2. Grundzüge einer Theorie öffentlicher Aufgabenwahrnehmung in Kleinstaaten
2.2 Beiträge verschiedener ökonomischer Theorierichtungen In diesem Abschnitt sollen auf Basis finanzwissenschaftlicher Theorien
2.2.2 Der Beitrag der betriebswirtschaftlichen Outsourcing-Diskussion
Aus der Betriebswirtschaftslehre stammt der Begriff des Outsourcing.
Er steht für outside resource using, also für die wichtige Frage, welche betrieblichen Funktionsbereiche und Phasen im Leistungserstellungs-prozess ausgelagert werden können und sollen. Im Mittelpunkt steht da
18 Die Produktion kann eventuell an Gemeinden beziehungsweise private Organisationen delegiert werden.
bei die Alternative: Eigenfertigung (make) vs. Fremdhezug (buy). Syno
nyma wären der Grad der vertikalen Integration oder die Leistungstiefe eines Unternehmens.
Unter diesem Punkt soll zunächst ein Beispiel für die zu diesem Thema in der Literatur erarbeiteten Argumentationsbilanzen für/gegen eine Kooperation mit anderen Organisationen gegeben werden. An
schliessend erfolgt eine Diskussion über auslagerungsrelevante Merk
male von Leistungen einerseits und Auslagerungsbarrieren andererseits.
Abschliessend werden diese O^fscwrawg-Uberlegungen auf den öffent
lichen Sektor übertragen und ein für die weitere Arbeit erkenntnislei
tendes Schema für staatliches Outsourcing entwickelt.
Was Liechtenstein anlangt, so dürfte dieser Kleinstaat in der Vergan
genheit eine Vielzahl von erforderlichen Outsourcing-Entscheidungen nur implizit getroffen haben, indem er sich viele Aufgaben bereits ex ante überhaupt nicht selbst zugemutet hat. Andere Entscheidungen die
ser Art aber wurden explizit getroffen und vertraglich (auch mit dem Ausland) abgesichert.
Argumentationsbilanzen für/gegen Kooperationen mit anderen Orga
nisationen: In Abbildung 2.4 findet sich eine umfassende Argumenta
tionsbilanz für Oxfso«rcz«g-Entscheidungen. Es werden die Vor- und Nachteile aufgelistet, die dabei zu berücksichtigen sind. Naturgemäss haben die einzelnen Argumente von Fall zu Fall ein unterschiedliches Ge
wicht, so dass im Einzelfall - auch bei staatlichen Aktivitäten - sehr genau zu prüfen wäre, ob die Vorteile einer Outsourcing-hösung überwiegen.
Auslagerungsrelevante Merkmale von Leistungen und Auslagerungsbar
rieren: Bei jeder Outsourcing-Entscheidung stellen sich die Fragen nach den auslagerungsrelevanten Merkmalen der Leistungen einerseits und den Auslagerungsbarrieren andererseits.
In der Outsourcing-Theorie werden als wichtigste auslagerungsrele
vante Merkmale genannt und diskutiert (Bolter 1998, S. 143 ff. und S. 187):
- Spezifität
Als wichtige Eigenschaft einer Austauschbeziehung gilt der Spezi-fitätsgrad: Dieser bezeichnet das Ausmass, in dem ein Wirtschafts
subjekt seine Leistung (Ressourcen) so auf den Transaktionspartner ausrichtet, dass die Leistung bei einem Wechsel des Transaktionspart
ners nur schwer anderweitig einsetzbar ist. Im Extremfall hat zum
Der Beitrag der betriebswirtschaftlichen Outsourcing-Diskussion Beispiel ein Arbeitnehmer keine alternativen Verwendungsmöglich
keiten seines Wissens19 beziehungsweise das Unternehmen keine alternative Bezugsquelle eines Produktionsfaktors20. Ein hoher Spezi-fitätsgrad - wenn dieser einseitig ist - führt also zu einer grossen Abhängigkeit von der anderen Marktseite. Grundsätzlich bedeutet Spezifität, dass die betreffenden Inputs oder Leistungen entweder überhaupt nicht oder nur unter Inkaufnahme von sehr hohen Oppor-tunitätskosten in alternativen Leistungserstellungsprozessen Verwen
dung finden können.
Die Spezifität muss allerdings tiefer nach Personal-, Sachmittel-, Anlagen-, Standortspezifität sowie nach der Spezifität der Leistungen unterteilt werden. So mag es sein, dass ein Produkt oder eine Leistung grosse Erfahrungen und Insider-Kenntnisse verlangt, die nur in mehrjähriger Tätigkeit gewonnen werden können (Personalspezifiät), dass ganz spezielle Sachmittel, Investitionen oder Standorte erforder
lich sind (Sachmittel-, Anlagen- und Standortspezifität) oder dass die Leistungen ganz spezifische Charakteristika aufweisen (Leistungs-spezifität). In jedem Fall führt Spezifität zu Abhängigkeitsverhältnis
sen und dementsprechend hohen Absicherungsbedürfnissen im Fall eines angedachten Outsourcings (vgl. dazu Abschnitt 2.2.4).
- Unsicherheit
Auch dieser Begriff muss, soll er für die O«£50«ra»g-Diskussion einen Beitrag zu leisten imstande sein, weiter operationalisiert wer
den. Es können beispielsweise bei Leistungen und Produkten men-genmässige, qualitative, technologische Unsicherheiten auftreten, und auch (künftige, zum Beispiel wirtschaftliche oder rechtliche) Rah
menbedingungen mögen unsicher sein. Damit kann Unsicherheit zwar als auslagerungsrelevantes Merkmal von Leistungen und Pro
dukten angesehen werden, aber es ist im vorhinein unklar, ob obige Unsicherheiten Outsourcing hemmen oder begünstigen.
" Wenn sich jemand zum Spezialisten in vergleichender Literaturwissenschaft ausbilden lässt, so ist er auf einige wenige mögliche Arbeitgeber angewiesen. Es bestehen kaum al
ternative Verwendungsmöglichkeiten des Wissens.
20 Wenn ein Unternehmen sein EDV-Netz von einem Mitarbeiter betreuen lässt (der nie
mand anderen einweiht), so stellt dies ein beträchtliches Risiko dar (plötzlicher Ausfall des Mitarbeiters).
Abbildung 2.4: Argumentationsbilanz für das Outsourcing
Pro (Vorteile, Ziele) Contra (Nachteile, Risiken) Strategische Aspekte
ü Konzentration auf das Kerngeschäft Entlastung von Routineaufgaben, dafür Konzentration auf strategische Aufgaben
ö Starke, langfristige und irreversible Abhängigkeit vom Outsourcing-Partner, Partnerwechsel schwierig, fast unmög
lich
•0 M onopolbeziehungen bei Individual-lösungen
0 Transfer von Wettbewerbsvorteilen auch an die Konkurrenz
0 Akzeptanzprobleme in den verbleiben
den Abteilungen
Störung zusammengehörender Prozesse ö Unterschiedliche Unternehmenskulturen Kapazitäts-, Technologie- und Know-how-Aspekte
Schnelle Verfügbarkeit von Kapazitäten 0 Kapazitätsfreisetzung
1} Gef ahr von Kapazitätsengpässen klein 1} Nu tzung modernster Technologien ohne
eigene Investition
1} H ohe und vielfältige Kompetenz des Outsourcing-Anbieters
Zugang zu speziellem Know-how, das selbst nur schwer aufzubauen und zu erhalten ist
0 Starre Bindung an die Technologie des Outsourcing-Partners
ö Gefahr einer zu grossen Standardi
sierung
{f Entlastung des internen Personals von Routinearbeiten
0 Unabhängigkeit von temporären bzw.
chronischen Personalknappheiten, Vor
sorge bezüglich künftiger Verknappung
•ff A bbau von "Kopf-Monopolen"
D Verringerung des Personalbestands im auszulagernden Bereich
•0 Pe rsonalpolitische und arbeitsrechtliche Probleme
ö Motivationsprobleme bei verbleibenden Mitarbeitern
ö Probleme der Übertragung von Personal an den Outsourcing-Partner sowie Personalprobleme in der Umstellungs
und Übergangsphase
•0 Ver lust von Schlüsselpersonen und deren Know-how
Finanzielle Aspekte tf Finanzmittelbeschaffung
Zuführung liquider Mittel durch Ver
kauf von Anlagen an den Outsourcing-Partner
1} Ka pitalfreisetzung für Investitionen
Der Beitrag der betriebswirtschaftlichen Outsourcing-Diskussion
Pro (Vorteile, Ziele) Contra (Nachteile, Risiken) Finanzielle Aspekte
0 Möglichkeiten zur positiven Beeinflus
sung des Jahresabschlusses
Vermeidung hoher Investitionsaufwen
dungen für neue bzw. die Erweiterung bestehender Anlagen
Kosten-Aspekte Kostenreduktion im laufenden Betrieb
0 Neue economies of scale 0 Variable statt fixe Kosten 0 Gute Planbarkeit
0 Kosten der Vorhaltung von Kapazitäts
reserven entfallen
ö Verbesserte Kostentransparenz 0 Verursachergerechte Leistungsverrech
nung erhöht das Kostenbewusstsein in den internen (Fach-) Abteilungen 0 Spezielle Kontrollkosten, Kosten der
Qualitätssicherung
0 Intransparenz und mangelnde Kontrol
lierbarkeit der vom Outsourcing-Partner verlangten Preise
ü Abrechnungsprobleme
ö Nicht abschätzbare zusätzliche Kosten für unvorhergesehene Änderungen ü Nichteintreffen erwarteter Kostenein
sparungen Leistungs-Aspekte Bessere Leistung (zu niedrigeren Kosten)
Klar definierte Leistungen und Verant
siken (Risikotransfer) z.B. aus der wach
senden technologischen Dynamik, aus der steigenden Komplexität
Auf vertraglicher Basis genau geregelte Abwälzung von Risiken und Gefahren
potentialen an Vertragspartner
0 Risiko der Zusammenarbeit
•0 R ückkehr zur "Eigenfertigung" nach ge
scheiterten Outsourcirig-Projekten:
Aufwand des Wiederaufbaus einer Fach
abteilung und der Wiedererlangung von Know-how
0 Technische und personelle Risiken Sonstige Aspekte Quellen: Bolter 1998, Knolmayer 1992, S. 359, Schwarze 1995, S. 86, Bongard 1994, S. 152 f.
und S. 181, Picot/Maier 1992, S. 19.
- Strategische Relevanz
Die strategische Relevanz wird nach der Spezifität als bedeutsamstes auslagerungsrelevantes Merkmal genannt: "Leistungen besitzen eine [...] hohe strategische Bedeutung, wenn sie ein gegenwärtig oder künftig hohes strategisches Potential aufweisen und zum Aufbau von Wettbewerbsvorteilen geeignet sind." (Picot/Maier 1992, S. 21)21 Aus
serdem wird darauf verwiesen, dass strategische Relevanz mit dem Aspekt der Geheimhaltung zu tun haben kann (Picot 1991, S. 346).
Mit der allgemeinen Beschwörung von "strategischer Relevanz" ist somit für die O«tso&rawg-Diskussion wenig gewonnen. Die Opera-tionalisierung dieses umfassenden Begriffes kann mit einer Fülle von Inhalten erfolgen, zum Beispiel Bedeutung als Kernaufgabe, Gefähr
dungskosten, Komplexität, Anteil an strategischen (also planenden und steuernden) Funktionen, Hoheitserfordernissen (beim Staat) so
wie der Notwendigkeit der Geheimhaltung.
- Hypothese (zur Aufgabenpriorität):
Wenn eine Aufgabe von hoher strategischer Relevanz ist, so wird der Kleinstaat diese Aufgabe selbst wahrnehmen und produzieren.
Sonstige Faktoren
Hier sind insbesonders Schwierigkeiten der Qualitätskontrolle beim Outsourcing-Partner und Verbundvorteile (economies of scope) inner
halb des auslagernden Unternehmens zu nennen, auf die bei einem Out-50«rawg-Projekt zu achten wäre.
In bestimmten Konstellationen können diese auslagerungsrelevanten Merkmale von Produkten oder Leistungen zu Auslagerungsbarrieren (Bolter 1998, S. 192 ff.) werden oder - je nach Blickwinkel - als solche eingestuft und instrumentalisiert werden. Bestimmte Leistungen müss-ten demnach im Unternehmen verbleiben, um bestimmte Vorteile zu lukrieren oder aus anderen Gründen, die zutreffend oder auch nur vor
geschützt sein mögen. Beispiele für solche Barrieren sind: Flexibilitäts
und Kostenvorteile, Synergieeffekte, Vorteile bei der Qualitätssiche
rung, strategische Bedeutung, Know-how-Barrieren, Gefahr von Ab
21 Die Formulierung ist auf die Make-or-bny-Entschcidung privater Unternehmen gemünzt, dennoch klingt sie im Kontext des Kleinstaates (Treuhandwesen, Steuerver-waltung) nicht abwegig.
Der Beitrag der betriebswirtschaftlichen Outsourcing-Diskussion hängigkeit, Fehlen von Wettbewerb, Unsicherheit, eigene Prioritäten, Probleme des Personalabbaus, rechtliche Barrieren, Leerkosten, Ho
heitserfordernisse und Häufigkeit.
Outsourcing im öffentlichen Sektor
Mit dem Stichwort Hoheitserfordernisse ist bereits der Ubergang zum öffentlichen Sektor hergestellt. Uberträgt man nun die erwähnten aus-gliederungsrelevanten Merkmale von Leistungen und die Auslagerungs
barrieren auf den öffentlichen Sektor, so spielen naturgemäss die Perso-nalspezifität (Beamte), die Einstufung einer Aufgabe als öffentliche Kernaufgabe, die Bedeutung der Geheimhaltung, die Komplexität der Aufgabe (= Schwierigkeit der vertraglichen Absicherung) und das Auf
treten von Verbundvorteilen eine bedeutsame Rolle. Wie bedeutsam Auslagerungsbarrieren wahrgenommen werden, hängt auch davon ab, welche Auslagerungserfahrungen die betreffende öffentliche Institution bereits gemacht hat und ob es (öffentliche oder privatwirtschaftliche) Vergleichsmassstäbe (benchmarks) gibt.
In diesem Zusammenhang lassen sich zwar, wie es Bolter (1998, S. 224 ff.) in einer empirischen Untersuchung für über 100 Produkte (= städtische Leistungen) der Tiroler Landeshauptstadt Innsbruck zeigt, Aussagen wie folgende bestätigen:
- "Je geringer die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Überwa
chung und Sicherstellung der Produktqualität, desto höher die poten
tielle Auslagerbarkeit."
- "Je grösser die notwendigen Erfahrungen und Insiderkenntnisse, die nur in langjähriger Erfahrung gewonnen werden können, desto gerin
ger die Auslagerbarkeit."
- "Je seltener eine Leistung zu erstellen ist, desto eher wird sie fremd
bezogen."
Insgesamt zeigt aber gerade die empirische Studie von Bolter (1998), dass die grossen erklärenden Variablen der betriebswirtschaftlichen Theorie wie Spezifität, strategische Relevanz und Unsicherheit - ohne die oben vorgenommene tiefere Operationalisierung - für die Auslage
rungsdiskussion auch im öffentlichen Sektor wenig bis nichts bringen.
Beachtet man diese eben gemachten Präzisierungen und Einschränkun
gen der genannten Begriffe und Konzepte, so lassen sich diese durchaus auch auf den Staat übertragen und können im Kontext der Aufgaben
erfüllung des Kleinstaates Liechtenstein erkenntnisleitend sein: Bei man
chen öffentlichen Aufgaben lässt sich darüber diskutieren, ob sie aus der Sicht des Kleinstaates tatsächlich - im oben aufgezeigten, differenzierten Sinn - strategisch relevant sind. Wenn dieses Kriterium jedoch zutrifft, so spricht dies für das Selbermachen, weil man sich auf keinen Fall einem Vertragspartner ausliefern will.
Im Zusammenhang mit dem Spezifitätsgrad einer Austauschbeziehung steht die Wettbewerbssituation: Bei mehreren potentiellen Produzenten einer staatlich bereitgestellten Leistung kann der Kleinstaat die Bezugs
quelle wählen beziehungsweise wechseln. Wettbewerb vermindert zudem die Möglichkeit von opportunistischem Verhalten. Das Umgekehrte gilt aber für den Fall, dass nur eine Bezugsquelle zur Verfügung steht.
- Hypothese (zum Aufgabenmodus):
Immer, wenn nur eine Bezugsquelle für eine öffentliche Leistung zur Verfügung steht (Monopol), so ist die Abhängigkeit (das Risiko) ent
sprechend gross. Der Kleinstaat wird ceteris paribus darum bemüht sein, diese Bezugsquelle unter seiner Kontrolle zu haben (im Zwei
felsfall make statt buy).
Abgesehen vom fine-tuning22, für das obige Argumentebilanz als check-list bezüglich einzelner Leistungen herangezogen werden könnte, lassen sich staatliche Aktivitäten grob in (hoheitliche) Kernaufgaben, Gewähr
leistungsaufgaben und Ergänzungsaufgaben einteilen. Zu den Kernauf
gaben zählen jedenfalls hoheitliche Eingriffe des Staates in Pflichten und Rechte der Individuen (zum Beispiel Polizei, Gerichtsbarkeit). Bei Gewährleistungsaufgaben stellt der Staat die dauerhafte Erbringung sicher, nicht jedoch unbedingt den Vollzug durch eigene Produktion (zum Beispiel im Gesundheitswesen und Bildungswesen). Die Ergän
zungsaufgaben ermöglichen die ersten beiden Aufgabengebiete, müssen jedoch nicht vom Staat selbst erledigt werden (zum Beispiel Gebäu
dereinigung, Gebäudeschutz, Grünflächenpflege, Strasseninstandhal-tung). Die Charakterisierung dieser Aufgabenfelder legt folgende Ten
denzaussage nahe:
22 Welche Variante, die sich durch Nuancen unterscheiden, soll schliesslich gewählt wer
den, wenn Grundsatzentscheidungen (zum Beispiel Outsourcing der Produktion wird angestrebt) bereits gefallen sind?
Der Beitrag der betriebswirtschaftlichen Outsourcing-Diskussion - Hypothese (zum Aufgabenmodus):
Während (hoheitliche) Kernaufgaben (zum Beispiel Legislative, Rechtsaufsicht, Raumordnung) ungeteilt vom Staat erfüllt werden, ist bei Gewährleistungsaufgaben (zum Beispiel Sozialversicherung) eine Kooperation mit Dritten (private Unternehmen, Non-Profit-Organi-sationen, Ausland), insbesondere die Auslagerung der Produktion (und Finanzierung), möglich. Bei Ergänzüngsaufgaben bietet sich ein Zukauf dieser Leistungen von privaten Unternehmen an (zum Bei
spiel Reinigungsdienste).
Bei der Anrufung von Synergien, die aus der Zusammenarbeit verschie
dener Verwaltungskörper entstehen, wird man jedoch skeptisch sein müssen: Wenn solche Verwaltungsverbundvorteile auftreten, so spräche dies an sich für Eigenfertigung. Allerdings sind intensive Kontakte zwi
schen Verwaltungseinheiten nicht unbedingt ein Indikator von Ver
bundvorteilen, sie können auch aus einer schlechten organisatorischen Einbindung resultieren.
- Hypothese (zum Aufgabenmodus):
Wenn bei der Leistungserstellung ausgeprägte Verwaltungsverbund
vorteile auftreten, ist die Eigenfertigung dieser Leistung ökonomisch effizienter als ihr Fremdbezug (Synergieeffekte).
Im Hinblick auf die Organisationen, mit denen der Staat - im gegen
ständlichen Fall Liechtenstein - in eine Outsourcing-Beziehungen treten kann, ist für die im 3. Kapitel (Ausgabenvergleich) und 4. Kapitel (Auf
gabenanalyse) die Diskussion der potentiellen Outsourcing-Partner zu strukturieren:
Dafür wird mit Abbildung 2.5 ein Schema staatlicher Aufgabenwahr
nehmung eingeführt, auf das in der Folge immer wieder zurückgegriffen wird. Grundsätzlich kann der Staat eine öffentliche Aufgabe in all seinen Facetten (Bereitstellung, Produktion, Finanzierung, Kontrolle) selbst wahrnehmen oder er kann andere Institutionen (Gemeinden, Gemein
deverbände, ausländische Institutionen, private Unternehmen und pri
vate Haushalte) mit Teilaufgaben beauftragen. Die Alternative lautet also: make or buy. Der Umfang der Involvierung des Staates ist mit den Symbolen Dreieck (Bereitstellung), Rechteck für Produktion und Kreis für Finanzierung gekennzeichnet.
Abbildung 2.5: Raster zur Erfassung der Aufgabenwahrnehmung
Private Organisationen Land (SV) Ausland
Unternehmen, Haushalte Gemeinden Gemeindeverbände A Bereitstellung - Normen - Entscheidung
• Durchführung - Vollzug - Produktion O Finanzierung - Betrieb (Abgang) — Investitionen
In Abbildung 2.5 sind mehrere institutionelle Wahlentscheidungen integriert. Im Rahmen eines organizational choice sind verschiedene Or
ganisationsformen denkbar: öffentliche Verwaltung, Anstalten, öffent
liche Unternehmen, Non-Profit-Organisationen, private Unternehmen, private Haushalte (Selbsthilfe). Innerhalb des Staatssektors kann die (ge
eignete) Verwaltungsebene für eine öffentliche Aufgabe gewählt werden (Land, Gemeinde, Gemeindeverband, ausländische Gebietskörperschaf
ten). Wenn zusätzlich verschiedene Abstufungen in der Aufgabenerfül
lung unterschieden werden (Bereitstellung, Produktion, Finanzierung), so lassen sich verschiedene Instrumente einsetzen (zum Beispiel Regu
lierung, Eigenfertigung, Subvention, Franchising, Submission sowie ein-nahmenseitige Instrumente etc.).
Während die Finanzierungsfunktion klar auf der Hand liegt, bedarf die Unterscheidung von Bereitstellung und Durchführung (Produktion) einer zusätzlichen Bemerkung. In der staatlichen Aufgabenerfüllung kommt es oft vor, dass sich der (Zentral-)Staat zwar die Entscheidung über Quantität und Qualität einer Leistung vorbehält, eine andere Insti
tution (Gemeinde, Verein etc.) aber mit der konkreten Durchführung betraut wird.
Insgesamt wird durch diese Wahlentscheidungen die Form der Auf
gabenwahrnehmung bestimmt. Darüber hinaus haben sie einen Einfluss auf die Struktur der öffentlichen Ausgaben und damit auch auf die
Der Beitrag der Neuen Institutionentheorie
Ausgabenintensität, mit der bestimmte öffentliche Aufgaben wahrge
nommen werden23.