Hinsichtlich der Entwicklung der Agrarumweltpolitik sind auf der rechtlichen Seite insbesondere zwei Ansätze zu nennen, die im Folgenden beschrieben werden und im Kontext der hier verfolgten Forschungsarbeit eine Verbesserung der Agrarumweltpolitik mit Impulsen zur zumindest teilweisen Überwindung der im vorherigen Abschnitt skizzierten Probleme darstellen.
I. Eine bereits umgesetzte nationale Weiterentwicklung stellen die in den GAK-Rahmenplan für den Zeitraum 2005 bis 2008 eingebetteten „Grundsätze für die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung“ als Teil der Agrarumweltförderung des Bundes dar.
In Abschnitt B – „Förderung extensiver Grünlandnutzung“ – werden Beihilfen ermöglicht, welche die Einführung und Beibehaltung extensiver
17 Beispielsweise eine extensive Nutzung von Grünlandflächen.
Grünlandbewirtschaftungsverfahren zur nachhaltigen Verbesserung der natürlichen und wirtschaftlichen Produktionsbedingungen sowie des Schutzes der Umwelt und des natürlichen Lebensraums zum Ziel haben. Von besonderem Interesse ist dort die Erhaltung pflanzengenetisch wertvoller Grünlandvegetation. Zwar erfolgt auch hier die Honorierung der umweltrelevanten Leistungen noch immer über eine einheitliche Prämie, jedoch wird durch ein definiertes ökologisches Ziel der Schritt weg von der Handlungsorientierung hin zu einer Ergebnisorientierung vollzogen. Die ökologische Zieldefinition schreibt für eine Förderung das Vorkommen von mindestens vier Kennarten aus einem landes- oder regionalspezifisch erstellten Katalog von 20 bis 40 krautigen Pflanzen vor.
Zur Honorierung dieser Umweltleistung sieht der vom Bund-Länder-Ausschuss für Agrarstruktur und Küstenschutz am 18. November 2004 beschlossene GAK-Rahmenplan 2005 – 2008 die Zahlung von 130 € pro Hektar Grünlandvegetation als einheitliche Prämie vor.18
II. Einen deutlich umfassenderen Ansatz zur Überwindung der Probleme aktueller Agrarumweltprogramme mit der Perspektive 2007 bis 2013 stellt die am 20.
September 2005 beschlossene und ab Januar 2007 gültige „Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)“ (VO (EG) Nr. 1698/2005) dar.19 Die ELER-Verordnung zeigt Ansätze für eine Neuorientierung der europäischen Agrarumweltpolitik auf und lässt eine entsprechende Weiterentwicklung erwarten, wobei hier die folgenden drei Aspekte zu betrachten sind:
a) Artikel 7 der ELER-Verordnung greift den Gesichtspunkt der Subsidiarität auf und den Mitgliedsstaaten wird die Verantwortung für die Umsetzung von Programmen der Entwicklung des ländlichen Raums auf der geeigneten Gebietsebene und unter Berücksichtigung der institutionellen Voraussetzungen zugeteilt.
18 In Kapitel Sieben der vorliegenden Arbeit wird diese Prämienzahlung erneut aufgegriffen und als ein Referenzwert zur Untersuchung der praktischen Effizienzvorteile des Einsatzes von Ausschreibungsverfahren im Vergleich mit einheitlichen Prämienzahlungen herangezogen.
19 Nachfolgend kurz als ELER-Verordnung bezeichnet. Somit wird die Verordnung (EG) Nr.
1257/1999 ab 01. Januar 2007 durch die ELER-Verordnung ersetzt.
b) In Artikel 39 der ELER-Verordnung ist aufgenommen, dass Zahlungen im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen „[...] über eine Ausschreibung unter Anwendung von wirtschaftlichen und ökologischen Effizienzkriterien [...]“
erfolgen können. Die Verpflichtungen sind in der Regel für einen Zeitraum von fünf bis sieben Jahren einzugehen und sofern es für die Erreichung der Umweltziele gerechtfertigt ist, soll es auch anderen Landbewirtschaftern als Landwirten möglich sein, Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen zu erhalten. Diese Zahlungen erfolgen jährlich und können bestimmte im Anhang der ELER-Verordnung festgesetzte Beihilfehöchstbeträge nicht übersteigen.20 Im Hinblick auf das einem Ausschreibungsverfahren zugrunde zu legende Ausschreibungsdesign beinhaltet die ELER-Verordnung keinerlei Vorgaben.
c) Zudem werden in Artikel 39 der ELER-Verordnung sowohl im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens als auch einer einheitlichen Prämienzahlung Transaktionskosten als ein Kriterium zur Bemessung entsprechender Zahlungen innerhalb von Agrarumweltmaßnahmen eingeführt. Somit erfolgt ebenfalls eine Anpassung der administrativen Prämienfestlegung, da die Berücksichtigung einer zusätzlichen Anreizkomponente von 20 % nunmehr entfällt und die Einbeziehung von Transaktionskosten ermöglicht wird. Die Festlegung einer einheitlichen Prämienzahlung erfolgt dementsprechend ab 2007 nach dem Schema: Zusatzkosten + Einkommensverlust + Transaktionskosten. Jedoch sieht die ELER-Verordnung weder eine Definition von Transaktionskosten noch eine Methode zu ihrer Ermittlung vor.
Für die anschließenden Betrachtungen wird demzufolge innerhalb des sich aus der ELER-Verordnung ergebenden Forschungsbedarfs hauptsächlich der Artikel 39 aufgegriffen und mit dem Fokus auf der praktischen Erprobung von Ausschreibungen zur Honorierung von Umweltleistungen und der Ermittlung und Bewertung von Transaktionskosten der Landwirte diskutiert.
20 Im Einzelnen betragen die Beihilfehöchstsätze für einjährige Kulturen 600 € pro Hektar, für mehrjährigen Sonderkulturen 900 € pro Hektar und für sonstige Flächennutzungen 450 € pro Hektar.
3 Das Forschungsprojekt
Die im Rahmen der vorliegenden Arbeit durchgeführten Untersuchungen waren in das interdisziplinäre Gesamtprojekt BIOPLEX zur Erforschung des Zusammenhangs zwischen Biodiversität und räumlicher Komplexität in Agrarlandschaften eingebunden, welches in einer Kooperation der Justus-Liebig-Universität Gießen und der Georg-August-Universität Göttingen durchgeführt wurde.21
Die hier relevante praktische Umsetzung des Forschungsprojekts erfolgte im Rahmen der zweiten Projektphase im Zeitraum 2004 bis 2006, mit dem Ziel die Problemfelder derzeitiger Agrarumweltprogramme in einem umfassenden und konzeptionell abgestimmten Ansatz zu überwinden.
Zur Einordnung der Arbeit in den Gesamtkontext wird der sich grundlegend vom Status quo der Agrarumweltprogramme unterscheidende Ansatz nachfolgend in seinen Grundzügen erläutert. Das Honorierungskonzept ist ergebnisorientiert ausgerichtet, beinhaltet in Form eines Ausschreibungsverfahrens die im Rahmen der Honorierung ökologischer Leistungen größtmögliche Einbeziehung marktwirtschaftlicher Strukturen und ist unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips regional verankert. Zudem ermöglicht es die Beteiligung von lokalen Bevölkerungspräferenzen bei der ökologischen Zielfindung (Fischer et al.
2003, S. 390-393; Marggraf et al. 2005, S. 100-102).
Im weiteren Verlauf dieses Kapitels gibt Abschnitt 3.1 einen Überblick über die Komponenten des Honorierungssystems und in Abschnitt 3.2 erfolgt eine zusammenfassende Darstellung der Umsetzungsphase, im Zuge derer die Modellregion und der Ablauf der praktischen Erprobung im Mittelpunkt stehen.
21 Die Finanzierung erfolgte im Rahmen des Forschungsschwerpunkts BIOLOG des Bundesministeriums für Bildung und Forschung. Das hier betrachtete Forschungsprojekt
„Ergebnisorientierte Honorierung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft“ stellt innerhalb des BIOPLEX-Verbunds das sozioökonomische Teilprojekt dar und wurde am Forschungs- und Studienzentrum Landwirtschaft und Umwelt der Georg-August-Universität Göttingen in der ersten Projektphase im Zeitraum 2000 bis 2003 initiiert.