Eine öffentliche Verwaltung kann es natürlich nur geben, wenn es auch einen Staat gibt.
Sie kann auch nur innerhalb des Staates bestehen. Ein besonderes Merkmal des Staates ist das Treffen verbindlicher Entscheidungen. Der Unterschied zu anderen Organisationen besteht darin, dass die Tätigkeiten der Verwaltung in der Verfassung eines Staates fixiert wurden. Auf die öffentliche Verwaltung wird das System der Gewaltentrennung ange-wandt. Es wird zwischen14:
Gesetzgebung,
Rechtsprechung,
Regierung und
der öffentlichen Verwaltung unterschieden.
Dabei wird davon ausgegangen, dass alle Tätigkeiten, die nicht unter Gesetzgebung, Rechtsprechung oder Regierung fallen, Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung sind.15 Durch die Verwaltungsreformen (z.B.: New Public Management, Neues Steuerungsmo-dell) erhält das öffentliche Management mehrere Stufen. Es ist nun nicht mehr nur eine Beziehung zwischen BürgerInnen und der Verwaltung. Im neuen System wird zwischen dem Leistungsfinanzierer (Regierungsmehrheit, Parlament), dem Leistungskäufer (Regie-rung, Verwaltungsspitze), den privaten oder öffentlichen LeistungserbringerInnen und schlussendlich den LeistungsempfängerInnen (BürgerInnen) unterschieden. Diese Unter-teilung hat ein besseres Qualitätsmanagement, mehr Transparenz und neue Marktzugänge zur Folge.16
Schwierig bleibt dabei aber die Abgrenzung des Leistungsbegriffs in der öffentlichen Ver-altung. Laut Krajewski (2011) muss eine Leistung zum Beispiel nicht notwendigerweise von der öffentlichen Verwaltung oder einer Organisation, die im Eigentum des öffentlichen Sektors steht, erbracht werden um als öffentliche Dienstleistung bezeichnet werden zu können.17
14 Vgl. Schedler, K./Proeller, I. (2011): New Public Management, 5. Aufl., Bern u.a., S. 16.
15 Vgl. Schedler, K./Proeller, I. (2011): New Public Management, 5. Aufl., Bern u.a., S. 16.
16 Vgl. Schedler, K./Proeller, I. (2011): New Public Management, 5. Aufl., Bern u.a., S. 101-103.
17 Vgl. Krajewski, M. (2011): Grundstrukturen des Rechts öffentlicher Dienstleistungen, Berlin u.a., S. 13.
Kulas (1996) wiederum, unterscheidet zwischen Hoheitsverwaltung und Leistungsverwal-tung. So einleuchtend die theoretische Abgrenzung scheint, so schwierig ist die Zuordnung praktischer Beispiele. Er erwähnt als Grenzfall einen Feuerwehreinsatz. Die Hauptaufga-ben der Feuerwehr fallen unter Leistungsverwaltung, wird aber beim Einsatz Eigentum der Nachbarn beschädigt (greift also in dessen Rechte ein), so kann man dies der Hoheitsver-waltung zuordnen.18
Ein bedeutender Teil der öffentlichen Aufgaben wird jedoch von der hoheitlichen Verwal-tung eingenommen. Darunter versteht man jene Einheiten, die hoheitliche Aufgaben erfül-len. Hoheitliche Aufgaben greifen in die Rechte der Betroffenen ein und geben diese aber wieder direkt zurück. Solche Aufgaben fallen unter den Begriff Eingriffsverwaltung.19 Ein Beispiel für die Eingriffsverwaltung wäre die Zwangsenteignung.
2.2.1 Verwaltungsaufgaben
Die zahlreichen Aufgaben des öffentlichen Sektors werden von Raschauer (2006) zu Ein-heiten zusammengefasst. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über diese EinEin-heiten.20
Verwaltungsaufgaben Erklärung
Sicherheits- und Ordnungsverwaltung Die Sicherheit in Österreich umfasst nach innen gerich-tet die Sicherheitsverwaltung und nach außen in erster Linie das Bundesheer. Im Rahmen der Ordnungsver-waltung werden personenbezogene, sachbezogene und aktivitätsbezogene Daten erhoben und gewartet.
Aufsichtsfunktionen Um die Einhaltung der Zulassungserfordernisse und deren Verwirklichung zu gewährleisten, ist eine ent-sprechende Kontrolle notwendig. Beispiele hierfür sind die Verkehrspolizei, die Arbeitsinspektion oder aber auch die Kontrolle elektronischer Betriebsmittel.
Konservierende Verwaltung Zur konservierenden Verwaltung zählen Denkmal-schutz und die Erklärung von NaturDenkmal-schutzgebieten, Wasserschutzgebieten oder Altstadterhaltungsgebie-ten.
18 Vgl. Kulas, A. (1996): Privatisierung hoheitlicher Verwaltung. Zur Zulässigkeit privater Strafvollzugsan-stalten, Darmstadt, S. 55-57.
19 Vgl. Proeller, I. (2002): Auslagerung in der hoheitlichen Verwaltung. Interdisziplinäre Entwicklung einer Entscheidungsheuristik, Bern u.a.. S. 34.
20 Vgl. Raschauer, B. (2006): Verwaltungsaufgaben, in: Holzinger, G./Oberndorfer, P./Raschauer, B.
(Hrsg.): Österreichische Verwaltungslehre, 2. Aufl., Wien, S. 181–235, S. 186-191.
Finanzfunktion Die Finanzfunktion meint die Erhebung von sämtlichen Abgaben. Man unterscheidet zwischen Steuern, Bei-trägen, Gebühren und Umlagen.
Leistungsverwaltung Die Leistungsverwaltung ist ein Sammelbecken für zahlreiche unterschiedliche Verwaltungsaufgaben, die in weiterer Folge genauer betrachtet werden.
Rechtsfunktionen Werden Gesetzte nicht eingehalten oder Anordnungen nicht befolgt, müssen die Betroffenen zur Verantwor-tung gezogen werden. Ein VerwalVerantwor-tungsstrafverfahren und die Verwaltungsvollstreckung sind die Folge. Ein bedeutender Teil ist auch die Rechtsmittelfunktion, die die Behandlung von Berufungen und andere administ-rative Rechtsmittel umfasst.
Planende Verwaltung Zum Tätigkeitsbereich der planenden Verwaltung zäh-len die überörtliche und örtliche Raumplanung, die von Ländern und Gemeinden vorgenommen wird. Diese Pläne dienen als Wegweiser für andere Verwaltungs-aufgaben und sind bindend. Es existieren noch weitere Formen der administrativen Planung, die aber geringe-re geringe-rechtliche Wirkung nach sich ziehen.
Wirtschaftsordnung Eine Aufgabe der Verwaltung ist eine Art Wettbe-werbsordnung. Damit ist gemeint, dass wirtschaftliche Geschehnisse durch die Verwaltung rechtlich geschützt werden. Dadurch wird nicht nur der Wettbewerb for-ciert, sondern auch die Leistungskompatibilität wird gesteigert.
Regierungsfunktion Die Regierungsfunktion betrifft Aufgaben, die von ge-setzlichen Bestimmungen angesprochen werden.
Verwaltung der Verwaltung Besondere Bedeutung kommt der Verwaltung der Ver-waltung zu. Dazu zählen beispielsweise die Personal-verwaltung, die Sachmittelverwaltung oder das Haus-haltswesen. Wie auch bei anderen Aufgaben, gibt es hier eine Überwachung der Tätigkeiten, um Fehler aufzudecken und Qualität zu gewährleisten.
Abbildung 2: Verwaltungsaufgaben
Quelle: in Anlehnung an: Raschauer, B. (2006): Verwaltungsaufgaben, in: Holzinger, G./Oberndorfer, P./Raschauer, B. (Hrsg.): Österreichische Verwaltungslehre, 2. Aufl., Wien, S. 181–235, S. 186-191.
In dieser Arbeit stehen der KundInnen- und Servicebegriff im Zentrum der Analyse, wes-halb in weiterer Folge insbesondere auf die Leistungsverwaltung im Detail eingegangen wird.
2.2.2 Leistungsverwaltung
Wie bereits erwähnt, kommt der Leistungsverwaltung im gesamten Verwaltungsgeschehen erhebliche Bedeutung zu. Sie umfasst zahlreiche einzelne Leistungsbereiche und Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Lange und Schenck (2004) gehen sogar so weit, der Leis-tungsverwaltung denselben Stellenwert wie der Verwaltung allgemein einzuräumen und verwenden die beiden Begriffe synonym.21 Vor allem für den Fokus dieser Arbeit, die Be-trachtung des KundInnen- und Servicebegriffs erscheint dies zweckmäßig.
Raschauer (2006) unterteilt die Leistungsverwaltung in sieben Teilbereiche22:
Sozialverwaltung: Die Sozialverwaltung lässt sich mit der oben beschriebenen Ordnungsverwaltung vergleichen. Zur Sozialverwaltung zählen soziale Subventio-nen (Familien-, Schüler-, Wohnbeihilfe, Studienförderung), Sozialversicherungs-wesen (Pensions-, Unfall-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung) und Sozialhilfe (z.B.: Behinderten- und Blindenbeihilfe).
Förderungsverwaltung: Die meisten Subventionen werden durch privatwirtschaftli-che Verträge gewährt. Dazu zählen Wohnbau-, Wirtschafts-, Umwelt- und Land-wirtschaftsförderung. In welcher Form die tatsächliche Förderung stattfindet, kann stark variieren. Besonders der Beitritt zur Europäischen Union hat Veränderungen nach sich gezogen (z.B.: Gemeinschaftsrecht, EU-Förderungsprogramme).
Serviceleistungen: Zusätzlich zu den allgemeinen Informationstätigkeiten der Ver-waltung und den Einrichtungen für BürgerInnenservice, gibt es diverse Anlaufstel-len, die spezialisierte Beratungs- und Unterstützungsleistungen bieten. Darunter fal-len Anwaltschaft für Jugend, PatientInnen, Umwelt und Behinderte; KonsumentIn-nenservice; Frauenservice und andere Beratungsstellen (Service für GründerInnen, BürgerInnen, Tourismus und Wettbewerb).
Infrastrukturverwaltung: Die Hauptaufgaben im Bereich der Infrastrukturverwal-tung sind der Bau und die ErhalInfrastrukturverwal-tung (auch Winterdienst) des öffentlichen Straßen-netzes, Erschließung von Schienennetzen, Erhaltung von Wasserstraßen und früher die Grundausstattung von öffentlich betriebenen Flugplätzen und Hafenanlagen, sowie Katastrophenschutzbauten. Diese Aufgaben werden meist durch öffentliche
21 Vgl. Lange, H.-J./Schenck, J.-C. (2004): Polizei im kooperativen Staat. Verwaltungsreform und neue Steuerung in der Sicherheitsverwaltung, 1. Aufl., Wiesbaden, S. 95.
22 Vgl. Raschauer, B. (2006): Verwaltungsaufgaben, in: Holzinger, G./Oberndorfer, P./Raschauer, B.
(Hrsg.): Österreichische Verwaltungslehre, 2. Aufl., Wien, S. 181–235, S. 191-196.
Unternehmungen ausgeführt. Weiters fallen die Errichtung und der Betrieb von Ei-senbahnen, Straßenbahnen, U-Bahnen und die Rundfunkversorgung der Allge-meinheit in den Tätigkeitsbereich der Infrastrukturverwaltung.
Gesundheit, Bildung, Forschung und Kultur: Im Gesundheitsbereich wird vom Ge-setz ein gewisses Grundangebot der Krankenanstalten oder des Heims vorausge-setzt, wie dann aber das tatsächliche Leistungsangebot gestaltet ist, hängt von der Anstalt selbst ab. Auch der staatliche Gesundheitsdienst, wie SchülerInnenuntersu-chungen und Impfaktionen zählen zu diesem Bereich. Ein nicht unwesentlicher Teil der Verwaltungsaufgaben betrifft öffentliche Schulen, Kindergärten und Universi-täten (hier steigt der Konkurrenzkampf mit privaten Einrichtungen). Zur öffentli-chen Forschung gehören einerseits die Datenerhebung mit unterschiedlichsten Schwerpunkten (Volkszählung, Strahlenfrühwarnsystem, Wasserhaushalt, Immis-sionsmessung etc.) und andererseits (außeruniversitäre) Forschung. Auf kultureller Ebene sind die öffentlich betriebenen Theater, Bibliotheken, Museen und Archive zu erwähnen.
Kommunale Leistungsverwaltung: Die Leistungen der Gemeinden haben direkten Einfluss auf die Lebensqualität der Bürger und Bürgerinnen. Gemeinden haben von Gesetztes wegen die Pflicht, die mögliche Versorgung durch eine öffentliche Feu-erwehr und einen öffentlichen Rettungsdienst zu gewährleisten. Zusätzlich muss die ärztliche Versorgung durch mindestens einen Gemeindearzt sichergestellt wer-den. Auch die Einrichtung einer Problemstoffsammlung und Haus-bzw. Sperrmüll-abfuhr gehören der kommunalen Leistungsverwaltung an.
Personale Selbstverwaltung: Das enorme Aufgabenspektrum der personalen Selbstverwaltung wird durch Kammern und andere Einrichtungen bewältigt.
Eine vergleichbare Einteilung und detaillierte Beschreibung der einzelnen Verwaltungska-tegorien wird vom International Congress of Administrative Sciences explizit für Öster-reich vorgenommen.23 Eine umfangreiche Aufstellung der genauen Aufgaben würde den Rahmen dieser Arbeit jedoch übersteigen.
Von den Verwaltungsreformen der vergangenen und kommenden Jahre war bzw. ist der Bereich der Leistungsverwaltung laut den Autoren Lange und Schenck (2004)
23 Vgl. Raschauer, B. (1992): Die Aufgaben der Verwaltung, in: Bundeskanzleramt (Hrsg.): Die öffentliche Verwaltung in Österreich, Wien, S. 81–98, S. 83-91.
lich am stärksten betroffen.24 Nicht zuletzt deshalb erscheint eine Auseinandersetzung mit dem Phänomen von BürgerInnen als KundInnen in diesem Bereich besonders vielverspre-chend.