Buxheti është një dokument i hollësishëm që cakton të ardhurat dhe shpenzimet e planifikuara për një periudhë kohore që do të vijë, zakonisht një vit fiskal. Si i tillë, buxheti është mjeti kryesor për drejtimin dhe kontrollimin e punës së një agjencie publike, sepse agjencitë kanë nevojë për financim për të funksionuar. Në vendet demokratike, buxhetet normalisht miratohen nga parlamenti si ligje.
Në disa vende, shërbimet e inteligjencës janë autonome në kuptimin organizativ, me buxhete të vetat. Në vende tjera, ato veprojnë brenda ministrive – si Ministria Brendshme në Francë, e cila ka brenda vetes shërbimin e brendshëm të inteligjencës (la Direction
Kutia 1: Rasti Kyle Foggo
Kyle Foggo punonte për CIA-n si zyrtar i lartë i inteligjencës. Përgjegjësitë e tij përfshinin edhe prokurimin e mallrave dhe shërbimeve për operacione tejet të ndjeshme, duke përfshirë ndërtimin e objekteve të fshehta të burgimit jashtë shtetit. Për të prokuruar materialet për disa prej këtyre objekteve, Foggo e kishte rregulluar që CIA të kontraktonte një kompani të afërt me një mik të tij. Prokurorët më vonë kishin përcaktuar që Foggo i kishte dhënë shumë kontrata kompanisë, duke paguar çmime të fryra për shërbimet dhe mallrat e siguruara.
Si përgjigje, Foggo merrte favore, duke përfshirë pushime të shtrenjta dhe premtime për punësim në të ardhmen. Duke e fshehur këtë raport nga kolegët, Foggo kërkoi të arsyetonte këtë përdorim të kompanisë nga ai, duke pretenduar se kishte nevojë të blente mallrat dhe shërbimet nga një ofrues që ishte i besueshëm dhe që gjithashtu dëshironte të shmangte procedurën standarde burokratike të prokurimit. Përfundimisht, Foggo pranoi fajësinë për korrupsion dhe vuajti dënimin me burg.5
Centrale du Renseignement Intérieur). Në këtë rast, shërbimet e inteligjencës nuk kanë buxhetet të vetat. Në vend të kësaj, ato financohen nga buxheti i ministrisë të cilës i përkasin. Kështu, termi buxhet i inteligjencës mund të jetë paksa i turbullt, pasi nganjëherë i referohet buxhetit të një shërbimi të vetëm, e nganjëherë edhe buxhetit të disa shërbimeve brenda një ministrie të vetme. Termi mund t’i referohet edhe shumave të agreguara për një komunitet të tërë të inteligjencës, në disa ministri. Duhet theksuar gjithashtu që në disa vende, jo gjitha shpenzimet për shërbimet inteligjente futen brenda buxheteve të tyre. Sigurisht që shpenzimet për pensione dhe artikuj tjerë mund të përfshihen në pjesë tjera të buxhetit shtetëror. Kjo mund ta bëjë të vështirë kalkulimin e gjithë buxhetit për shërbimet e inteligjencës.
Statusi organizativ i një shërbimi është me rëndësi për shkak të ndërlikimeve që ka në kontrollin e buxhetit të shërbimit. Si rregull i përgjithshëm, mbikëqyrësit e jashtëm mund të bëjnë kontrolle më të drejtpërdrejta e të hollësishme të financave të shërbimeve inteligjente që janë të themeluara si agjenci autonome, sesa financat e shërbimeve inteligjente që veprojnë brenda një ministrie. Kjo ndodh për shkak se financat e një shërbimi autonom nuk përzihen me ato të departamenteve tjera të ministrisë.
Buxhetet e agjencive qeveritare, pa marrë parasysh nëse këto agjenci kryejnë punë të inteligjencës apo jo, duhet të jenë ”gjithëpërfshirëse.” Banka Botërore përdor këtë term për të nënkuptuar që buxheti ”duhet të përfshijë gjitha operacionet fiskale.”6 Me fjalë tjera, buxheti i një agjencie qeveritare duhet të përfshijë të gjitha aktivitetet financiare në lidhje me atë agjenci.7 Shërbimet e inteligjencës në veçanti duhet ta respektojnë këtë obligim, sepse disa prej tyre kanë përvoja të fitimit të parave dhe shpenzimit të tyre në aktivitete që nuk autorizohen me ligj. Një shembull do të ishte përdorimi i të ardhurave të fituara nga armët iraniane nga CIA për të financuar përkrahjen e kontrase nikaraguanë gjatë mesit të viteve 1980.
3.1 CIKLI BUXHETOR
Termi cikël buxhetor i referohet gjithë procesit në të cilin fondet kërkohen, ndahen dhe shpenzohen (duke përfshirë shqyrtimin ex post të atyre shpenzimeve). Ekzistojnë katër faza themelore të ciklit buxhetor:
▪ formulimi, gjatë të cilit ministritë përgjegjëse, departamentet ministrore, si dhe agjencitë përcaktojnë të ardhurat dhe shpenzimet e planifikuara
▪ ekzaminimi dhe miratimi, gjatë të cilës fazë parlamenti amendon dhe miraton buxhetin
▪ zbatimi, gjatë së cilës agjencia implementon planin e buxhetit
▪ shqyrtimi ex post, gjatë së cilës organet e mbikëqyrjes kontrollojnë shpenzimet e parave nga agjencia; kjo mund të ndiqet nga një votim në parlament për të ”shkarkuar”
(miratim dhe shlyerje) llogaritë qeveritare për një vit të caktuar8
Edhe pse buxhetet e shërbimeve inteligjente formulohen në mënyrë pak a shumë të ngjashme me buxhetet e ministrive dhe agjencive tjera qeveritare, procedurat për kontrollin dhe miratimin e tyre, zbatimin dhe shqyrtimin ex post (diskutuar në nenet 5–6 të këtij instrumenti) ndryshojnë.
TETË 3.2 QASJET E BUXHETIMIT
Buxhetimi tradicional përdor metodën e zëra-artikuj, duke ndarë shuma specifike (të hyra) për kostot apo zëra buxhetorë, pa i ndërlidhur ato të hyra me synimet apo produktet e politikave. Në të kundërtën e kësaj qasjeje të bazuar në të hyra, shumë vende (si Franca) tanimë përdorin një metodë buxheti ”performance”apo ”të bazuar në rezultate”, që e ndërlidh ndarjen e fondeve me objektivat e politikave dhe përfundimisht me rezultatet e dëshiruara.9 Qasja e buxhetimit ka implikime të rëndësishme për mbikëqyrjen ex post.
Pasi që buxhetimi i bazuar në rezultate vendos lidhje mes të hyrave e të dalave, është më e lehtë të vlerësohet pastaj implementimi i buxhetit, duke përfshirë faktorët si efikasiteti dhe vlera për para. Në të kundërtën e kësaj, buxhetimi bazuar në të hyra nuk ofron ndonjë kornizë për vlerësimin e zbatimit të buxhetit
3.3 PUBLIKIMI I BUXHETEVE TË INTELIGJENCËS
Në dijeninë e autorit, nuk ekziston ndonjë qeveri që publikon plotësisht buxhetet e shërbimeve të saj të inteligjencës. Në shumicën e vendeve, hollësitë e klasifikuara të buxhetit fshihen jo vetëm nga publiku, por edhe nga deputetët që nuk i përkasin komisioneve që janë të autorizuara të shohin informatat e klasifikuara në këtë domen.
Fshehtësia e buxheteve të inteligjencës motivohet nga preokupimet e shërbimit të inteligjencës që publikimi i informatave buxhetore do të jetë në dobi të kundërshtarëve të tyre. Megjithatë, kjo mund të jetë e vërtetë vetëm nëse informatat e publikuara përmbajnë detaje në lidhje me objekte, metoda apo burime të caktuara informative. Në shumëraste, shumë më tepër informata mund të zbulohen sesa që bëhet tani, duke mos krijuar asnjë rrezik për sigurinë, por duke rritur shumë transparencën.
Në përgjithësi, vendet demokratike zgjedhin ndërmjet tre qasjeve në zbulim publik të buxheteve të inteligjencës. Disa (si Mbretëria e Bashkuar10) publikojnë vetëm shumën totale të të gjithë komunitetit kombëtar të inteligjencës. Të tjerat (si Gjermania) publikojnë totalin individual të secilës agjenci të inteligjencës. Është e qartë që asnjë prej këtyre qasjeve nuk zbulon lidhjet mes burimeve të dhëna dhe objektivave të caktuar të politikave – informata që mund të informojnë debatin publik. Qasja e tretë (që përdoret nga Australia dhe Franca, si shembuj) është zbulimi i shumave specifike të ndara për qëllime të caktuara.
Për shembull, buxheti vjetor i publikuar për Direction Générale de la Securité Exterieure (DGSE), shërbimi i zbulimit francez, përmban shpenzimet e autorizuara për personelin, shpenzimet operacionale, si dhe investimet, të ndara; shuma totale e ndarë për aktivitetet operative speciale (les fonds spéciaux) gjithashtu publikohet.
Qeveritë që përdorin buxhetimin me performancë (edhe Australia edhe Franca) mund të zbulojnë edhe objektivat e politikave dhe rezultatet e dëshiruara, në mënyrë që publiku të shohë lidhjet mes vetë.11 Versioni publik i buxhetit 2010 për DGSE, për shembull, vendoste
”përmirësimin e kapacitetit të mbledhjes dhe analizimit të inteligjencës në DGSE” si synim kyç politik, duke cituar rekrutimin e planifikuar të 690 pononjësëve shtesë mes viteve 2009 dhe 2015 si mënyrë për arritjen e këtij synimi.12
Zbulimi i sa më shumë informatave buxhetore që është e mundur – gjë që arrihet më mirë me qasjen e tretë – është i dobishëm për shoqërinë për disa arsye. Së pari, kjo respekton të drejtën e publikut për të ditur se si po shpenzohen paratë e tij. Së dyti, rrit transparencën – duke i mundësuar parlamentarëve të zakonshëm (pra deputetët që nuk janë anëtarë të
komisioneve me qasje në informata të klasifikuara), mediave, e edhe publikut që të marrin pjesë në mënyrë kuptimplote në debatin publik për financimin, politikat dhe prioritetet e shërbimeve të inteligjencës. Diskutimi i shëndetshem publik i detyron qeveritë që të arsyetojnë prioritetet e tyre shpenzuese, gjë që përfundimisht mund të nxisë shfrytëzimin më efikas të fondeve publike. Përfundimisht, debati i hapur rrit besimin e publikut tek shërbimet inteligjente, duke shuar mitet e qëllimeve të shpenzimeve për inteligjencën, e nganjëherë edhe në rritjen e financimit për inteligjencën.
Vendimi mbi atë se sa informata buxhetore duhen zbuluar nuk i duhet lënë vetëm ekzekutivit. Parlamentet, përmes legjislacionit, duhet të rregullojnë ato informata financiare që mund të mbahen sekrete dhe ato që duhen zbuluar. Pa marrë parasysh se sa informata buxhetore publikohen, është e rëndësishme që komisionet parlamentare të angazhuara në kontrollin, amendimin dhe/ose miratimin e buxheteve të inteligjencës të kenë qasje në gjitha informatat përkatëse, duke përfshirë pjesët e klasifikuara të buxhetit (shih nenin 5.1).13