2. KOHALIKU HALDUSE STRUKTUUR 1944–1950
2.4. K ÜLANÕUKOGUD
1944. aasta lõpus kerkis päevakorda külanõukogude küsimus. Külanõukogude moodustamist mainiti esimest korda Karotamme ja Veimeri kirjas ÜK(b)P Keskkomiteele 5. detsembrist, millest oli juttu eespool. Loomist põhjendati ta-ludesüsteemiga (vallas keskmiselt oli 700–750 talu), valla territooriumi suuruse ja hajaasustusega. Sooviti moodustada 1250 külanõukogu, ehk umbes 5 küla-nõukogu valla kohta.59 See arv muutus hiljem oluliselt väiksemaks, kuid pole teada kelle initsiatiivil. Tõenäoliselt mõisteti nii paljude üksuste moodustamise
53 Andmed Tarumaa valdade täitevkomiteede liikmete tegevusala kohta, 19.07.1945, ERA.R-1.10.97, 2–10.
54 EK(b)P KK büroo protokoll, 25.08.1945, ERAF.1.4.202, 85.
55 EK(b)P KK büroo protokoll, 12.09.1945, ERAF.1.4.206, 26.
56 Karotamme kiri Malenkovile “Об организации волостных земельнов отделов и отделов народного образования в Эстонской ССР”, 18.09.1945, RGASPI.
17.126.24, 18–21.
57 ENSV RKN määrus valdade töörahva saadikute nõukogude täitevkomiteede juurde maaosakondade organiseerimise kohta, 24.01.1946, ENSV Teataja, 1946, 10, 75.
58 ÜK(b)P KK määrus, 04.10.1945, RGASPI.17.126.24, 24.
59 Veimer ja Karotamm Malenkovile ja Molotovile, 05.12.1944, ERA.R-1.10.25, 88–89.
võimatust, sest niigi oli valla ametikohtadesse sobivate inimeste puudus pide-valt päevakorral.
5. veebruaril tegi ÜK(b)P KK Sekretariaat otsuse “Külanõukogude loomisest Eesti NSV-s”. Selle täitmiseks moodustas EK(b)P KK büroo 26. märtsil komis-joni eesotsas Nigol Andreseniga (komiskomis-joni kuulusid ka ENSV ÜN Presiidiumi sekretär Voldemar Telling, EK(b)P KK organiseerimise-instrueerimise osa-konna juhataja Aleksandr Olin, ENSV Riikliku Plaanikomisjoni aseesimees Arseni Leonov ja ENSV RKN organiseerimise-instrueerimise osakonna juhataja Alide Sommerling). Komisjon pidi 15. aprilliks esitama ettepanekud küla-nõukogude arvu kohta maakondade lõikes. Arvestada tuli 200–250 talu ja umbes 1000 elanikku ühe külanõukogu kohta ning territoriaalset paiknemist ja kohalikke tingimusi. 20. aprilliks tuli välja töötada külanõukogu põhimäärus.
Maakonnakomiteede sekretärid ja täitevkomiteede esimehed pidid kohe hakkama külanõukogu esimehi ja sekretäre otsima.60
Külanõukogude moodustamine vormistati ENSV Ülemnõukogu Presiidiumi seadlusega 4. maist 1945.61 Valdade koosseisus loodi 637 külanõukogu ehk keskmiselt 2,5 külanõukogu valla kohta.62 See oli esimene samm uue administratiivjaotuse loomisel. Kuna külanõukogud eksisteerisid kõikjal vanas NSV liidus ja olid ette nähtud NSVL Liidu konstitutsioonis (Eesti NSV konsti-tutsiooni viidi vastav muudatus sisse juunis 1945), siis oli nende moodustamine unifitseerimise mõttes paratamatu. Halduslikus mõttes tähendas periood kuni 1950. aasta sügiseni üleminekuperioodi haldussüsteemi lõplikku unifitseeri-miseni. Tõenäoliselt mõisteti üsna selgesti, et valdade kohene kaotamine tooks kaasa töö seiskumise. Laiemalt saab külanõukogude moodustamist käsitleda kui üht sammu okupeeritud riigi elanikkonna kontrollimise tugevdamiseks, sest teoreetiliselt toodi võim sel viisil elanikkonnale lähemale, lõhkudes samal ajal ka traditsioonilisi sidemeid vallakogukonna sees. Külanõukogude moodus-tamine oli samas väga kunstlik.63 Komisjonide töö käigus koostatud kaardid näitavad üsna selgelt, et külanõukogude piiride tõmbamisel sisulist tööd ei tehtud. Pigem jaotati kõik vallad silma järgi kaheks või kolmeks enamvähem võrdseks osaks, tõmmates sirgjoon valla ühest piirist teiseni.
60 EK(b)P KK büroo protokoll, 26.03.1945, ERAF.1.4.172, 56–57.
61 ENSV Ülemnõukogu Presiidiumi seadlus küla töörahva saadikute nõukogude loomise kohta Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis, 04.05.1945, ENSV Teataja, 1945, 18, 256.
62 Ettevalmistuste käigus pakuti välja erinevaid arve: ENSV RKN aparaadi ettepaneku järgi (24.02.1945) 530, maakondade täitevkomiteede ettepaneku järgi (aprill 1945) 627. – Truuväli, Kohalikud 27.
63 Külanõukogude moodustamise kunstlikkust on tänapäeval hoiatuseks toodud haldus-reformi kavandajatele: “Uusi institutsioone ja sidemeid ei saa toimima, kui need on kokku pandud üleöö ja käsu korras. Aafrika-Ameerika kolonisaatorite kombel uusi piire ajades lõigatakse läbi väljakujunenud võrgustikud ja tekitatakse tarbetult segadust ja konflikte. Nõukogude võim sai sellega suurepäraselt hakkama.” – Garri Raagmaa, “Jaga ja valitse!”, Postimees, 16.06.2008.
Esimesed külanõukogud moodustati ametlikult Tartu maakonnas, 18. aprillil 1945.64 Lühikese aja jooksul järgnesid samasisulised otsused teiste maakondade osas. Hiljem tuli kiirustades tehtud piire parandada. Detsembris 1945 tegi ENSV RKN Asjadevalitsus maakondadele ettekirjutuse külanõukogude piiride kindlaksmääramiseks, sest nähti ette võimalus, et osa talusid olid ebatäpse asja-ajamise tõttu arvestusest välja jäänud ega kuulunud ühtegi külanõukogusse.65 Ilmselt nähti ohtu eelkõige selles, et osa talusid jäävad niimoodi kõrvale põllu-majandusnormide ja maksude tasumisest.
16. mail 1945 kinnitas EK(b)P KK büroo külanõukogu põhimääruse. Selles anti külanõukogu ülesannete loetelu tegevusvaldkondade kaupa, milleks olid massorganisatsiooniline töö, planeerimine ja statistika, põllumajanduse arenda-mine, tööstus, metsamajandus, varustamine ja kaubandus, varuarenda-mine, rahandus, heakord, side, töö, rahvaharidus, tervishoid, sotsiaalkindlustus, riigikaitse, re-volutsioonilise korra ja ühiskondliku julgeoleku kaitse. Loetelu oli küll päris pikk, kuid enamik ülesandeid olid üldsõnalised (“soodustab”, “abistab”, “ta-gab”, “organiseerib”, “võtab tarvitusele abinõud”) ja kattusid teiste asutuste ülesannetega ning jäid seetõttu ebamääraseks. Mõned ülesanded olid siiski ka konkreetsemad ja nendega külanõukogud ka tegelesid, eriti kuna need eeldasid taludesse kohaleminemist (näiteks külviplaanide koostamine ja majapidamistele kätte toimetamine, pärandite üleskirjutamine, vallasemade ja sotsiaalkindlustuse saajate arvelevõtmine).66
Põhimääruse valguses selgitati külanõukogude esimeestele ringkirjaliselt külanõukogude loomise põhjuseid ja ülesandeid. Selles öeldi: “meie riigi võimu alglüliks oli valla täitevkomitee, mis hõlmas tihti maa-ala elanike arvuga kuni 6000 ja rohkem, seega ei suutnud see täita oma ülesandeid rahva teenindamisel ega juhtida kultuurilist ja majanduslikku elu maal [...]”. Külanõukogud pidid need puudused kõrvaldama, rahva suhtlemine võimuasutustega ja asjaajamine külanõukogude kaudu muutuma lihtsamaks. Samas polnud veel 1945. aasta lõpuks kõikidel külanõukogudel isegi oma ruume või polnud välja pandud silte ning rahvas ei teadnud, kus külanõukogu asub. Külanõukogudes puudusid tele-fonid, polnud elementaarseid kantseleitarbeid.67
1945. aasta sügisel võeti vastu otsus, millega külanõukogusid suurendati mittepalgaliste ametikohtade arvel. Otsuse preambulas öeldi eesmärgiks olevat
“laiade töötajate hulkade aktiivsele tööle rakendamine”. Külanõukogude koos-seisud tuli laiendada viie isikuni, valides esimehe ja sekretäri kõrvale kolm selt-simeest, ning luua ka külanõukogude juurde viis alalist komisjoni (nende loetelu avaldati ka ajalehes): põllumajanduskomisjon, kultuurikomisjon, teedekomisjon,
64 ENSV RKN ja EK(b)P KK määrus “Tartumaa töörahva saadikute külanõukogude moodustamisest”, ERAF.1.4.177, 34–117.
65 ENSV RKN Asjadevalitsuse ringkiri maakondade täitevkomiteedele, 20.12.1945, ERA.R-1.10.13, 50.
66 Külanõukogu põhimäärus, ERAF.1.4.181, 73, 81–86; ENSV ÜNP seadlus Eesti NSV küla töörahva saadikute nõukogu põhimääruse kinnitamise kohta, 02.06.1945; Eesti NSV küla töörahva saadikute nõukogu põhimäärus, ENSV Teataja, 1945, 24, 357.
67 ENSV RKN aseesimehe ringkiri, 04.12.1945, ERA.R-1.10.2, 27–31.
kaubandus- ja varumiskomisjon ning sotsiaalkindlustuse ja sõjaväelaste pere-kondade heaolu komisjon. Sama otsusega viidi külavolinikud külanõukogude alluvusse. 68
Novembris 1945 tehti esimesed põhjalikumad kokkuvõtted külanõukogude kaadrite kohta (vt Tabel 4), mis jõudsid ÜK(b)P KK Eesti büroo vahendusel ka Moskvasse. 647-st küla- ja alevinõukogu esimehe kohast oli komplekteeritud 615 ehk 95%. Ajaliselt järgmised andmed pärinevad 1. jaanuarist 1947, mil samuti oli ametis 615 külanõukogu esimeest, aga koosseisulisi kohti oli mõnin-gate liitmiste ja likvideerimiste tõttu jäänud vähemaks (638). Pärast 1948. aasta kohalikke valimisi koostati NSVL Ülemnõukogu Presiidiumi korraldusel andmestik uute (valimistejärgsete) koosseisude kohta, aga see sisaldas andmeid üksnes töötajate soo, hariduse ja parteisse kuulumise kohta.
Tabel 4. Külanõukogu esimeeste kaadrite iseloomustus 1945–4869
01.11.1945 01.01.1947 aprill 1948 arv % arv % arv %
Mehed 573 93 559 91 575 90
Naised 42 7 56 9 63 10
Eestlased 603 98 588 96 ... ...
Venelased 11 2 26 4 ... ...
Parteitud 593 96 541 88 511 80
Algharidusega 561 91 566 92 507 80
Sõja ajal Eestis 568 92 486 79 ... ...
sh OK liikmed 31 5 37 6 ... ...
Sõja ajal NSV Liidus 47 8 129 21 ... ...
Näeme, et esialgu toimus muudatusi minimaalselt ning keskmine külanõukogu esimees oli 1947. algul samasugune nagu 1945. aastal. Märgatavalt oli suurene-nud üksnes nende osakaal, kes sõja ajal viibisid NSV Liidu tagalas, ehkki selles
68 ENSV RKN ja EK(b)P KK määrus “Eesti NSV küla töörahva saadikute nõukogude tugevdamise kohta“, 04.10.1945, ENSV Teataja, 1945, 38, 593; ERAF.1.4.206, 111–
119.
69 Справка “О качественном составе председателей сельских и поселковых Сове-тов Эстонской ССР по состоянию на 1 ноября 1945 года”, RGASPI. 598.1.2, 125;
Отчет отдела кадров ЦК КП(б) Эстонии за 1946 г, ERAF.1.5.11, 45–46; Сводый статистический отчет, aprill 1948, ERA.R.3.7.160, 17. Siin ja edaspidi tuleb protsen-tide puhul arvestada ümardamisveaga.
kontekstis hämmastab, et Omakaitse taustaga inimeste hulk oli mõnevõrra isegi suurenenud. Silmas tuleb pidada ka seda, et tegemist ei olnud ühtede-samade esimeestega, vaid suur osa neist oli selle aja jooksul vahetunud. Ainuüksi 1946.
aasta jooksul vahetusid ligi pooled (47%) külanõukogu esimeestest, kellest omakorda ligi pooled (47%) vabastati toimetulematuse või töödistsipliini rik-kumise tõttu.70 Peaaegu kõik külanõukogu esimehed olid eestlased. 1947. aas-tast on olemas andmeid ka keeleoskuse kohta: 383 külanõukogu esimeest (62%) valdas ainult eesti ja üks ainult vene keelt, ülejäänud valdasid enda hinnangul mõlemat keelt. Naiste osakaal tõusis aeglaselt, jõudes 1948. aastaks kümnendi-kuni (see oli naiste edutamise kampaania tagajärg, mille kohta vt lähemalt pea-tükk 3.3.3). Algharidusega ja parteitute esimeeste osatähtsus näitas vähenemise tendentsi, aga 1948. aastal oli mõlemaid ikka veel neli viiendikku. Põhjus tule-neb siin eelkõige haridussüsteemi unifitseerimisest.
Külanõukogude moodustamine ei õigustanud ootusi. Need ei lähendanud võimu rahvale, inimesed mitte ainult ei käinud külanõukogus vaid sageli ei teadnudki, kus see asub. Palgalisi ametikohti oli külanõukogus ainult kaks (esimees ja sekretär) ja nendegi palk oli väike. Viimane sõltus külanõukogu elanike arvust, aga enamik neist olid väga väikesed. 1949. aastal oli alla 1000 elanikega külanõukogusid 386 (palk esimehel 260 ja sekretäril 235 rubla) ning 1000–1500 elanikuga külanõukogusid 243 (palk vastavalt 310 ja 260 rubla).71
Külanõukogud polnud suutelised toime tulema neile pandud ülesannetega ning töö põhiraskus jäi valdade täitevkomiteede õlule. Külanõukogudel polnud oma eelarvet, need oli valla eelarvel, seeläbi vallast sõltuvad ning jäid juba seetõttu vallatäitevkomitee mehaaniliseks käsutäitjaks.72 Osalt seetõttu, osalt traditsioonidest tingutuna ei võtnud rahvas külanõukogusid omaks. Asju mindi endistviisi ajama valla täitevkomiteesse.73 Ka kaasaegsete mälestustes räägi-takse, et külanõukogu loomine ei muutnud tavainimese jaoks midagi ning need olid “tüütud vahelülid” valla elanike ja vallavõimu vahel. Nende loomise ees-märgiks peetakse aga võimu kindlustamist ja kontrolli tõhustamist ning valla täitevkomitee esindamist ja nende käepikenduseks olemist.74
Eesti NSV historiograafias on külanõukogude nõrkust seletatud nende liiga varase loomisega, sest 1945. aastal olid kaadrid nõrgad ning tööga ülekoorma-tud, mistõttu täitevkomiteedel käis külanõukogude organiseerimine üle jõu.75 Samas ei muutunud olukord ka hilisematel aastatel paremaks. 1949. aasta küla-nõukogude tegevuse aruanded kordavad kõiki varasemaid. Kaadri voolavus oli
70 Отчет отдела кадров ЦК КП(б) Эстонии за 1946 г, ERAF.1.5.11, 111.
71 Puusepa aruanne Karotammele, 02.11.1949, ERA.R-1.10.228, 2–3.
72 Ilmar Tamm, Eesti NSV kohalike nõukogude haldusaparaadi kujunemiskäik ja arenguperspektiivid, dissertatsioon, Tartu, 1970, 92.
73 Feest, Zwangskollektivierung, 78–81.
74 Heinrich Kruupi mälestused, ERM, KV 1131, 135; Heino Laaguse mälestused, ERM, KV 1133, 25
75 Truuväli, Kohalikud, 132; Erich Oleski mälestused, ERM, KV 1133, 65; Johannes Eermanni mälestused, ERM, KV 1131, 49.
endiselt suur – 1949. aasta jooksul vahetus 40% esimeestest ja 30% sekretäri-dest. Kaadritega ei tegeletud, 1949. aasta sügisel oli ainult 79 esimeest lõpeta-nud mingisugused kursused. Kriitika märkis, et vallatäitevkomiteed ignoreeri-vad külanõukogusid ja teeignoreeri-vad kogu töö ära neist mööda minnes. Samal ajal oli endiselt lahendamata ka ruumide küsimus, paljud külanõukogud paiknesid valla täitevkomiteedega samas hoones, osa aga rendipindadel, piimaühistute majades jm. Töötingimused olid viletsad, remonti ei tehtud, sest selleks ei eraldatud raha – 1948. aastal eraldati külanõukogudele remondiks keskmiselt 150–200 rubla, 1949. aga üldse mitte midagi.76 Viimane oli ilmselt tingitud sellest, et haldusreformi kavad olid käivitunud ja valdade kaotamine otsustatud. Seega sai perspektiivis arvestada külanõukogude kolimisega vabanenud vallamajadesse.
Võib resümeerida, et külanõukogude probleemide seletamine algusaastate vallakaadrite nõrkusega ennast ei õigusta ja pigem tuleks neid seletada süsteemi keerukuse ja kolmeastmelise haldussüsteemi ühe astme üleliigsusega. See olu-kord sai muutuda alles pärast valdade kaotamist.