

sat valitsus- või administratiivset kava. Selle tulemuseks oli tohutu hulk institut-sionaalseid abinõusid, dekreete ja reorganiseerimisi.¹⁴

1918. aastal algas külanõukogude loomine, mis edaspidi toimisid kõige ma-dalama taseme haldusorganina, ehkki esialgu etendasid nende kõrval olulist rolli ka traditsioonilised külakoosolekud.¹⁵ Pärast NSV Liidu moodustamist (1922. a) algas süsteemi korrastamine. Käivitati unifitseeriv haldusreform, mille käigus vanade territoriaalsete üksuste (kubermangud, maakonnad, vallad) asemele loodi järk-järgult 1929. aastaks oblastid ja rajoonid. Samal ajal algas kohalike võimuorganite pädevuse järk-järguline piiramine, mis 1936. aasta konstitut-siooni vastuvõtmise järel kulmineerus täielikuks tsentraliseerimiseks.¹⁶

Külanõukogud hakkasid juba 1920. aastate lõpust kaotama oma esialgseid ülesandeid, kui režiim hakkas kohalike nõukogude valimisi kasutama endale lojaalse elanikkonna mobiliseerimiseks ning nõukogusid kasutama vaenlase avastamise vahendina ja külas pingete tekitamiseks.¹⁷ 1936. aasta konstitut-siooni kehtestamise järel hakati seni asutuste ja ettevõtete kaudu valitud koha-likke nõukogusid valima territoriaalsel põhimõttel. Valimised muutusid for-maalsuseks, mis kajastus ka valimistel osalemise protsendis: 1927. aastal 51%.

1929. aastal 63%, 1931. aastal 72%, 1934. aastal 85% ning 1939. aastal 99%.¹⁸ 1937. aastal NSV Liidu Ülemnõukogu, 1938. aastal liiduvabariikide ülem-nõukogude ning 1939. a kohalike ülem-nõukogude valimistel esmakordselt raken-datud uus valimissüsteem nägi ette üheainsa, “kommunistide ja parteitute bloki”

poolt esitatud kandidaadi esitamist ja valimist. Normatiivdokumentides nõutav

“tööliste ja talupoegade lai esindus” kõigil tasanditel tekkis saadikute eelvalimi-sega parteiorganite poolt “sobivate” kandidaatide seast, kelleks olid tööeesrind-lased, stahhaanovlased jt võimudele eeldatavalt lojaalsed tegelased. Kommu-nistliku partei liikmete osakaal nõukogudes kasvas pidevalt, külanõukogude esimeeste hulgas oli kommunistide osakaal 1929. aastal 32%, 1931. aastal 59%

ja 1934. aastal 75%. Võrdluseks oli tööstusettevõtete juhtide hulgas 1933. aastal kommunistide osakaal umbes 30%.¹⁹

1930. aastate teisel poolel lõpliku näo omandanud kohaliku halduse süsteem jäi sisuliselt muutumatuks kuni Nõukogude võimu lõpuni ning nimetuste muu-tumisega ei kaasnenud põhimõttelisi või sisulisi muutusi. Unifitseeritud haldus-süsteem nägi madalaima tasandi haldusorganite ja haldusüksustena ette küla-nõukogud, mis allusid maarajoonile ning hõlmasid küla töörahva saadikute

14 Graeme Gill, The Origins of the Stalinist Political System, New York, 1990, 24.

15 Kuni NSV Liidu lõpuni olid kasutusel ja konstitutsiooniski ette nähtud erinevad nimetused: küla, auul, kišlak, stanitsa jt.

16 Татьяна Коржихина, Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г, Moskva, 1995, 49–55, 123–130.

17Йорг Баберовский, Красный террор: история сталинизма, Moskva, 2007, 63–

64. 18 Р. С. Цейтлин & С. А. Сергеев, История государственного управления и муниципального самоуправления в России, Moskva, 2006, 84.

19 Цейтлин & Сергеев, История, 77–78, 84; Thomas H. Rigby, Communist Party membership in the U.S.S.R., 1917–1967, Princeton, 1968, 429.

nõukogu pädevusse kuuluva territooriumi koos kõigi sellel asuvate külade jm maa-asulatega ning kõigi selle halduspiirides olevate maavaldustega.

Konstitutsioon määratles “NSV Liidu poliitilise alusena” nõukogusid, kelle näol kuulub kogu võim NSV Liidus töörahvale. Siit tuleneb ka deklaratiivne ja tegelikkusega vastuolus mõiste “nõukogude võim”. 1930. lõpuks muutusid ko-halikud nõukogud ilma igasuguse võimuta organiteks, mis kinnitasid täitevko-miteedes koos kohalike parteiorganitega ette valmistatud otsuseid. Vene ajaloo-lane Irina Pavlova on väitnud, et faktiliselt likvideeriti nõukogude võim juba 1923. aastaks, kui kehtestati parteikomiteede võim nõukogude üle ning sealt-peale oli nõukogude süsteem kogu oma ulatuses – ülemnõukogust külanõuko-guni – koos selle juurde kuuluvate valimiste, kongresside ja rahvamasside kaa-samisega butafooria, mis pidi riigi elanikkonna jaoks looma illusiooni nende osalemisest poliitilises elus ning maailma jaoks looma imidži NSV Liidust kui demokraatlikust riigist.²⁰

Hiljemalt 1930. aastatest ei kasutatud Nõukogude riigiõiguses ka kohaliku omavalitsuse mõistet.²¹ Kohaliku omavalitsuse institutsiooni asemel olid NSV Liidus “kohalikud riigivõimuorganid”, mille erinevus kohalikest omavalitsustest seisnebki selles, et need pole mitte kohalike küsimuste otsustajad kohalike ela-nike osalusel, vaid riigivõimu organite otsuste vahendajad ja nende käepikendu-sed kohtadel.

Kohalikud riigivõimuorganid olid nõukogude täitevorganid ehk täitevkomi-teed, mis formaalselt valiti nõukogude poolt. Täitevkomitee koosseis sõltus haldusüksuse suurusest, kindlasti olid selles esimees ja sekretär, aga võisid olla ka abiesimees ja lihtliikmeid. Täitevkomitee juurde kuulus ametnike aparaat osakondade näol. Konstitutsiooni järgi olid täitevkomiteed aruandekohustusli-kud neid valinud nõukogu ning samal ajal kõrgemalseisva nõukogu täitevmitee ees. Esimesena nimetatud käsuliin oli puhtformaalne, tegelikult said ko-halikud täitevkomiteed võimuvertikaalil korraldused ja tegevussuunised kõrge-malt täitevkomiteelt.

1930. aastate teisel poolel kinnistunud riikliku halduspoliitika jooned koha-like võimuorganite suhtes võib kokku võtta nelja peamise punktina:

ƒ Täielik tsentraliseerimine: prioriteetne oli alati ülevalt tulnud käsk, mitte kohalike inimeste huvid.

ƒ Ametlikult topelt-, faktiliselt kolmikalluvus: formaalselt olid täitevkomiteed ja nende osakonnad nõukogude alluvuses, aga reaalselt seisid nende kohal

20 Ирина Павлова, “Механизм политической власти в СССР в 20–30-е годы”, Вопросы истории ежемесячный журнал, 11/12, 1998, 54, 60.

21 Kohaliku omavalitsuse mõiste ilmus NSV Liidu õigusteadusse 1950. aastate algul ning parteidokumentidesse 1959. a XXI parteikongressil. XXII kongressil (1961) vastu võetud partei programmis oli juttu kohalike tööliste saadikute nõukogudest kui kohalikust omavalitsusest, mille pädevus vajab laiendamist, kuni need saavad otsustama kõiki kohaliku tähtsusega küsimusi. Need seisukohad jäid aga teoreetilisteks ning tegelikku elu kuigivõrd ei mõjutanud, ehkki nende põhjal töötati välja uued normatiiv-aktid. – Vt: В. А. Григорьев, Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика: Монография, Kiiev, 2005, 8, 42.

ning allusid kõrgematele täitevvõimu institutsioonidele ning parteiorganitele;

nõukogude liikmete tööks jäi hääletamine.

ƒ Õiguse eitamine: võim võis teha kõike, mida pidas oluliseks, sh rikkuda omaenda seadusi.

ƒ Paternalism ehk põhimõte, mis kujutas riiki ja selle liidreid tarkade rahva-juhtidena, kes alati ja igas olukorras teavad inimestest paremini, mida need vajavad.²²

Tulles tagasi Eesti sõjaeelse käsitluse juurde, mis defineeris kohalikku oma-valitsust läbi detsentralisatsiooni põhimõtte ja kohaliku seltskonna osalemise, näeme, et siin oli kohe selge vastuolu NSV Liidu kohaliku halduse süsteemiga, kus kehtis range tsentraliseerimise põhimõte ning “seltskond”, kes kohalikus halduses osales, kas ei omanud otsustusõigust, või polnud kohalik.²³ See põhi-mõtteline vastuolu pidi paratamatult kaasa tooma Eesti kohaliku halduse unifit-seerimise.