KundInnen- und Serviceorientierung im öffentlichen Sektor. Masterarbeit

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KundInnen- und Serviceorientierung im öffentlichen Sektor

Masterarbeit

zur Erlangung des akademischen Grades eines Master of Science

der Studienrichtung Betriebswirtschaft an der Karl-Franzens-Universität Graz

Begutachter: Univ.-Prof. MMag. Dr.rer.soc.oec. Alfred Gutschelhofer

Institut: Unternehmensführung und Entrepreneurship

Graz/August/2013

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Ich erkläre ehrenwörtlich, dass ich die vorliegende Arbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen nicht benutzt und die den Quellen wörtlich oder inhaltlich entnommenen Stellen als solche kenntlich gemacht habe. Die Arbeit wurde bisher in gleicher oder ähnlicher Form keiner anderen inländischen oder ausländischen Prüfungsbe- hörde vorgelegt und auch noch nicht veröffentlicht. Die vorliegende Fassung entspricht der eingereichten elektronischen Version.

31. August 2013 Unterschrift

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Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis ... IV

Abkürzungsverzeichnis ... V

Danksagung ... VI

1 Einleitung ... 1

1.1 Vorgehen, Methodik und Aufbau ... 3

1.2 Forschungsfragen ... 5

1.3 Praktische Bedeutung ... 5

2 Der öffentliche Sektor ... 6

2.1 Struktur der österreichischen Verwaltung... 7

2.1.1 Bundesverwaltung ... 7

2.1.2 Landesverwaltung ... 8

2.1.3 Gemeindeverwaltung ... 8

2.2 Aufgaben der öffentliche Verwaltung... 9

2.2.1 Verwaltungsaufgaben ... 10

2.2.2 Leistungsverwaltung ... 12

2.3 Zusammenfassung ... 14

3 New Public Management ... 15

3.1 Das Bürokratiemodell ... 15

3.2 Der Wandel ... 17

3.3 Was ist New Public Management? ... 19

3.4 Erfolgsfaktoren im New Public Management ... 22

3.4.1 KundInnen- und Qualitätsorientierung ... 22

3.4.2 Optimistisches Menschenbild ... 23

3.4.3 Personalorientierung ... 23

3.4.4 Wettbewerbsorientierung ... 25

3.5 Erfolgsfaktoren einer Managementreform ... 25

3.5.1 Ziele und Nutzen ... 26

3.5.2 Wille ... 27

3.5.3 Projektmanagement ... 27

3.5.4 Begleitende Kommission ... 27

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3.5.5 Wissenstransfer ... 28

3.5.6 Pragmatisches Vorgehen ... 28

3.5.7 Faktor Zeit ... 28

3.5.8 Kommunikation und Schulung ... 29

3.5.9 Laufende Dokumentation und Evaluation ... 29

3.6 Anforderungen an den öffentlichen Sektor ... 30

3.7 Die Ziele des New Public Managements ... 32

3.8 Probleme bzw. Kritikpunkte des New Public Managements ... 34

3.9 Governance-Konzept ... 36

4 Begriffsdefinitionen im Privatsektor ... 37

4.1 Kunde/Kundin ... 37

4.2 KundInnenorientierung ... 41

4.3 Service ... 43

4.3.1 Servicemerkmale ... 44

4.3.2 Servicequalität ... 46

5 Begriffsdefinitionen im öffentlichen Sektor ... 49

5.1 KundIn im öffentlichen Sektor ... 49

5.2 KundInnenorientierung im öffentlichen Sektor ... 52

5.3 Service im öffentlichen Sektor ... 55

5.3.1 E-Government ... 56

5.3.1.1 Ziele des E-Governments ... 57

5.3.1.2 Werkzeuge des E-Governments ... 57

5.3.1.3 Angebote des E-Governments für BürgerInnen ... 58

5.3.1.4 Kommunales E-Government ... 58

6 Drei-Ebenen-Modell des KundInnen-und Servicebegriffs im öffentlichen Sektor 61 6.1 Definition des KundInnenbegriffs im öffentlichen Sektor ... 61

6.1.1 KundInnenbegriff ... 62

6.1.2 Drei-Ebenen-KundInnenmodell ... 64

(5)

6.1.2.1 Ebene 1 - BürgerInnen ... 64

6.1.2.2 Ebene 2 - KundInnen im weiteren Sinn ... 66

6.1.2.3 Ebene 3 - KundInnen im engeren Sinn ... 67

6.1.3 Bezahlung/Gegenleistung ... 68

6.1.4 Zusammenfassung ... 71

6.2 Definition des Servicebegriffs im öffentlichen Sektor ... 74

6.2.1 Drei-Ebenen-Servicemodell ... 74

6.2.1.1 Serviceebene 3 ... 74

6.2.2 Servicequalität im öffentlichen Sektor ... 77

6.2.3 Zusammenfassung ... 78

6.3 Praxisbeispiele ... 80

7 Fazit ... 83

Literaturverzeichnis ... 85

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Aufbau Masterarbeit ... 4

Abbildung 2: Verwaltungsaufgaben ... 11

Abbildung 3: Übergang von Inputorientierung zu Outputorientierung ... 18

Abbildung 4: Vergleich BürgerIn und KundIn ... 19

Abbildung 5: Trennung von LeistungsfinanziererIn, LeistungskäuferIn und LeistungserbringerIn ... 21

Abbildung 6: Umfassendes Personalmanagement-Konzept von Thom und Ritz (2008) .... 24

Abbildung 7: Veränderte Anforderungen an den öffentlichen Sektor ... 31

Abbildung 8: Veränderte Anforderungen in den unterschiedlichen Dimensionen des öffentlichen Sektors ... 32

Abbildung 9: Instrumente zur Verbesserung der KundInnenorientierung ... 53

Abbildung 10: KundInnen- und Qualitätsorientierung im Leistungsprozess ... 55

Abbildung 11: Perspektiven für das kommunale E-Government ... 59

Abbildung 12: Die drei Ebenen des KundInnenbegriffs im öffentlichen Sektor ... 64

Abbildung 13: Leistungen der BürgerInnen/KundInnen an den Staat ... 69

Abbildung 14: Übersicht Drei-Ebenen-Modell ... 71

Abbildung 15: Ebenen des KundInnenbegriffs und die Gegenleistungen an den öffentlichen Sektor ... 73

Abbildung 16: Drei-Ebenen-Servicemodell ... 74

Abbildung 17: Serviceebenen im öffentlichen Sektor ... 77

Abbildung 18: Zusammenführung des KundInnenbegriffs, der Gegenleistungen und des Servicebegriffs ... 79

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Abkürzungsverzeichnis

Aufl. Auflage

bzw. beziehungsweise

CRM Customer Relationship Management ed. edition

et al. et alii (und andere) etc. et cetera

Hrsg. Herausgeber i.e.S. im engeren Sinn i.w.S. im weiteren Sinn Jg. Jahrgang

NPM New Public Management Nr. Nummer

o.J. ohne Jahr o.O. ohne Ort o.V. ohne Verfasser p. page

pp. pages S. Seite(n) u.a. und andere Vgl. Vergleiche Vol. Volume z.B. zum Beispiel

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Danksagung

Das Verfassen dieser Arbeit war mit viel Zeitaufwand und Schweiß verbunden. Ich möchte deshalb einigen Menschen danke, ohne die es mir um einiges schwerer gefallen wäre. Mein größter Dank gilt dir mein geliebter Hase, du warst stets Inspiration und Zerstreuung zugleich und natürlich meinen Eltern, die mir das Studium erst ermöglicht haben und mich immer mit aufbauenden Worten und Vorbildwirkung gestärkt haben.

Auch danken möchte ich meinen Großeltern, deren Stärke, Willenskraft und Wissensdurst mich vorangetrieben haben.

Für die, manchmal nötige, Ablenkung möchte ich mich bei meinen Freunden Jaqueline, Jenni- fer, Tina, Thomas, Fabian, Christopher und Alexander bedanken.

An dieser Stelle möchte ich auch meinem Betreuer und dem Institut für Unternehmensführung und Entrepreneurship für die Unterstützung und Betreuung danken.

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1 Einleitung

In der Literatur gibt es verschiedene Definitionen zu den Begriffen Kunde/Kundin, Service und KundInnenorientierung. Allerdings wird in diesen Definitionen fast ausschließlich die marktwirtschaftliche Seite betrachtet. Wie man aber die Begriffe KundIn und Service im Hinblick auf die öffentliche Verwaltung erklären könnte stellt sich als schwierig heraus.

Ein Grund warum der KundInnenbegriff in der öffentlichen Verwaltung an Stellenwert gewinnt, ist der gesellschaftliche Wandel. BürgerInnen werden kritischer und auch selbst- bewusster, was sich auch auf die Qualitätsbewertung öffentlicher Einrichtungen auswirkt.

In ihrer Studie zum Thema „Die wahrgenommene KundInnenenorientierung von Mitarbei- terInnen in der öffentlichen Verwaltung“ kommen Korunka, Scharitzer und Sonnek (2002) zu dem Ergebnis, dass die KundInnenorientierung über den Beobachtungszeitraum nur schwach gestiegen ist. Dieser leichte Anstieg wird von den Autoren auf die Einführung des New Public Managements zurückgeführt.¹

Grundlage für die Einführung neuer Management-Praktiken auch in öffentlichen Einrich- tungen sollte dabei aber stets die Konkretisierung der Grundbegriffe sein. Eine solche übergreifende Konkretisierung des KundInnenbegriffs und des Servicebegriffs für die öf- fentliche Verwaltung ist aus der Literatur aber bislang nicht ersichtlich. Grund für den nur leichten Anstieg der KundInnenzufriedenheit in der Studie von Korunka et al. könnte demnach auch die fehlende Konkretisierung der Begriffe KundIn und Service im Bereich der öffentlichen Verwaltung sein.

Die Schwierigkeit der Konkretisierung des KundInnenbegriffs in der öffentlichen Verwal- tung liegt in der Dominanz der marktwirtschaftlichen Betrachtungsweise. Kriterien, die den KundInnenbegriff beschreiben, beschreiben oft marktwirtschaftliche Phänomene.

Deutlich wird diese Problematik, wenn man verschiedene Kriterien betriebswirtschaftli- cher Definitionen genauer betrachtet: So zum Beispiel das Kriterium des eigentlichen

1 Vgl. Korunka, C./Scharitzer, D./Sonnek, A. (2003): Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit in öffentlichen Organisationen, in: Zeitschrift für Arbeits- und Organisationspsychologie A&O, 47. Jg., Nr. 4, S.

208–221, S. 154.

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Kaufaktes. In den meisten Definitionen ist eine Kundin/ein Kunde jemand, der regelmäßig Waren kauft oder Leistungen in Anspruch nimmt.²

Ist also jede Bürgerin/jeder Bürger, die/der Steuern bezahlt automatisch eine Kundin/ein Kunde von gewissen öffentlichen Einrichtungen?

Dierks und Schwartz (2001) beschreiben den Wandel des Arzt/Ärztin-PatientInnen- Verhältnisses, also eine weitere Beziehung, die aufgrund ihrer Besonderheiten nicht in das klassische Schema marktwirtschaftlich orientierter KundInnendefinitionen eingeordnet werden kann. Eine Neudefinition dieser Beziehung sei aufgrund von vermehrter Einfluss- nahme in das Gesundheitssystem und Mitgestaltungs- und Mitbestimmungsrechten der PatientInnen unumgänglich.³

Auch hier lässt sich gut erkennen, dass der marktwirtschaftliche KundInnenbegriff nicht auf eine Stufe mit jenem in öffentlichen Einrichtungen gestellt werden kann. In der Privat- wirtschaft spielt KundInnenorientierung eine immer bedeutendere Rolle, jedoch schreiben Dierks und Schwartz (2001), dass eine gleichberechtigte Arzt/Ärztin-PatientInnen- Beziehung nahezu undenkbar ist.⁴

Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, den KundInnenbegriff so zu definieren, dass die besondere Beziehungsqualität, die sich zwischen KundIn und öffentlichen Einrichtungen ergibt, widergespiegelt wird, aber auch die Aspekte des Gesellschaftswandels eingefangen werden.

2 Vgl. Nötzel, R. (1982): Kunde, in: Falk, B.R./Wolf, J. (Hrsg.): Das Grosse Lexikon für Handel und Ab- satz, 2. Aufl., Landsberg, S. 453–455, S. 453, zitiert bei: Koch, S./Weirich, C. (2007): Kundenbin- dung. Zusammenhang von Kundenloyalität und Kundenprofitabilität, 1. Aufl., o.O., S. 2; Witte, E.H. (2001): Kundenorientierung: Eine Managementaufgabe mit psychologischem Feingefühl, in:

Gruppendynamik, 32. Jg., Nr. 2, S. 203–215, S. 205.

3 Vgl. Dierks, M.L/Schwartz, F.W (2001): Rollenveränderungen durch New Public Health, in: Bundesge- sundheitsblatt - Gesundheitsforschung – Gesundheitsschutz, 44. Jg., Nr. 8, S. 796–803, S. 796.

4 Vgl. Dierks, M.L/Schwartz, F.W (2001): Rollenveränderungen durch New Public Health, in: Bundesge- sundheitsblatt - Gesundheitsforschung – Gesundheitsschutz, 44. Jg., Nr. 8, S. 796–803, S. 797.

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1.1 Vorgehen, Methodik und Aufbau

In diesem Fall bedeutet das, die KundInnenrolle neu zu definieren, spezifische Charakteris- tika des Begriffs in öffentlichen Einrichtungen aufzuzeigen und in weiterer Folge dadurch Möglichkeiten und Ansatzpunkte zu schaffen, das KundInnenservice in diesen öffentlichen Einrichtungen zu verbessern.

Aufschluss über die Charakteristika des KundInnenbegriffs in der öffentlichen Verwaltung sollen abgeleitete Kriterien geben. Dazu sollen bestehende Definitionen analysiert und gemeinsame Kern-Kriterien abgeleitet werden. Diese Kern-Kriterien sollen danach auf die Spezifika öffentlicher Einrichtungen adaptiert werden, sodass eine Definition des KundIn- nenbegriffs in öffentlichen Einrichtungen entwickelt werden kann.

Ebenso soll mit dem Servicebegriff verfahren werden, da die Definition von KundInnen- service eng mit dem KundInnenbegriff zusammenhängt.

Die Masterarbeit soll folgende Struktur erhalten:

Nach der einleitenden Problemdarstellung wird der öffentliche Sektor in Österreich dargestellt und eine Einführung ins New Public Management gegeben. Weiters sollen die Be- griffe KundIn, Service und KundInnenorientierung auf Basis einer Literaturrecherche genauer beleuchtet und analysiert werden. Um zu fundierten Definitionen des KundInnen- sowie des Servicebegriffs in öffentlichen Einrichtungen zu gelangen, sollen die oben ange- führten Bereiche zueinander in Beziehung gesetzt werden.

Darauf aufbauend sollen Praxisbeispiele des KundInnen- und Service-Verständnisses in öffentlichen Einrichtungen gefunden werden (z.B. Bildung). Anhand dieser Praxisbeispiele sollen die gefundenen Definitionen geprüft und gegebenenfalls erweitert oder begrenzt werden.

Die Arbeit besteht aus zwei großen Hauptthemen zum einen soll eine ausführliche Litera- turreche betrieben werden und zum anderen sollen die Erkenntnisse daraus in eine Neude- finition der Begriffe KundIn und Service einfließen.

Aus der Aufgabenstellung und der Arbeit ergibt sich folgender Aufbau, wie er in der nachfolgenden Abbildung dargestellt wird.

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Abbildung 1: Aufbau Masterarbeit

Quelle: eigene Darstellung

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1.2 Forschungsfragen

Aus dieser Zielsetzung lassen sich folgende forschungsleitende Fragestellungen ableiten:

Forschungsfrage 1:

Welche Kriterien können aus bestehenden Definitionen für den KundInnen- bzw. Service- begriff für den privatwirtschaftlichen und öffentlichen Sektor abgeleitet werden?

Forschungsfrage 2:

Wie können die gefundenen Kriterien für den KundInnen- bzw. Servicebegriff strukturiert und in einem allgemeinen Modell zusammengefasst werden?

1.3 Praktische Bedeutung

Ich möchte im Rahmen meiner Masterarbeit den „KundInnenbegriff“ in Verbindung mit dem Servicebegriff im Bereich der öffentlichen Einrichtungen greifbarer machen. Dabei wird im speziellen auf öffentliche Einrichtungen in Österreich eingegangen. Bei KundIn- nen öffentlicher Einrichtungen kann es sich auch um andere Organisationen handeln. Hier werden ausschließlich die EndverbraucherInnen öffentlicher Leistungen betrachtet.

Dieser Definitions- und Einordnungsversuch soll als Forschungsgrundlage dafür dienen, wie die Service- und KundInnenorientierung in öffentlichen Einrichtungen verbessert werden könnte und damit vielleicht auch Arbeitsprozesse effizienter gestaltet werden können.

Denn die notwendige Grundlage für den Umgang mit Begriffen und deren Transfer in neue Felder des Managements sollte stets ein wissenschaftlich fundiertes Grundverständnis dieser Begriffe sein.

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2 Der öffentliche Sektor

Bevor man sich jedoch mit der Problematik des KundInnenbegriffs im öffentlichen Sektor auseinandersetzen kann, ist zu klären, wie der öffentliche Sektor strukturiert ist und welchen Aufgaben die öffentliche Verwaltung nachkommt.

Im Rahmen dieser Arbeit werden hauptsächlich die österreichische Verwaltung und die Organisation des öffentlichen Sektors in Österreich betrachtet. Die österreichische Verwal- tung basiert auf zwei Grundsätzen:

 Auf dem verfassungsrechtlichen Grundprinzip der Bundesstaatlichkeit

 und dem Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung der österreichischen Gemein- den.

Aus den oben genannten Grundsätzen ergibt sich eine dreischichtige Verwaltungsstruktur, das bedeutet, es bestehen drei Gebietskörperschaften mit den jeweils entsprechenden Ver- waltungsorganisationen. Diese Verwaltungsorganisationen sind die Bundesverwaltung, die Landesverwaltungen (für die einzelnen Bundesländer) und die Gemeindeverwaltungen.⁵

„Die öffentliche Verwaltung ist eine planmäßige Tätigkeit, die in ihren Zwecken und Zie- len an die Rechtsordnung und innerhalb dieser durch politische Entscheidungen der Re- gierung gebunden ist und mit der Hoheitsträger (Staat und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts) durch konkrete Maßnahmen die Umwelt und Sozialanforderungen gestalten.“⁶

Makus (2002) argumentiert demnach, dass es für die öffentliche Verwaltung keine allge- meingültige Definition geben kann, er bezeichnet seinen Definitionsversuch selbst viel- mehr als eine Beschreibung dieses Konstrukts.

Die österreichische Verwaltung lässt sich grundsätzlich in zwei Untergruppen einteilen: die Hoheitsverwaltung und die Privatwirtschaftsverwaltung. Von Hoheitsverwaltung wird ge- sprochen, wenn das öffentliche Recht von Verwaltungsbehörden ausgeübt wird. Die Ver- waltung ist an gewisse Prinzipien gebunden: die Weisungsgebundenheit und den Grund- satz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Privatwirtschaftsverwaltung meint, dass auch

5 Vgl. Bundeskanzleramt (Hrsg.): Verwaltung in Österreich, Wien, http://www.austria.gv.at/DocView.axd?CobId=41628, 7. Jänner 2013, S. 3.

6 Makus, U. (2002): Allgemeines Verwaltungsrecht, Berlin, S. 15.

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der Staat im Rahmen des Privatrechts agieren kann (z.B.: Vertragsabschluss). In solchen Situationen tritt der Staat wie eine Privatperson auf.⁷

Im folgenden Kapitel wird die Struktur des österreichischen Verwaltungsapparats beschrieben.

2.1 Struktur der österreichischen Verwaltung

2.1.1 Bundesverwaltung

Die Aufgaben der Bundesverwaltung werden durch die Bundesministerien erledigt. Die Bundesverwaltung wird teils direkt durch die Bundesbehörden erfüllt, aber auch durch die Landeshauptleute und ihre Landesbehörden.⁸

Die Bundesverwaltung ist die größte Verwaltungsorganisation in Österreich. Die verschiedenen Ressorts werden unter den amtierenden BundesministerInnen aufgeteilt. Auch der Bundeskanzler wird in die Ressortverteilung miteinbezogen. Die zu verteilenden Ressorts sind derzeit: europäische und internationale Angelegenheiten, Arbeit, Soziales und Kon- sumentenschutz, Finanzen, Frauenangelegenheiten und Öffentlicher Dienst (im Bundes- kanzleramt vertreten), Gesundheit, Inneres, Justiz, Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, Landesverteidigung und Sport, Unterricht, Kunst und Kultur, Verkehr, Innovation und Technologie, Wirtschaft, Familie und Jugend sowie Wissenschaft und For- schung. Im Zeitverlauf gab es darüber hinaus Gründungen von rechtlich selbstständigen Einrichtungen, die nicht in die Bundesverwaltung eingegliedert wurden. Dieser Schritt erfolgte durch so genannte „Ausgliederungen“. Dabei wurden Bundeseinrichtungen in rechtlich selbstständige Anstalten oder Gesellschaften umgewandelt.⁹

Die hoheitlichen Aufgaben der Bundesverwaltung werden auf zwei verschiedene Arten erfüllt. Zum einen gibt es die mittelbare Bundesverwaltung, was bedeutet, dass die Tätig- keiten an Landesorgane delegiert werden. Auf der anderen Seite gibt es jedoch Aufgaben,

7 Vgl. Grabenwarter, C./Griller, S./Holoubek, M. (2008): Europäisches und öffentliches Wirtschaftsrecht I, 6. Aufl. Wien, S. 87-90.

8 Vgl. Frauscher, C. et al.: Der öffentliche Dienst in Österreich. Hg. v. Bundeskanzleramt, Wien, http://www.austria.gv.at/2004/4/22/oeffdienst.pdf, 7. Jänner 2013, S. 5.

9 Vgl. Bundeskanzleramt (Hrsg.): Verwaltung in Österreich, Wien, http://www.austria.gv.at/DocView.axd?CobId=41628, 7. Jänner 2013, S. 4-7.

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die von Bundesorganen selbst erledigt werden, all diese Angelegenheiten fallen unter die unmittelbare Bundesverwaltung.¹⁰

2.1.2 Landesverwaltung

Die Verwaltungen der Bundesländer in Österreich sind nicht nach dem Ressortprinzip or- ganisiert. Es gibt ein gemeinsames Amt der Landesregierung, was bedeutet, dass keine eigenen Landes-Fachministerien existieren. Die inneren Angelegenheiten werden auf zwei Ebenen behandelt:

1. Politische Ebene (durch Landeshauptfrau/Landeshauptmann) 2. Verwaltungsebene (durch LandesamtsdirektorIn)

Auch in der Landesverwaltung gibt es ausgelagerte Organisationen, wie zum Beispiel Lan- deskrankenhäuser, die in den letzten Jahren rechtlich verselbstständigt wurden.¹¹

Die Aufgaben der Landesverwaltung werden durch Landesbehörden erfüllt. Jedes der neun Bundesländer ist weiter unterteilt in so genannte politische Bezirke, die wiederum von Be- zirksverwaltungsbehörden verwaltet werden.¹²

2.1.3 Gemeindeverwaltung

Bei der Gemeindeverwaltung hat sich mit der Zeit ein Kooperationssystem durchgesetzt.

Der Grund dafür ist, dass bei den Aufgabenstellungen nicht auf die Größe oder Leistungs- stärke der einzelnen Bundesländer eingegangen wird. Die Führung der Gemeinden auf politischer Ebene erfolgt durch die BürgermeisterInnen. Ein großer Teil der Gemeindeauf- gaben wird von der so genannten „Daseinsvorsorge“ eingenommen. Damit sind Tätigkei- ten gemeint, die die Bildungs-, Sozial-, Umwelt- und Kulturinfrastruktur betreffen.¹³

10 Vgl. Raschauer, B. (2009): Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien u.a.a., S. 95.

12 Vgl. Grabenwarter, C./Griller, S./Holoubek, M. (2008): Europäisches und öffentliches Wirtschaftsrecht I, 6. Aufl. Wien, S. 89.

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2.2 Aufgaben der öffentliche Verwaltung

Eine öffentliche Verwaltung kann es natürlich nur geben, wenn es auch einen Staat gibt.

Sie kann auch nur innerhalb des Staates bestehen. Ein besonderes Merkmal des Staates ist das Treffen verbindlicher Entscheidungen. Der Unterschied zu anderen Organisationen besteht darin, dass die Tätigkeiten der Verwaltung in der Verfassung eines Staates fixiert wurden. Auf die öffentliche Verwaltung wird das System der Gewaltentrennung angewandt. Es wird zwischen¹⁴:

 Gesetzgebung,

 Rechtsprechung,

 Regierung und

 der öffentlichen Verwaltung unterschieden.

Dabei wird davon ausgegangen, dass alle Tätigkeiten, die nicht unter Gesetzgebung, Rechtsprechung oder Regierung fallen, Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung sind.¹⁵ Durch die Verwaltungsreformen (z.B.: New Public Management, Neues Steuerungsmo- dell) erhält das öffentliche Management mehrere Stufen. Es ist nun nicht mehr nur eine Beziehung zwischen BürgerInnen und der Verwaltung. Im neuen System wird zwischen dem Leistungsfinanzierer (Regierungsmehrheit, Parlament), dem Leistungskäufer (Regie- rung, Verwaltungsspitze), den privaten oder öffentlichen LeistungserbringerInnen und schlussendlich den LeistungsempfängerInnen (BürgerInnen) unterschieden. Diese Unter- teilung hat ein besseres Qualitätsmanagement, mehr Transparenz und neue Marktzugänge zur Folge.¹⁶

Schwierig bleibt dabei aber die Abgrenzung des Leistungsbegriffs in der öffentlichen Ver- altung. Laut Krajewski (2011) muss eine Leistung zum Beispiel nicht notwendigerweise von der öffentlichen Verwaltung oder einer Organisation, die im Eigentum des öffentlichen Sektors steht, erbracht werden um als öffentliche Dienstleistung bezeichnet werden zu können.¹⁷

14 Vgl. Schedler, K./Proeller, I. (2011): New Public Management, 5. Aufl., Bern u.a., S. 16.

16 Vgl. Schedler, K./Proeller, I. (2011): New Public Management, 5. Aufl., Bern u.a., S. 101-103.

17 Vgl. Krajewski, M. (2011): Grundstrukturen des Rechts öffentlicher Dienstleistungen, Berlin u.a., S. 13.

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Kulas (1996) wiederum, unterscheidet zwischen Hoheitsverwaltung und Leistungsverwal- tung. So einleuchtend die theoretische Abgrenzung scheint, so schwierig ist die Zuordnung praktischer Beispiele. Er erwähnt als Grenzfall einen Feuerwehreinsatz. Die Hauptaufga- ben der Feuerwehr fallen unter Leistungsverwaltung, wird aber beim Einsatz Eigentum der Nachbarn beschädigt (greift also in dessen Rechte ein), so kann man dies der Hoheitsver- waltung zuordnen.¹⁸

Ein bedeutender Teil der öffentlichen Aufgaben wird jedoch von der hoheitlichen Verwal- tung eingenommen. Darunter versteht man jene Einheiten, die hoheitliche Aufgaben erfül- len. Hoheitliche Aufgaben greifen in die Rechte der Betroffenen ein und geben diese aber wieder direkt zurück. Solche Aufgaben fallen unter den Begriff Eingriffsverwaltung.¹⁹ Ein Beispiel für die Eingriffsverwaltung wäre die Zwangsenteignung.

2.2.1 Verwaltungsaufgaben

Die zahlreichen Aufgaben des öffentlichen Sektors werden von Raschauer (2006) zu Ein- heiten zusammengefasst. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über diese Einheiten.²⁰

Verwaltungsaufgaben Erklärung

Sicherheits- und Ordnungsverwaltung Die Sicherheit in Österreich umfasst nach innen gerich- tet die Sicherheitsverwaltung und nach außen in erster Linie das Bundesheer. Im Rahmen der Ordnungsver- waltung werden personenbezogene, sachbezogene und aktivitätsbezogene Daten erhoben und gewartet.

Aufsichtsfunktionen Um die Einhaltung der Zulassungserfordernisse und deren Verwirklichung zu gewährleisten, ist eine ent- sprechende Kontrolle notwendig. Beispiele hierfür sind die Verkehrspolizei, die Arbeitsinspektion oder aber auch die Kontrolle elektronischer Betriebsmittel.

Konservierende Verwaltung Zur konservierenden Verwaltung zählen Denkmal- schutz und die Erklärung von Naturschutzgebieten, Wasserschutzgebieten oder Altstadterhaltungsgebie- ten.

18 Vgl. Kulas, A. (1996): Privatisierung hoheitlicher Verwaltung. Zur Zulässigkeit privater Strafvollzugsan- stalten, Darmstadt, S. 55-57.

19 Vgl. Proeller, I. (2002): Auslagerung in der hoheitlichen Verwaltung. Interdisziplinäre Entwicklung einer Entscheidungsheuristik, Bern u.a.. S. 34.

20 Vgl. Raschauer, B. (2006): Verwaltungsaufgaben, in: Holzinger, G./Oberndorfer, P./Raschauer, B.

(Hrsg.): Österreichische Verwaltungslehre, 2. Aufl., Wien, S. 181–235, S. 186-191.

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Finanzfunktion Die Finanzfunktion meint die Erhebung von sämtlichen Abgaben. Man unterscheidet zwischen Steuern, Bei- trägen, Gebühren und Umlagen.

Leistungsverwaltung Die Leistungsverwaltung ist ein Sammelbecken für zahlreiche unterschiedliche Verwaltungsaufgaben, die in weiterer Folge genauer betrachtet werden.

Rechtsfunktionen Werden Gesetzte nicht eingehalten oder Anordnungen nicht befolgt, müssen die Betroffenen zur Verantwor- tung gezogen werden. Ein Verwaltungsstrafverfahren und die Verwaltungsvollstreckung sind die Folge. Ein bedeutender Teil ist auch die Rechtsmittelfunktion, die die Behandlung von Berufungen und andere administrative Rechtsmittel umfasst.

Planende Verwaltung Zum Tätigkeitsbereich der planenden Verwaltung zäh- len die überörtliche und örtliche Raumplanung, die von Ländern und Gemeinden vorgenommen wird. Diese Pläne dienen als Wegweiser für andere Verwaltungs- aufgaben und sind bindend. Es existieren noch weitere Formen der administrativen Planung, die aber geringe- re rechtliche Wirkung nach sich ziehen.

Wirtschaftsordnung Eine Aufgabe der Verwaltung ist eine Art Wettbe- werbsordnung. Damit ist gemeint, dass wirtschaftliche Geschehnisse durch die Verwaltung rechtlich geschützt werden. Dadurch wird nicht nur der Wettbewerb for- ciert, sondern auch die Leistungskompatibilität wird gesteigert.

Regierungsfunktion Die Regierungsfunktion betrifft Aufgaben, die von ge- setzlichen Bestimmungen angesprochen werden.

Verwaltung der Verwaltung Besondere Bedeutung kommt der Verwaltung der Ver- waltung zu. Dazu zählen beispielsweise die Personal- verwaltung, die Sachmittelverwaltung oder das Haus- haltswesen. Wie auch bei anderen Aufgaben, gibt es hier eine Überwachung der Tätigkeiten, um Fehler aufzudecken und Qualität zu gewährleisten.

Abbildung 2: Verwaltungsaufgaben

Quelle: in Anlehnung an: Raschauer, B. (2006): Verwaltungsaufgaben, in: Holzinger, G./Oberndorfer, P./Raschauer, B. (Hrsg.): Österreichische Verwaltungslehre, 2. Aufl., Wien, S. 181–235, S. 186-191.

In dieser Arbeit stehen der KundInnen- und Servicebegriff im Zentrum der Analyse, wes- halb in weiterer Folge insbesondere auf die Leistungsverwaltung im Detail eingegangen wird.

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2.2.2 Leistungsverwaltung

Wie bereits erwähnt, kommt der Leistungsverwaltung im gesamten Verwaltungsgeschehen erhebliche Bedeutung zu. Sie umfasst zahlreiche einzelne Leistungsbereiche und Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Lange und Schenck (2004) gehen sogar so weit, der Leis- tungsverwaltung denselben Stellenwert wie der Verwaltung allgemein einzuräumen und verwenden die beiden Begriffe synonym.²¹ Vor allem für den Fokus dieser Arbeit, die Be- trachtung des KundInnen- und Servicebegriffs erscheint dies zweckmäßig.

Raschauer (2006) unterteilt die Leistungsverwaltung in sieben Teilbereiche²²:

 Sozialverwaltung: Die Sozialverwaltung lässt sich mit der oben beschriebenen Ordnungsverwaltung vergleichen. Zur Sozialverwaltung zählen soziale Subventio- nen (Familien-, Schüler-, Wohnbeihilfe, Studienförderung), Sozialversicherungs- wesen (Pensions-, Unfall-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung) und Sozialhilfe (z.B.: Behinderten- und Blindenbeihilfe).

 Förderungsverwaltung: Die meisten Subventionen werden durch privatwirtschaftli- che Verträge gewährt. Dazu zählen Wohnbau-, Wirtschafts-, Umwelt- und Land- wirtschaftsförderung. In welcher Form die tatsächliche Förderung stattfindet, kann stark variieren. Besonders der Beitritt zur Europäischen Union hat Veränderungen nach sich gezogen (z.B.: Gemeinschaftsrecht, EU-Förderungsprogramme).

 Serviceleistungen: Zusätzlich zu den allgemeinen Informationstätigkeiten der Ver- waltung und den Einrichtungen für BürgerInnenservice, gibt es diverse Anlaufstel- len, die spezialisierte Beratungs- und Unterstützungsleistungen bieten. Darunter fallen Anwaltschaft für Jugend, PatientInnen, Umwelt und Behinderte; KonsumentIn- nenservice; Frauenservice und andere Beratungsstellen (Service für GründerInnen, BürgerInnen, Tourismus und Wettbewerb).

 Infrastrukturverwaltung: Die Hauptaufgaben im Bereich der Infrastrukturverwal- tung sind der Bau und die Erhaltung (auch Winterdienst) des öffentlichen Straßen- netzes, Erschließung von Schienennetzen, Erhaltung von Wasserstraßen und früher die Grundausstattung von öffentlich betriebenen Flugplätzen und Hafenanlagen, sowie Katastrophenschutzbauten. Diese Aufgaben werden meist durch öffentliche

21 Vgl. Lange, H.-J./Schenck, J.-C. (2004): Polizei im kooperativen Staat. Verwaltungsreform und neue Steuerung in der Sicherheitsverwaltung, 1. Aufl., Wiesbaden, S. 95.

22 Vgl. Raschauer, B. (2006): Verwaltungsaufgaben, in: Holzinger, G./Oberndorfer, P./Raschauer, B.

(Hrsg.): Österreichische Verwaltungslehre, 2. Aufl., Wien, S. 181–235, S. 191-196.

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Unternehmungen ausgeführt. Weiters fallen die Errichtung und der Betrieb von Ei- senbahnen, Straßenbahnen, U-Bahnen und die Rundfunkversorgung der Allge- meinheit in den Tätigkeitsbereich der Infrastrukturverwaltung.

 Gesundheit, Bildung, Forschung und Kultur: Im Gesundheitsbereich wird vom Ge- setz ein gewisses Grundangebot der Krankenanstalten oder des Heims vorausge- setzt, wie dann aber das tatsächliche Leistungsangebot gestaltet ist, hängt von der Anstalt selbst ab. Auch der staatliche Gesundheitsdienst, wie SchülerInnenuntersu- chungen und Impfaktionen zählen zu diesem Bereich. Ein nicht unwesentlicher Teil der Verwaltungsaufgaben betrifft öffentliche Schulen, Kindergärten und Universi- täten (hier steigt der Konkurrenzkampf mit privaten Einrichtungen). Zur öffentli- chen Forschung gehören einerseits die Datenerhebung mit unterschiedlichsten Schwerpunkten (Volkszählung, Strahlenfrühwarnsystem, Wasserhaushalt, Immis- sionsmessung etc.) und andererseits (außeruniversitäre) Forschung. Auf kultureller Ebene sind die öffentlich betriebenen Theater, Bibliotheken, Museen und Archive zu erwähnen.

 Kommunale Leistungsverwaltung: Die Leistungen der Gemeinden haben direkten Einfluss auf die Lebensqualität der Bürger und Bürgerinnen. Gemeinden haben von Gesetztes wegen die Pflicht, die mögliche Versorgung durch eine öffentliche Feu- erwehr und einen öffentlichen Rettungsdienst zu gewährleisten. Zusätzlich muss die ärztliche Versorgung durch mindestens einen Gemeindearzt sichergestellt werden. Auch die Einrichtung einer Problemstoffsammlung und Haus-bzw. Sperrmüll- abfuhr gehören der kommunalen Leistungsverwaltung an.

 Personale Selbstverwaltung: Das enorme Aufgabenspektrum der personalen Selbstverwaltung wird durch Kammern und andere Einrichtungen bewältigt.

Eine vergleichbare Einteilung und detaillierte Beschreibung der einzelnen Verwaltungska- tegorien wird vom International Congress of Administrative Sciences explizit für Öster- reich vorgenommen.²³ Eine umfangreiche Aufstellung der genauen Aufgaben würde den Rahmen dieser Arbeit jedoch übersteigen.

Von den Verwaltungsreformen der vergangenen und kommenden Jahre war bzw. ist der Bereich der Leistungsverwaltung laut den Autoren Lange und Schenck (2004) wahrschein-

23 Vgl. Raschauer, B. (1992): Die Aufgaben der Verwaltung, in: Bundeskanzleramt (Hrsg.): Die öffentliche Verwaltung in Österreich, Wien, S. 81–98, S. 83-91.

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lich am stärksten betroffen.²⁴ Nicht zuletzt deshalb erscheint eine Auseinandersetzung mit dem Phänomen von BürgerInnen als KundInnen in diesem Bereich besonders vielverspre- chend.

2.3 Zusammenfassung

Das vorangegangene Kapitel gibt einen kurzen Überblick, wie der öffentliche Sektor in Österreich strukturiert ist und welchen Hauptverwaltungsaufgaben nachgegangen wird. Es wird gezeigt, wie vielschichtig der Verwaltungsapparat tatsächlich ist.

In zwei Hauptteilen wurde einerseits grob die Struktur der des öffentlichen Sektors betrachtet. Verwaltung findet in Österreich auf drei unterschiedlichen Ebenen statt. Die Bun- des-, Landes- und Gemeindeverwaltung bewältigen die Aufgaben des öffentlichen Sektors.

Auf der anderen Seite werden die Aufgaben selbst beschrieben. Hier erkennt man sehr schnell, dass die Aufgaben der Leistungsverwaltung im Zentrum des Interesses dieser Ar- beit stehen. Grund dafür ist das übergeordnete Ziel dieser Arbeit, die Modellentwicklung des KundInnen- und Servicebegriffs.

Das folgende Kapitel behandelt nun das New Public Management, ein Managementre- formmodell für öffentliche Einrichtungen. Diese Erläuterungen in Verbindung mit weiteren Begriffsdefinitionen sollen schlussendlich die Grundlage für die Definition des Kun- dInnen- und Servicebegriffs im öffentlichen Sektor bilden.

24 Vgl. Lange, H.-J./Schenck, J.-C. (2004): Polizei im kooperativen Staat. Verwaltungsreform und neue Steuerung in der Sicherheitsverwaltung, 1. Aufl., Wiesbaden, S. 94-100.

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3 New Public Management

Im folgenden Kapitel wird ein Überblick über das New Public Management gegeben. In weiterer Folge werden kurz dessen Ziele beschrieben und wie man sich in der öffentlichen Verwaltung vom BürgerInnenbegriff hin zum KundInnenbegriff bewegen möchte. In einem weiteren Punkt werden Gründe erläutert, warum in der öffentlichen Verwaltung ver- sucht wird, neue, marktwirtschaftlich orientierte Managementstrukturen einzuführen.

3.1 Das Bürokratiemodell

Das Bürokratiemodell ist in vielen Ländern der direkte Vorgänger des New Public Mana- gements oder vergleichbarer Managementmodelle. Bei dieser Form der öffentlichen Orga- nisation werden Gesetze beschlossen, die in weiterer Folge durch die öffentliche Verwal- tung und andere öffentliche Einrichtungen durch- und umzusetzen sind. Die Hierarchie in den einzelnen Organisationen spielt dabei eine zentrale Rolle. In den einzelnen Abteilun- gen gibt es meist einen Amtsleiter, zu dessen Aufgaben auch die Überwachung und Lei- tung ihm unterstellter Personen zählt. Eine weitere Charakteristik der bürokratischen Richtlinien ist die Arbeitsteilung. Sie soll es ermöglichen, dass Aufgaben unter maximaler Wirtschaftlichkeit erfüllt werden. Die Leistungen der öffentlichen Einrichtungen sollen vor allem einheitlich und standardisiert erbracht werden. Das Ziel dahinter ist die Gleichbe- rechtigung der BürgerInnen, jede/r hat das Recht auf gleiche Leistungserfüllung und nie- mand sollte benachteiligt oder bevorzugt behandelt werden.²⁵

Weber und Winckelmann (1980) beschreiben die Prinzipien des Bürokratiemodells fol- gendermaßen²⁶:

 die Amtsführung im Bürokratiemodell folgt der Regelgebundenheit,

 Kompetenzen werden klar abgegrenzt und es erfolgt eine genaue Arbeitsverteilung,

 es werden nur Personen mit festgelegter Qualifikation eingestellt, um die Pflichten- erfüllung zu gewährleisten,

 die Amtshierarchie und der Instanzenzug spielen eine zentrale Rolle,

 es gilt das Prinzip der Aktenmäßigkeit,

25 Vgl. Grüning, G. (2000): Grundlagen des New-public-Management. Entwicklung, theoretischer Hinter- grund und wissenschaftliche Bedeutung des New-public-Management aus Sicht der politisch- administrativen Wissenschaften der USA, Münster, S. 11.

26 Vgl. Weber, M./Winckelmann, J. (1980): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Sozi- ologie, 5. Aufl., Tübingen, S. 551-554.

(24)

 auch die Trennung von Amt und der Person bildet ein wichtiges Prinzip des Büro- kratiemodells,

 vollamtliche Ausführung der Tätigkeiten durch die BeamtInnen,

 Personen, die spezialisierte Amtstätigkeiten inne haben, werden in einer ausführli- chen Fachschulung auf ihre Rolle vorbereitet,

 BeamtInnen genießen öffentliches Ansehen, das auch gesetzlich und kirchlich ge- schützt wird.

Dennoch wird die Organisationsstruktur von den BürgerInnen nicht nur positiv aufge- nommen. Einige Schwierigkeiten kamen auf, da in den 70er Jahren so manches im Staats- management der westlichen Welt nicht reibungslos funktionierte. Die Allgemeinheit nahm zwar wahr, dass der Staat notwendige Leistungen erbrachte, aber sein Handeln durch die starre Struktur auch eingeschränkt war. Die Leistungserbringung wurde als zu unflexibel und bürokratisch bezeichnet.²⁷

Es darf jedoch nicht vergessen werden, dass die Bürokratie und ihre Richtlinien trotz all der Nachteile den Weg für demokratische Verfassungsmodelle ebnete.²⁸

Viele Länder hatten mit einer hohen Arbeitslosenrate zu kämpfen, was einen negativen Einfluss auf die Finanzierung öffentlicher Einrichtungen zur Folge hatte.²⁹

Es wurde immer klarer, dass die Entwicklung zu Problemen der Steuerbarkeit führte. Auch die Leistungsqualität öffentlicher Organisationen entsprach nicht mehr den Vorstellungen der BürgerInnen. Die Beziehung zwischen den BürgerInnen und der öffentlichen Verwal- tung wurde häufig thematisiert. Nun wurde erkannt, dass man sich von dem Hoheitsgedan- ken, der sich in der Nachkriegszeit entwickelt hatte, entfernen musste und der/die BürgerIn den Platz im Mittelpunkt einnehmen sollte. Da einige Dienstleistungen öffentlicher Ein- richtungen von der Beteiligung der BürgerInnen abhängig waren, wurden diese vermehrt in Entscheidungsfindungen einbezogen. Somit ist der/die BürgerIn nicht mehr nur Empfänge- rIn öffentlicher Leistungen, sondern auch an deren Gestaltung Mitwirkende/r. Beispiele für

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diese Veränderung sind die Freiwillige Feuerwehr oder die ehrenamtliche Arbeit in wohl- tätigen Verbänden.³⁰

Diese Erkenntnisse haben dazu geführt, dass das Bürokratiemodell von Weber allmählich von neuen, leistungsorientierten Konzepten verdrängt wurde und wird.³¹

3.2 Der Wandel

Bis in die 90er Jahre waren die Bemühungen einer bürgernahen öffentlichen Verwaltung nahezu erfolglos. Erst mit den Gedanken und Zielen des New Public Managements (im deutschsprachigen Raum auch Neues Steuerungsmodell genannt) konnten Veränderungen wahrgenommen werden.³²

Der Wandel des Bürokratiemodells in ein neues, dienstleistungsorientiertes (oder auch kundInnenorientiertes) Managementmodell kann auch mit dem Übergang von Inputorien- tierung zu Outputorientierung nach Graber (2002) verglichen werden, was in der folgenden Abbildung dargestellt wird.

30 Vgl. Bogumil, Jörg: Veränderungen im Kräftedreieck zwischen Bürgern, Politik und Verwaltung, http://homepage.rub.de/joerg.bogumil/Downloads/ASammelbaenden/Bogumil2003e.pdf, 29. No- vember 2012, S. 2-3.

31 Vgl. Promberger, K./Greil, L./Traxl, M. (2007): Innovative Verwaltungen in Österreich. Bundeskellerei- inspektion und Studienbeihilfenbehörde – Porträts zweier Preisträger des Speyerer Quali- tätswettbewerbs, Wien u.a., S. 60.

32 Vgl. Bogumil, Jörg: Veränderungen im Kräftedreieck zwischen Bürgern, Politik und Verwaltung, http://homepage.rub.de/joerg.bogumil/Downloads/ASammelbaenden/Bogumil2003e.pdf, 29. No- vember 2012, S. 3.

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Abbildung 3: Übergang von Inputorientierung zu Outputorientierung

Quelle: Graber, K. (2002): Erfolgsfaktoren des New Public Management. Wie erfolgreich das New Public Management (NPM) einführen?, in: Der Schweizer Treuhänder, 4. Jg., Nr. 2, S. 333–336, S. 334.

Im zuvor beschriebenen Modell, dem Bürokratiemodell, standen die einzusetzenden Mittel im Vordergrund (Inputorientierung). Durch die Instrumente des New Public Managements rücken nun Ziele in den Mittelpunkt. Diese anzustrebenden Ziele sowie die zu erbringen- den Leistungen und deren Wirkung haben nun oberste Priorität (Outputorientierung).³³ Mit der Veränderung des Managementsystems geht auch eine Veränderung der Leistungs- empfängerInnen einher. Die traditionelle BürgerInnenrolle wird der KundInnenrolle des privaten Sektors merklich ähnlicher. Lewis und Bridger (2001) ziehen einen Vergleich zwischen traditionellen VerbraucherInnen und neuen VerbraucherInnen. Dieser Vergleich lässt sich, zumindest in manchen Punkten, auch auf die Entwicklung weg von BürgerIn hin zu KundIn anwenden.

33Vgl. Graber, K. (2002): Erfolgsfaktoren des New Public Management. Wie erfolgreich das New Public Management (NPM) einführen?, in: Der Schweizer Treuhänder, 4. Jg., Nr. 2, S. 333–336, S. 333.

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BürgerIn KundIn BittstellerIn

Bequemlichkeitsorientiert Synchronisiert

Weniger aktiv Konformistisch Weniger gut informiert

DienstleistungsnehmerIn Authentizitätsorientiert Individualistisch Aktive MitspielerIn Unabhängig Gut informiert

Abbildung 4: Vergleich BürgerIn und KundIn

Quelle: in Anlehnung an: Lewis, D./Bridger, D. (2001): Die neuen Konsumenten. Was sie kaufen - warum sie kaufen - wie man sie als Kunden gewinnt, Frankfurt/Main u.a., S. 35.

Der Wandel betrifft jedoch nicht nur Managementstrukturen und -aufgaben, sondern auch die Menschen, die sich darin bewegen. Insbesondere die Rollen der BürgerInnen müssen neu formuliert und definiert werden. Badura et al. (1999) beschreiben den Reformdruck für das Gesundheitswesen. Mit den Verwaltungsreformen kommen auch einschlägige Verän- derungen auf den Gesundheitssektor zu. Der Wandel und die angestrebten Ziele müssen deshalb über kurz oder lang eine veränderte Rolle von BürgerInnen, Versicherten und Pati- entInnen mit sich bringen.³⁴

3.3 Was ist New Public Management?

Unter New Public Management versteht man die Strategie, die das Ziel verfolgt, verwal- tungspolitische Aufgaben und Strukturen zu reformieren. Dadurch sollen der öffentliche Sektor modernisiert und neue Managementstrukturen eingeführt werden.³⁵

Seidlmeier und Knauf (1997) sehen das New Public Management und dessen verschiedene Ausführungen, als eine neuerungsorientierte Führungslehre für die Organisationen des öf- fentlichen Sektors.³⁶

34 Vgl. Badura, B./Hart, D./Schellschmidt, H. (1999): Bürgerorientierung des Gesundheitswesens.

Selbstbestimmung, Schutz, Beteiligung. Gutachten im Auftrag des Ministeriums für Arbeit, Ge- sundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen. 1. Aufl., Baden-Baden, S. 14.

35 Vgl. Sander, L./Langer, C. (2004): New Public Management: Der Übergang zur outputorientierten Ver- waltung, in: Wirtschaftswissenschaftliches Studium, 33. Jg., Nr. 2, S. 88–94, S. 88.

36 Vgl. Seidlmeier, H./Knauf, J.T. (1997): New Public Management in der kommunalen Verwaltung. An- satz und praktische Erfahrungen aus dem Projekt PORTIKA, 1. Aufl., Baden-Baden, S. 21.

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Eine Definition nach Schedler und Proeller (2011) lautet:

„New Public Management (NPM) ist der Oberbegriff der weltweiten terminologisch ein- heitlichen „Gesamtbewegung“ der Verwaltungsreformen, die auf einer institutionellen Sichtweise basieren. Charakteristisch für NPM-Reformen ist der Wechsel der Steuerung von der Input- und Outputorientierung.“³⁷

Natürlich gibt es verschiedene Varianten, die unter verschiedenen Namen bekannt sind. Im deutschsprachigen Raum wird New Public Management auch als das Neue Steuerungsmo- dell oder die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung bezeichnet.³⁸

International kann man drei Gruppen erkennen, die eine Verwaltungsreform anstrebten³⁹:

 Angelsächsische Länder (Australien, Neuseeland, Großbritannien und die USA)

 Nordeuropäische Staaten (Norwegen, Finnland, Schweden, und die Niederlande),

 sowie Deutschland, Österreich und die Schweiz.

Der Grundgedanke ist jedoch immer derselbe. Kernziele dieser Reformmodelle sind zum einen die Optimierung und zum anderen die Verbesserung der Steuerung. Der Begriff Steuerung wird seit jeher in der Verwaltungs- und Politikwissenschaftsforschung behandelt. Im Gegensatz zu früheren Annahmen, in denen der Staat das zentrale Steuerungsob- jekt war, Monopolstellung genoss und von der Politik vorgegebene Entscheidungen zwin- gend umsetzte, bewegt man sich nun hin zu flexibleren Strukturen.

Durch die Reformen kommt die Forderung auf, die Lücke zwischen dem Steuerungsbedarf und den Möglichkeiten, diesen Bedarf zu decken, zu schließen.⁴⁰

37 Schedler, K./Proeller, I. (2011): New Public Management, 5. Aufl., Bern u.a., S. 11.

39 Vgl. Reichard, Christoph: Verwaltung als öffentliches Management, http://www.econbiz.de/archiv/p/up/public_management/verwaltung_management.pdf, 7. Dezember 2012, S. 1.

40 Vgl. Kegelmann, J. (2007): New Public Management. Möglichkeiten und Grenzen des Neuen Steuer- ungsmodells, 1. Aufl., Wiesbaden, S. 19-20.

(29)

Die Einführung des New Public Managements macht das öffentliche Management viel- schichtiger. Früher wurde „nur“ zwischen der Verwaltung und den BürgerInnen unterschieden. Das neue System lässt sich in mehrere Ebenen unterteilen⁴¹:

Abbildung 5: Trennung von LeistungsfinanziererIn, LeistungskäuferIn und Leistungser- bringerIn

Quelle: in Anlehnung an: Schedler, K./Proeller, I. (2011): New Public Management, 5. Aufl., Bern u.a., S.

103.

Die Trennung von LeistungsfinanziererIn, LeistungskäuferIn und LeistungserbringerIn löst das direkte Band zwischen Verwaltung und BürgerInnen und bringt so den Konkurrenzge- danken auch im öffentlichen Sektor auf.⁴²

Hier lässt sich auch der Übergang von BürgerInnen zu KundInnen (auf der Leistungsemp- fängerebene) auf den ersten Blick erkennen. In einem späteren Kapitel wird näher auf diesen Transfer und dessen Problematik eingegangen.

(30)

3.4 Erfolgsfaktoren im New Public Management

Autoren wie Thom und Ritz, Bogumil oder Schedler und Proeller setzen sich mit den Er- folgsfaktoren des New Public Managements bzw. vergleichbaren Managementtheorien auseinander. In den Grundzügen sind sich die Erfolgsfaktoren der unterschiedlichen Auto- ren sehr ähnlich, um einen guten Überblick über zu gewähren, wurden, die für diese Ar- beit, wichtigsten Faktoren gesammelt und genauer beschrieben:

1. KundInnen- und Qualitätsorientierung 2. Optimistisches Menschenbild

3. Personalorientierung 4. Wettbewerbsorientierung

3.4.1 KundInnen- und Qualitätsorientierung

Im New Public Management soll die KundInnenorientierung eine tragende Rolle einnehmen. BürgerInnen werden nicht mehr als solche gesehen, sondern als KundInnen des Dienstleistungsunternehmens „Staat“. Hier lässt sich aber sofort erkennen, dass Konzepte aus dem privaten Sektor nur bedingt auf öffentliche Einrichtungen anwendbar sind. Ein Beispiel hierfür sind Gesetze: Diese sind auch dann zu befolgen, wenn das eine schlechte Art von „KundInnenservice“ bedeuten würde.⁴³

Die KundInnenorientierung stellt eines der zentralen Wesensmerkmale des New Public Managements und damit des Wandels im Verständnis der Beziehung zwischen BürgerIn und Staat dar. Es wird also klar, wie wichtig es ist, den KundInnenbegriff mit seinen Be- sonderheiten und seinen Einschränkungen für den öffentlichen Sektor zu definieren. Wie eine solche Definition des KundInnenbegriffs für den öffentlichen Sektor aussehen kann, wird in einem nachfolgenden Kapitel behandelt.

KundInnenorientierung steht aber auch in engem Zusammenhang mit der Qualität der Leistungen. Allgemein wird davon ausgegangen, dass eine Steigerung der Leistungsquali- tät auch eine Steigerung der KundInnenzufriedenheit zur Folge hat. Die Qualitätsorientie- rung ist gleichzeitig also auch ein Bekenntnis zur KundInnenorientierung.

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Bogumil (o.J.) schreibt, dass Qualität durch ständige Kontrolle der Arbeitsschritte erreicht wird. Will man nun die Leistungsqualität anheben, so geschieht das also vor allem durch Steigerung der Kontrollanstrengung.⁴⁴

3.4.2 Optimistisches Menschenbild

Die Eigenschaften und Charakterzüge menschlicher Individuen nehmen starken Einfluss auf die Grundsätze und Vorstellungen, die im New Public Management verfolgt werden.

Deshalb ist es unerlässlich im Vorfeld Annahmen und verallgemeinerte Modelle der Men- schen, die sich in weiterer Folge mit der Managementumstrukturierung arrangieren müs- sen, zu treffen. Diese Annahmen sollten gut durchdacht und sorgfältig ausgewählt werden, da sie den Erfolg oder Misserfolg des öffentlichen Managements stark beeinflussen. Ein optimistisches Menschenbild (z.B.: keine externen Reize, verantwortungsbewusste Hand- lungen, starkes Urteilsvermögen) ist unumgänglich, wenn ein, auf Vereinbarungen gestütz- tes, Steuerungssystem eingeführt werden soll. Eine wesentliche Bedingung einer Vereinba- rung ist das Vertrauen zwischen den beteiligten Parteien, was wiederum vom Menschen- bild geprägt wird. Herrscht zwischen den Parteien jedoch Misstrauen, fällt man wieder zurück in die Verhaltensmuster des Bürokratiemodells.⁴⁵

3.4.3 Personalorientierung

Auch im Personalwesen bringt die Verwaltungsreform Änderungen mit sich. Das Bürokra- tiemodell brachte einige Probleme im Personalbereich mit sich, wie zum Beispiel:

 fehlende Leistungsmotivation,

 der Beamtenstatus,

 fehlende Entwicklungs- und Ausbildungsmöglichkeiten,

 ungenügendes Anreiz- und Belohnungssystem und

 ein Modernisierungsbedarf bei der Auswahl des Personals.

44 Vgl. Bogumil, Jörg: Veränderungen im Kräftedreieck zwischen Bürgern, Politik und Verwaltung, http://homepage.rub.de/joerg.bogumil/Downloads/ASammelbaenden/Bogumil2003e.pdf, 29. No- vember 2012, S. 368.

(32)

Früher wurden traditionelle Personalwirtschaftsmethoden angewandt, die dann aber zu- gunsten von motivations-, qualifikations-, leistungs- und flexibilitätsfördernden Methoden weichen mussten.⁴⁶

Lienhard et al. (2005) sehen eine erfolgreiche Einführung von New Public Management in Abhängigkeit zu Kooperation von Politik und Personal.⁴⁷

Thom und Ritz (2008) haben dafür ein Personalmanagement-Modell entworfen:

Abbildung 6: Umfassendes Personalmanagement-Konzept von Thom und Ritz (2008)

Quelle: Thom, N./Ritz, A. (2008): Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, 4. Aufl., Wiesbaden, S. 319.

Laut den Autoren sollen sich mit diesem Modell die vorher genannten Probleme überwin- den lassen. Im Zentrum des Konzeptes steht ein Prozessmodell mit den Hauptbereichen Personalgewinnung, -beurteilung, -einsatz, -erhaltung, -entwicklung und -freistellung. Auf diesen Prozess nehmen zwei Funktionen maßgeblich Einfluss: Die indirekte, systemische Personalfunktion schafft Strukturen und Systeme des Personalmanagements und stellt so den Rahmen des Personalentwicklungsprozesses auf. Die direkte, interaktionelle Personal-

46 Vgl. Thom, N./Ritz, A. (2008): Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, 4. Aufl., Wiesbaden, S. 307.

47 Vgl. Lienhard, A. et al. (2005): Zehn Jahre NPM in der Schweiz – Einleitung und Übersicht, in:

Lienhard, A. (Hrsg.): 10 Jahre New Public Management in der Schweiz. Bilanz, Irrtümer und Erfol- gsfaktoren, 1. Aufl., Bern u.a., S. 9–15, S. 14.

(33)

funktion dagegen nimmt über die Personalführung direkten Einfluss auf die MitarbeiterIn- nen.⁴⁸ Eine ausführliche Beschreibung kann in Thom/Ritz (2008) nachgeschlagen werden.

Richtet sich das NPM an einer solchen strategischen und operativen Personalorientierung aus, können Probleme und Risiken der Personalführung im Bürokratiemodell vermieden werden.

3.4.4 Wettbewerbsorientierung

Ein wichtiges Ziel des New Public Managements ist die Erschaffung von marktähnlichen Strukturen. Die Schaffung einer Wettbewerbssituation soll dieses Ziel unterstützen. Sched- ler und Proeller (2011) erwähnen drei Faktoren, die im Zuge der Wettbewerbsorientierung verbessert werden sollen⁴⁹:

 Einbindung anderer Reformziele,

 Steigerung der Verwaltungseffektivität und

 Transparenz durch Kosten-Leistungsvergleiche.

Die Wettbewerbsorientierung soll gleichzeitig auch eine allgemeine Stärkung des refor- mierten Staates verfolgen.⁵⁰ Vor der Verwaltungsreform wurden die Tätigkeiten des öf- fentlichen Sektors monopolistisch gelenkt, was bedeutet, dass noch kein Selbstregulie- rungsmechanismus vorhanden war. Die Monopolstellung interner Leistungsanbieter wird durch Marktmechanismen abgelöst und ein sich im Optimalfall selbst regulierender Wett- bewerb entsteht.⁵¹

3.5 Erfolgsfaktoren einer Managementreform

Graber (2002) beschäftigt sich in weiterer Folge nicht mit den Erfolgsfaktoren des New Public Managements, sondern mit Faktoren, die für die Umsetzung einer solchen Reform unerlässlich sind.

48 Vgl. Thom, N./Ritz, A. (2008): Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, 4. Aufl., Wiesbaden, S. 318.

50 Vgl. König, M. (2003): Marktliche statt bürokratische Steuerung der Verwaltung? New Public Manage- ment als Alternative zum Bürokratiemodell, 1. Aufl. o.O., S. 13.

(34)

Er beschreibt zehn Erfolgsfaktoren einer Reform im Rahmen des New Public Manage- ments, die hier aber zu neun zusammengefasst werden⁵²:

1. Ziele und Nutzen 2. Wille

3. Projektmanagement 4. Begleitende Kommission 5. Wissenstransfer

6. Pragmatisches Vorgehen 7. Faktor Zeit

8. Kommunikation und Schulung

9. Laufende Dokumentation und Evaluation

3.5.1 Ziele und Nutzen

Wenn zu Beginn eines Projekts die Ziele nicht klar definiert werden, kann es sehr leicht passieren, dass diese aus den Augen verloren werden und dies zu ineffizienten Arbeits- schritten führt. Auch der erwartete Nutzen muss von Anfang an festgelegt werden, da an- sonsten die Erwartungen unterschiedlicher Interessensgruppen nicht zufriedenstellend oder gar nicht erfüllt werden. Eine Herausforderung bei der Einführung eines neuen Manage- mentmodells im öffentlichen Sektor ist es, den Nutzen auch für die BürgerInnen erkennbar zu machen, besonders wenn dieser nicht sofort wahrnehmbar ist. Ein großer Vorteil, der gerne außer Acht gelassen wird, ist das Erreichen gesetzter Ziele anhand von Teilaspekten des New Public Managements. Das bedeutet, dass keine radikale Umstellung aller Tätig- keitsbereiche des öffentlichen Sektors erfolgt. Denkt man z.B. an KundInnenservice, Bear- beitungszeiten, Kostentransparenz oder die Qualität der erbrachten Dienstleistungen, so können hier etwa ein Sensibilisierungsprogramm, Prozessoptimierungen oder aber auch schlicht und einfach die Einführung einer Kostenrechnung den erwünschten Erfolg erzie- len.⁵³

52 Vgl. Graber, K. (2002): Erfolgsfaktoren des New Public Management. Wie erfolgreich das New Public Management (NPM) einführen?, in: Der Schweizer Treuhänder, 4. Jg., Nr. 2, S. 333–336, S. 334.

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3.5.2 Wille

Eine Voraussetzung für den Erfolg einer Verwaltungsreform sind die Unterstützung und der Wille aller Beteiligten, das Projekt in die Tat umzusetzen. Wichtig ist darüber hinaus, dass die drei Ebenen Exekutive, Legislative und Verwaltung gleichermaßen überzeugt sind, da sonst das gesamte Reformprojekt gefährdet sein könnte. Eine Möglichkeit ist die Auseinandersetzung mit den Zielen und dem Nutzen für die drei Ebenen und die Gesell- schaft. Ist dann bei allen Beteiligten die Überzeugung für die Sinnhaftigkeit des Reform- projekts vorhanden, kann die Umsetzung effektiver und rascher erfolgen.⁵⁴

3.5.3 Projektmanagement

Je strukturierter der Ablauf eines Reformprojekts gestaltet ist, desto schneller werden Teil- ziele erfolgreich erreicht. Damit die Motivation auch während der Reform erhalten bleibt, ist die Untergliederung in kleine Teilziele vorteilhaft. Auch die Zuständigkeiten sollten vor dem Projektstart festgelegt sein, um nicht sinnlos Zeit zu verschwenden und Ressourcen optimal einzusetzen.⁵⁵

3.5.4 Begleitende Kommission

Graber (2002) empfiehlt für Verwaltungsreformprojekte die Gründung einer parlamentari- schen Begleitkommission. Diese kann bereits bei der Zieldefinition, der Festlegung des erwarteten Nutzens, der Willensbildung von Exekutive, Legislative und Verwaltung und der Projektorganisation bedeutend sein.⁵⁶

54 Vgl. Graber, K. (2002): Erfolgsfaktoren des New Public Management. Wie erfolgreich das New Public Management (NPM) einführen?, in: Der Schweizer Treuhänder, 4. Jg., Nr. 2, S. 333–336, 334.

(36)

3.5.5 Wissenstransfer

Sowohl private als auch öffentliche Einrichtungen verfolgen das Ziel Informationen zu sammeln, zu speichern und dann weiter zu verarbeiten.⁵⁷ Es lohnt sich, wenn man bereits bestehende Projekte, in unterschiedlichen Realisierungsphasen analysiert und daraus nütz- liche Informationen gewinnt. Um jedoch ein breiteres Spektrum an Informationen zu erhalten, bietet sich die Konsultation externer BeraterIn an. Dieser Informationsprozess sollte sich nicht nur auf die Startphase beziehen, sondern während der ganzen Reform parallel laufen.⁵⁸

Ein entscheidender Punkt ist auch, die gesammelte Menge an Informationen effizient zu verarbeiten und auch Unbrauchbares sofort zu entfernen. Die aufbereiteten Informationen sind dann in Form von Wissen für einzelne Teilorganisationen zur Verfügung zu stellen.

So kann eine präzise Verarbeitung der gewonnen Informationen sichergestellt werden.⁵⁹

3.5.6 Pragmatisches Vorgehen

In vielen Fällen kommt es vor, dass die definierten Ziele zu hoch angesetzt werden. Aber auch zu detaillierte Leistungsdefinitionen sind häufige Fehler. Deshalb gilt anfangs der Grundsatz: „weniger ist mehr“.⁶⁰

Im NPM werden nicht alle Teilziele und Zwischenschritte genau vordefiniert, um zu erreichen, dass die Verwaltung auch eigene Vorgaben finden muss.⁶¹

3.5.7 Faktor Zeit

Bei einer Reform des öffentlichen Sektors kann es leicht passieren, dass der benötigte Zeit- aufwand unterschätzt wird. Erkennbar wird dies, wenn nicht nur die Verwaltung neu orga-

58 Vgl. Graber, K. (2002): Erfolgsfaktoren des New Public Management. Wie erfolgreich das New Public Management (NPM) einführen?, in: Der Schweizer Treuhänder, 4. Jg., Nr. 2, S. 333–336, S. 334- 335.