FS H 92-305
Mediationsverfahren: Leitgedanken und methodische Erfassungsmöglichkeiten
Darstellung der empirischen Erhebungsverfahren im For
schungsprojekt "Mediationsverfahren im Umweltschutz"*
Karin Pfingsten & Hans-Joachim Fietkau
Schriften zu Mediationsverfahren im Umweltschutz Nr. 2
Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung gGmbH Reichpietschufer 50, D-1000 Berlin 30
Tel.: (030) 25 491 - 0
Das Forschungsprojekt wird finanziell vom Bundesministerium für Forschung und Technologie unterstützt.
Seite
Zusammenfassung... 1
Summary... 2
1. Einleitung...3
2. Das Forschungsprojekt "Mediationsverfahren im Umweltschutz"...5
2.1. Untersuchungsziele und Forschungsansatz...5
2.2. Konfliktfeld Abfallentsorgung... 7
3. Mediationsverfahren im Umweltschutz...9
3.1. Rechts- und verwaltungswissenschaftliche Stellungnahmen zur Bedeutung von Mediationsverfahren in der BR Deutschland... 9
3.2. Sozialwissenschaftliche Analysen von Planungsprozessen...11
3.3. Durchführung von Mediationsverfahren...13
4. Psychologische Analyse des Mediations Verfahrens... 15
4.1. Methodische Vorüberlegungen... 15
4.2. Ansatzpunkte der psychologischen Analyse... . .20
4.3. Rahmenhypothesen... 21
4.4. Vorstudie: Simulation eines Mediationsverfahrens...24
5. Darstellung der Fragebögen...28
5.1. Vorfragebogen für den M ediator... 30
5.2. Leitfaden für ein Interview mit dem Mediator... . . ... 30
5.3. Vorfragebogen für die Teilnehmer... 31
5.4. Fragebogen zum Selbst-und Fremdbild...33
5.5. Fragebogen zur Beurteilung des M ediators... 34
5.6. Fragebogen zur Beurteilung des Gruppenverhaltens... 36
5.7. Fragebogen zur Beurteilung der Verhandlungssituation...36
5.8. Fragebogen zur Bewertung des Vorhabens...38
5.9. Abschlußfragebogen für den Mediator... 40
5.10. Abschlußfragebogen für die Teilnehmer...41
6. Beobachtung der Mediationssitzungen...42
6.1. Überblick...42
6.2. Entwicklung eines Kategoriensystems zur Beschreibung des Interaktionsgeschehens... 45
6.2.1. Konzeptionelle Überlegungen...45
6.2.2. Beschreibung des Kategoriensystems (erste Fassung)...46
6.2.3. Durchführung und Auswertung des Pretests...49
6.2.4. Folgerungen...51
8. Anhang... ...57
A Leitfaden zur Fallbeschreibung... 58
B Fragebögen... 61
C Rollenspielszenario...88
D Berechnungsverfahren für die Reliabilitätsbestimmung der Beobachtungskategorien .93 E Modifiziertes Kategoriensystem zur Beurteilung des Interaktionsgeschehens...94
ZUSAMMENFASSUNG
Der Einsatz traditioneller Formen des Verwaltungshandelns im Umweltbereich - z.B.
Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren - wird zunehmend problematischer. Insbesondere bei Konflikten um umweltrelevante großtechnische Einrichtungen wird die generelle Eignung dieser Verfahren bezweifelt. Konsensorientierte Konfliktregulierungsverfahren aus anderen Ländern (USA, Kanada, Japan) werden vor allem in der Verwaltungs- und Rechtswissenschaft, inzwischen aber auch in der Praxis, verstärkt beachtet. Mit solchen Verfahren ist die Hoffnung verknüpft, daß sie in einem Prozeß des fairen Interessenausgleichs zu umweltverträglicheren ünd sachgerechteren Lösungen führen. Besondere Bedeutung haben in diesem Zusammenhang Mediationsverfahren gewonnen, die bisher in der Bundesrepublik wenig verbreitet sind.
Unter Mediationsverfahren versteht man Verhandlungsprozesse zwischen allen an einem Konflikt beteiligten Gruppen oder Personen, die mit Hilfe einer neutralen "dritten" Person (Mediator) versuchen, gemeinsam getragene Problemlösungen zu erarbeiten. Idealziel des Verfahrens ist ein Konsens aller Beteiligten. Der Mediator ist vor allem dafür zuständig, die Verständigung und Zusammenarbeit zwischen den Akteuren zu ermöglichen bzw. zu fördern. Er verfügt nicht über die Entscheidungskompetenz, Urteile oder Schiedssprüche zu fällen.
Die Abteilung "Normbildung und Umwelt" des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB) führt unter der Leitung von Hans-Joachim Fietkau und Helmut Weidner ein interdisziplinäres sozialwissenschaftliches Forschungsprojekt durch. Ziel des Vorhabens ist es zu untersuchen, ob und unter welchen Bedingungen der Einsatz von umweltbezogenen Mediationsverfahren in der Bundesrepublik möglich und sinnvoll ist. Als Hauptuntersuchungsfall wurde im Kreis Neuss ein Mediationsverfahren zum Abfallwirtschaftskonzept des Kreises initiiert, das kontinuierlich wissenschaftlich begleitet wird. Daneben findet eine Analyse weiterer Mediationsfälle (oder verwandter Verfahren) im In- und Ausland statt.
Neben der Untersuchung politisch-kultureller Umfeldbedingungen, administrativer und institutioneller Prozesse und Reaktionsweisen ist die Erfassung der sozialen Interaktionsprozesse im Mediationsverfahren selbst geplant. Zugrundeliegend ist die Annahme, daß die jeweiligen Einstellungen, Bewertungen und Verhaltensweisen der beteiligten Akteure und des Mediators zum einen den Verlauf des Mediationsverfahrens mitbeeinflussen, zum anderen selbst durch das Verfahren geprägt und verändert werden. Gegenstand der psychologischen Analyse ist die Erfassung und Analyse der Mikroprozesse im Verfahren, insbesondere die Erfassung von Veränderungen in den Wahrnehmungen und Beurteilungen der Verfahrensbeteiligten. Thematischer Schwerpunkt des vorliegenden Papiers ist die Darstellung der psychologischen Erhebungsmethoden (Fragebögen, Beobachtungsverfahren), die für das Projekt entwickelt wurden.
SUMMARY
The use of traditional administration procedures in the area of environment - e.g. the German Planfestellungs- und Genehmigungsverfahren (the law regulating public participation in administrative planning and authorization) - is becoming increasingly problematic. Especially in conflicts concerning environmentally relevant, large-scale technical facilities, the general suitability of these procedures is being questioned. Consensus oriented conflict resolution in Germany is receiving noticeably more attention especially in the areas of administrative science and jurisprudence, as well as in practice.
Consensual approaches have already been used extensively in othef countries such as the United States, Canada and Japan; but in Germany mediation has only been in limited practice. It is anticipated that these procedures will lead to more environmentally compatible, more appropriate solutions in a process of a fair balance of interests. Particularly here, has mediation gained special significance.
Mediation is a technique of conflict intervention. With the help of a neutral "third" person, the mediator, representatives of all disputing parties attempt to reach a mutually acceptable solution. The mediator facilitates joint problem solving, communication and collaboration among disputants. She/he does not have the legal authority to pronounce judgment or declare arbitration.
Under the guidance of Hans-Joachim Fietkau and Helmut Weidner, the section "Norm-Building and Environment" of the Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) is conducting an interdisciplinary research project, the goal of which is to examine whether and under what cir
cumstances the use of mediation in environmental disputes is feasible. The research team initiated a mediation procedure involving conflict over a waste disposal concept (Abfallwirtschaftskonzept) for the county of Neuss in the German State of North Rhine-Westfalia. This mediation procedure will be continuously observed and evaluated. An analysis of other mediation cases (or similar procedures) in Germany and abroad will also be undertaken.
In addition to the examination of other political and cultural conditions, administrative and insti
tutional processes and reactions, we also plan to monitor the processes of interaction within the mediation itself. We assume that the participants' and mediator's views, valuations and ways of acting influence the course of the mediation procedure; in turn, these things are also formed and changed by the mediation process. The object of the psychological analysis is to record and analyze the process of interaction, especially changes in the perceptions and valuations of the participants. This paper presents and describes in detail the psychological methods of investigation (e.g., questionnaires, observation procedures) developed for the project.
1. EINLEITUNG
Im Bereich umweltpolitischer (Planungs)Entscheidungen erfahren diskursorientierte Modelle der Entscheidungsfindung bzw. Konfliktregulierung verstärkte Aufmerksamkeit. Dies ist u.a.
auf die hohe Komplexität von entsprechenden Entscheidungen - etwa im Rahmen von Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahren - zurückzuführen. Solche Verfahren sind oft langwierig und führen meist zu lediglich suboptimalen Lösungen von Umweltproblemen oder -konflikten und damit zu Unzufriedenheit aller Beteiligten. Insbesondere bei der Planung umweltrelevanter Großprojekte (z.B. Abfallentsorgungsanlagen, Kraftwerke) sinkt die Akzeptanz entsprechender Verwaltungsentscheidungen seitens der Bürger. Innovative Konfliktlösungsansätze stoßen daher auch verstärkt auf das Interesse von Akteuren im politisch-administrativen Bereich und in der Wirtschaft, die sich in erster Linie eine beschleunigte und effiziente Entscheidungsfindung erhoffen.
Vor allem in den USA, Kanada und Japan werden erfolgreich innovative Konfliktregelungsverfahren im Umweltschutz eingesetzt, die auf eine neue Art der Auseinandersetzung zwischen den Konfliktbeteiligten abzielen. Es handelt sich dabei um informelle Aushandlungsverfahren, in denen die Beteiligten versuchen, auf der Basis von gemeinsam getragenen Problemdefinitionen Lösungsvorschläge zu erarbeiten.
Zugrundeliegend ist die Annahme, daß sich durch den Diskurs der Teilnehmer in solchen Verfahren ein gewisses Konsenspotential entwickelt, das vorab aufgrund von Mißverständnissen bzw. strategischen Verhaltensweisen der Kontrahenten nicht sichtbar oder akzeptierbar war.
In der juristischen und verwaltungswissenschaftlichen Diskussion finden gegenwärtig Kontroversen statt, inwieweit solche Verfahren in das Rechts- und Verwaltungssystem der Bundesrepublik integrierbar sind bzw. ob dieses überhaupt wünschenswert ist Als mögliche Vorbilder dienen dabei vor allem Mediationsverfahren, die in den USA mittlerweile institutionell und z.T. gesetzlich verankert sind. Unter Mediationsverfahren werden Verhandlungsprozesse verstanden, mit deren Hilfe (Interessen)Konflikte zwischen zwei oder mehr Parteien unter Hinzuziehung eines neutralen Dritten (Mediator) beigelegt werden sollen.
Das Ziel des Verfahrens besteht in der Suche nach Problemlösungen, die für alle am Konflikt Beteiligten akzeptabel sind (Verhandlungslösungen). Der Mediationsprozeß ist durch das wechselseitige Ausloten von Handlungsspielräumen und die Suche nach neuen Lösungen gekennzeichnet.
Über die rechts- und verwaltungswissenschaftliche Diskussion hinaus sind Mediationsverfahren vor allem in den USA auch Gegenstand sozialwissenschaftlicher
Forschung, die jedoch meist retrospektiv angelegt ist und auf Erinnerungen der Mediatoren oder anderer Verfahrensbeteiligter basiert. In der Bundesrepublik sind Mediations- und verwandte Konfliktregelungsverfahren bisher kaum von der Sozialforschung beachtet worden.
Um die Forschungsdefizite zumindest teilweise zu beheben, führt die Abteilung
"Normbildung und Umwelt" unter der Leitung von Hans-Joachim Fietkau und Helmut Weidner ein interdisziplinäres. sozialwissenschaftliches Forschungsprojekt zu Mediationsverfahren im Umweltschutz durch, das als prospektive Längsschnittstudie angelegt ist. Das zu untersuchende Mediations verfahren wurde vom Projektteam initiiert und wird während der gesamten Dauer des Verfahrens wissenschaftlich begleitet. Als Hauptuntersuchungsfall wurde in Zusammenarbeit mit dem Kreis Neuss ein Mediationsverfahren zum Abfallwirtschaftskonzept des Kreises vorbereitet.
Mit dem vorliegenden Papier werden der interessierten Fachöffentlichkeit die für das Forschungsprojekt entwickelten psychologischen Erhebungsverfahren vorgestellt.7
Im folgenden zweiten Kapitel wird das Forschungsvorhaben dargestellt. Im ersten Teil des Kapitels werden Untersuchungsziele und Forschungsansatz des Projektes erläutert. Der zweite Teil beinhaltet eine kurze Charakterisierung des Konfliktfeldes Abfallentsorgung.
Das dritte Kapitel beschäftigt sich mit der Bedeutung von Mediationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland aus der Sicht von Juristen, Verwaltungswissenschaftlem und Sozialforschern; Hinweise zur Durchführung von Mediationsverfahren schließen das Kapitel ab. Im vierten Kapitel werden das methodische Vorgehen, die Ansatzpunkte der psychologischen Analyse, Rahmenhypothesen und die methodischen Vorarbeiten dargestellt. Im fünften Kapitel erläutern wir ausführlich die für das Projekt entwickelten Fragebögen. Das sechste Kapitel skizziert die Entwicklung der Methoden zur Beobachtung der Mediationssitzungen. Im Anhang finden sich u.a. die für das Forschungsprojekt entwickelten Erhebungsinstrumente (Fragebögen, Beobachtungsschema, Leitfaden zur Beschreibung weiterer Mediationsfälle).
Weitere Informationen zum Stand der sozialwissenschaftlichen "Mediation"-Forschung und bisherigen Erfahrungen mit Mediationsverfahren finden sich in Fietkau (1991), Fietkau & Weidner (1992, i.E.). Erste Erfahrungen mit dem Neusser Mediationsverfahren schildern Fietkau & Weidner (1992, i.E.); ausführliche Erfahrungs- und Ergebnisberichte sind späteren Veröffentlichungen Vorbehalten.
2. DAS FORSCHUNGSPROJEKT "MEDIATIONS VERFAHREN IM UMWELTSCHUTZ"
2.1. Untersuchungsziele und Forschungsansatz
Das Wissenschaftszentrum Berlin führt ein umfassendes empirisches Forschungsprojekt zu Mediationsverfahren im Umweltschutz durch. Als zentrales Untersuchungsobjekt wurde in Zusammenarbeit mit dem Kreis Neuss ein Mediationsverfahren zum Abfallwirtschaftskonzept des Kreises vorbereitet (vgl. Fietkau & Weidner 1991; 1992, i.E.).
Es handelt sich dabei um ein Modellprojekt zur integrierten Abfallwirtschaft, das ein Höchstmaß an Abfallvermeidung und -Verwertung durch technische Maßnahmen, ökonomische Anreize und Öffentlichkeitsarbeit erreichen will (vgl. zum folgenden Fonteyn2 1991). So beabsichtigt der Kreis Neuss, "das bisherige Recycling-/Deponieverhältnis umzukehren: Künftig sollen nur noch 20% der anfallenden Abfälle umweltgerecht deponiert werden." (ebda.: 1). Geplant ist der Aufbau eines Verbundes technischer Anlagen (Komposthof, Baustellenabfallaufbereitungsanlagen, Zwischenlager für Sonderabfälle, Verbrennungsanlage, Vorsortieranlagen, u.a.), um eine hohe Flexibilität des Gesamtsystems, insbesondere vielfältige Möglichkeiten zur Abfallverwertung, zu erreichen. Durch die Erhöhung der Entsorgungsgebühren sollen ökonomische Anreize für die Abfallvermeidung bzw. -Verwertung geschaffen werden. Die Entwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes ist eingebettet in ein Modellprojekt zur Öffentlichkeitsarbeit. Letztere zielt eine umfassende Information der Bürger im Hinblick auf Abfallvermeidung und -Verwertung sowie auf die geplanten Maßnahmen an. Die vorgesehene Bürgerbeteiligung bei den Planungs- und Entscheidungsprozessen in bezug auf die Abfallverbrennungsanlage geht über das rechtlich Gebotene hinaus; diese Beteiligung soll im Rahmen des Mediationsverfahrens realisiert werden. Das Mediationsverfahren begann 1991 und wird kontinuierlich wissenschaftlich begleitet. Ein wissenschaftlich und politisch-administrativ ausgewiesener Konfliktmittler (Mediator) konnte für die konkrete Durchführung des Verfahrens gewonnen werden. Prof. Dr.
Georges Fülgraff erklärte sich bereit, die Aufgaben eines Mediators zu übernehmen. Prof.
Fülgraff ist Experte auf dem Gebiet der Pharmakologie und Toxikologie, u.a. ehemaliger Präsident des Bundesgesundheitsamtes und - bis zu dessen Auflösung - Mitglied des Sachverständigenrates für Umweltfragen, und erfüllt in hohem Maße die komplexen Anforderungen einer solchen Aufgabe.
Umwelt- und Gesundheitsdezernent des Kreises Neuss. Bei den im Text genannten Maßnahmen und Zielen handelt es sich um die von der Verwaltung formulierten Sollvorstellungen; verschiedene Aspekte des Abfallwirtschaftskonzeptes sind in der öffentlichen Diskussion im Kreis umstritten, z.B. Fragen der Ausschöpfung des Vermeidungs- und Verwertungspotentials, Notwendigkeit der vorgesehenen Müllverbrennungsanlage usw.. Diese inhaltlichen Streitfragen sollen jedoch nicht Gegenstand unseres Beitrages sein.
Über dieses im Zentrum der Analyse stehende Mediationsverfahren hinaus sollen im Rahmen des Forschungsvorhabens Erfahrungen aus anderen in- und ausländischen Konfliktmittlungsverfahren ausgewertet werden.
Im Zentrum des Projektes stehen folgende Forschungsfragen:
Wie lassen sich Mediationsverfahren sozialwissenschaftlich und politisch von anderen Normbildungsverfahren abgrenzen?3
Können Mediationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland bei Umweltproblemen erfolgreich eingesetzt werden?
Wie lassen sie sich in das politische und administrative System der Bundesrepublik Deutschland integrieren?
Wie reagieren Öffentlichkeit und involvierte Institutionen auf das Verfahren?
Welche sozialwissenschaftlich beschreibbaren Prozesse im Mediationsverfahren sind für seinen Erfolg forderlich bzw. hinderlich?
Welche Veränderungen in bezug auf die Wahmehmungs- und Urteilsmuster der Verfahrensbeteiligten sind zu beobachten?
Die Bearbeitung der Forschungsfragen erfolgt inter- bzw. multidisziplinär.
Schwerpunktmäßig werden das Mediationsverfahren und seine Rahmenbedingungen aus psychologischer, politologischer und verwaltungswissenschaftlicher Perspektive untersucht.
Zusätzlich sollen juristische und naturwissenschaftlich-technische Expertise berücksichtigt werden.
Die Primärerhebungen werden ergänzt durch
die Zusammenstellung der bisherigen Erfahrungen anderer Wissenschaftler und Praktiker auf der Basis einer Literaturanalyse,
die wissenschaftliche Analyse weiterer Mediationsfälle (oder verwandter Verfahren) im In- und Ausland. Der dafür entwickelte "Leitfaden zur Fallbeschreibung" (vgl.
Anhang A) dient als deskriptives Grundraster und soll die Vergleichbarkeit der
3 Vgl. auch die diesbzgl. konzeptionellen Überlegungen von van den Daele (1991).
verschiedenen Fälle gewährleisten; das jeweilige methodische Vorgehen und die inhaltliche Schwerpunktsetzung werden jedoch sinnvollerweise stark vom Einzelfall abhängen.
Expertengespräche im In- und Ausland,
die Organisation von Konferenzen und Workshops, um den Erfahrungsaustausch zwischen den im Feld Tätigen zu fördern.
2.2. Konfliktfeld Abfallentsorgung
Zur Abfallproblematik wird seit einigen Jahren eine heftige Debatte geführt. Nicht zuletzt ist dafür der gestiegene Problemdruck verantwortlich (vgl. zum folgenden Daten zur Umwelt 1990/91; Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen 1991): Das Abfallaufkommen hat in bezug auf die Gewichtsmenge und vor allem hinsichtlich des Volumens seit den 50er Jahren kontinuierlich zugenommen. Darüberhinaus hat sich die Zusammensetzung des Abfalls verändert: Beim Hausmüll ist z.B. der Anteil an Verpackungsmaterialien stark gestiegen, zu beobachten ist weiterhin eine steigende Schadstoffhaltigkeit des Abfalls.
Diesem Anstieg der Müllmengen stehen sinkende Entsorgungskapazitäten gegenüber, da viele der in den 70er Jahren angelegten Deponien kurz vor der Füllung stehen. Die Schaffung neuer Kapazitäten durch den Bau von Entsorgungsanlagen wird durch den Widerstand von Betroffenen und Umweltschutzgruppen erschwert.
Die skizzierten Entwicklungen werden von verschiedenen gesellschaftlichen Akteuren konträr beurteilt: Während auf der einen Seite der drohende oder schon existierende
"Entsorgungsnotstand" beschworen wird, verweist man auf der anderen Seite auf verfehlte Entsorgungskonzepte und propagiert den Ausstieg aus der "Müllgesellschaft". Einig sind sich die Akteure dahingehend, daß die Konflikte um Entsorgungstechnologien und -Vorhaben zugenommen haben und die Debatten (v)erbitterter geführt werden (Wiedemann et al. 1990).
Insbesondere Standortentscheidungen für Abfallentsorgungsanlagen und Entscheidungen für bestimmte Technologien (z.B. Müllverbrennung) rufen allerorts massive Widerstände von Anwohnern, Bürgerinitiativen, Umweltschutzverbänden, aber auch von lokalen Parteigliederungen, hervor. Entsorgungsvorhaben sind in den meisten Fällen nur mit jahrelangen Verzögerungen und zu hohen Kosten realisierbar. In administrativen Zulassungsverfahren für Entsorgungsvorhaben bestehen unterschiedliche Einschätzungen vor allem hinsichtlich der daraus resultierenden Risiken für Umwelt und Gesundheit (vgl. dazu
und zum folgenden Müller & Holst 1987; Noeke & Timm 1990; Wiedemann et al. 1990).
Darüberhinaus ist häufig die grundsätzliche Notwendigkeit der geplanten Entsorgungsmaßnahmen sowie die Abfallpolitik insgesamt umstritten.
Vereinfachend kann bei derartigen Konflikten zwischen Befürwortern und Gegnern von abfallplanerischen Entscheidungen unterschieden werden, die sich in konfrontativer Haltung gegenüberstehen. Dabei können sich in konkreten Konfliktsituationen "zwischen den einzelnen Akteuren differenzierte Konfliktkonstellationen ergeben, die quer zu dieser typischen Proponenten-Opponenten-Konstellation liegen" (Wiedemann et al. 1990:17).
Auf der Gegnerseite finden sich zum einen die durch die Planung betroffenen Bürger als Träger von Widerständen. Darüberhinaus ist grundsätzlicher, ökologisch begründeter Widerstand zu beobachten, der von Umweltschutzverbänden und Bürgerinitiativen vertreten wird. Insgesamt bemüht sich diese Gruppe von Akteuren in förmlichen Entscheidungsverfahren darum, ökologischen Aspekten mehr Gewicht als üblicherweise beizumessen.
Der Befürworterseite können Vertreter der Genehmigungsbehörden und der nut der Entsorgung beauftragten Kommunen, Vertreter der Entsorgungsindustrie sowie von diesen Akteuren beauftragte Gutachter zugeordnet werden. Im Gegensatz zu den o.g. Gruppen sind diese Akteure an schnellen, pragmatischen Lösungen interessiert, die sie sich in erster Linie durch großtechnische Lösungen für das Entsorgungsproblem erhoffen. Sie verfügen im allgemeinen über einen großen Informationsvorsprung sowie weitgehende Kontrolle über Planungsablauf und -entscheidungen.
Insgesamt hat sich gezeigt, daß die vorhandenen förmlichen Verfahren nur bedingt zur Problem- und Konfliktbewältigung in diesem (und anderen) unweltpolitischen Bereichen) geeignet sind. Neben den o.g. sachlichen Kontroversen tragen dazu nicht unerheblich das wechselseitige Mißtrauen der beteiligten Akteure sowie die gesunkene gesellschaftliche Akzeptanz traditioneller Entscheidungsverfahren bei. In solchen Verfahren werden oft Droh- und Konfrontationsstrategien eingesetzt, die eine produktive Problembearbeitung verhindern (können). Die Erfahrung mit innovativen Konfliktregelungsverfahren in anderen Ländern (USA, Kanada, Japan) zeigt, daß in vielen Fällen eine konstruktive Bewältigung der Probleme unter anderen "Spielregeln" möglich ist. Der bestehende große Problemdruck im Abfallbereich führt auch in der BR Deutschland bei einigen der zuständigen Entscheidungsträger zu der Bereitschaft, neue Formen der Konfliktbewältigung zu erproben.
3. MEDIATIONSVERFAHREN IM UMWELTSCHUTZ
3.1. Rechts- und verwaltungswissenschaftliche Stellungnahmen zur Bedeutung von Mediationsverfahren in der BR Deutschland
(Mittlerunterstützte) Verhandlungsverfahren zur Beilegung von Umweltkonflikten im Rahmen des Verwaltungshandelns finden in der neueren rechts- und verwaltungswissenschaftlichen Literatur starke Beachtung und werden dort kontrovers diskutiert (vgl. Benz 1990; Hoffinann-Riem & Schmidt-Aßmann 1990; Holznagel 1990a;
Kloepfer 1991; Passavant 1987).
Im Bereich des Umweltrechts ist nach übereinstimmender Auffassung eine Entwicklung in Richtung auf kooperative Formen des Verwaltungshandelns festzustellen. Dafür verantwortlich sind vor allem die hohe Komplexität entsprechender Verwaltungsprozesse - etwa im Rahmen von Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahren zur Zulassung umweltbelastender Großprojekte wie Kraftwerke, Abfallentsorgungsanlagen etc. - sowie die sinkende Akzeptanz der durch die Entscheidung nachteilig Betroffener. Eine verstärkte Suche nach neuen Planungs- und Entscheidungsverfahren hat eingesetzt, da die traditionellen Verwaltungsverfahren nach dem Modell administrativer Entscheidungsautorität im allgemeinen langwierig und teuer sind sowie zu suboptimalen Lösungen von Umweltproblemen bzw. -konflikten führen.
Die gegenwärtige Verwaltungspraxis im Rahmen von Genehmigungsverfahren ist u.a. durch bipolare Vorverhandlungen zwischen Behörde und Vorhabenträger gekennzeichnet, deren rechtliche Bewertung umstritten ist. Die Verwaltung begibt sich aufgrund der hohen Sachverhaltskomplexität und schwacher gesetzlicher Festlegungen oft in informale Vorverhandlungen mit dem Vorhabenträger, in denen alle wesentlichen Bedingungen für die Projektrealisierung abgeklärt werden. Nach Beyerlin (1987) zeigen neuere empirische Untersuchungen, daß bei imissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren in fast dreiviertel aller Fälle intensive informale Vorverhandlungen zwischen dem Antragsteller und der zuständigen Behörde stattfinden. Im allgemeinen enden solche Verhandlungen mit einer Einigung der beiden Parteien über alle genehmigungsrelevanten Fragen. Obwohl die Einigung rechtlich nicht bindend ist, ergeben sich erhebliche faktische Bindungswirkungen für die Genehmigungsbehörde. Im anschließenden Genehmigungsverfahren werden dann nichtbeteiligte Dritte vor weitgehend vollendete Tatsachen gestellt.
Die informelle Aushandlungspraxis wird in der rechtswissenschaftlichen Diskussion stark kritisiert. Die Gefahr eines Unterlaufens gesetzlicher Regelungen und normativer Vorgaben
sowie die Vernachlässigung des "Gemeinwohls" zugunsten partikularer Interessen werden als Nachteile informellen Verwaltungshandelns thematisiert (vgl. Bauer 1987, Benz 1990). Als problematisch bewertet Kloepfer (1991: 743) außerdem die Verkürzung von Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen. Als Vorteile informeller Aushandlungen werden dagegen die effektivere und sachgerechtere Bewältigung komplexer Probleme durch das auf den Einzelfall zugeschnittene Vorgehen formuliert (vgl. Bauer 1987, Benz 1990, Passavant 1987). Als Ergebnis wird verbesserte Akzeptanz und damit leichtere Durchsetzbarkeit von Verwaltungsentscheidungen erwartet.
Benz (1990: 88) kommt in seinem Bericht über drei Fachtagungen zum Thema kooperationsorientierter Verwaltungsverfahren zu folgender Einschätzung:
"Die überwiegende Mehrheit der Meinungsäußerungen bewertet kooperatives Verwaltungshandeln im Prinzip als positiv, weist aber zugleich auf die damit verbundenen Nachteile und Gefahren hin. Man erkennt einerseits die Notwendigkeit an, daß die moderne Verwaltung den Vollzug ihrer Programmziele nicht immer einseitig erzwingen kann und aus praktischen Gründen flexibel reagieren und zu Verhandlungen bereit sein muß. Andererseits scheint eine kooperative Verwaltung (...) bei vielen Unbehagen zu erwecken, weil man entweder mit dieser Realität rechtsdogmatisch noch kaum umgehen kann oder weil man glaubt, daß zwischen informalem und illegalem Verwaltungshandeln bzw. zwischen Kooperation und Korruption keine klaren Grenzen gezogen werden können."
Holznagel (1990b) kritisiert die fehlende Differenzierung zwischen informellen Vorgehensweisen und Verhandlungslösungen. Er plädiert dafür, nach Verfahren zu suchen, die die Vorteile informalen Verwaltungshandelns aufweisen und deren Nachteile vermeiden;
als solche bieten sich seiner Meinung nach Verhandlungs- und Mediationsverfahren an.
Solche Verfahren zeichnen sich idealiter durch die Beteiligung aller konfliktrelevanten Akteure aus, die in einem nicht-förmlichen und kooperationsorientierten Verfahren mit dem Idealziel des Konsens miteinander diskutieren. Bei Mediationsverfahren wird zusätzlich eine neutrale "dritte" Person (Mediator) hinzugezogen, die den beteiligten Konfliktparteien dabei helfen soll, den Konflikt auf möglichst zufriedenstellende, problemadäquate und einvernehmliche Weise beizulegen. Im Gegensatz zu Schiedsverfahren hat der Mediator keine Möglichkeit, eine Einigung zu erzwingen oder die Auseinandersetzung durch eine verbindliche Entscheidung zu beenden. Ihm obliegt u.a. die Aufgabe, die Kontakte zwischen den Beteiligten aufrechtzuerhalten bzw. zu fördern sowie die Kommunikation während der gemeinsamen Sitzungen zu erleichtern. Hoffmann-Riem (1990a) hält den Einsatz neutraler Konfliktmittler vor allem zur Sicherung eines fairen Interessenausgleichs für sinnvoll, da die Verwaltung in einigen Fällen die hoheitliche Distanz zu bestimmten Interessenträgem nicht aufrechterhalten könne.
Abschließend ist festzuhalten, daß das Interesse an Mediationsverfahren im Umweltbereich primär mit der Hoffnung verbunden ist, die Mängel der derzeit üblichen informellen - meist bipolaren - Aushandlungspraxis zu vermeiden, ohne deren Vorteile aufzugeben. Holznagel (1990b: 42) als einer der engagiertesten Befürworter von mittlerunterstützten Aushandlungsprozessen stellt resümierend fest: "Gleichwohl ist mit dem Konfliktmittlungsverfahren kein Entscheidungsprozeß gefunden, mit dem alle im Zusammenhang mit der derzeitigen Praxis informeller Aushandlungen entstehenden Probleme gelöst werden können". Insbesondere praktische Umsetzungsfragen wie z.B. die Auswahl der Verfahrensteilnehmer, die Finanzierung des Verfahrens und die Schaffung gleicher Informationsgrundlagen für alle Beteiligten bleiben problematisch. Offen ist ferner die Frage, wie Verhandlungslösungen für die Verfahrensbeteiligten verbindlich gemacht werden können. Ohne eine solche Erwartung sei die Motivation zur Verfahrensteilnahme gering (z.B. Holznagel 1990a); andererseits ist die Herstellung einer formalen Verbindlichkeit aus verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Gründen sehr problematisch.
3.2. Sozialwissenschaftliche Analysen von Planungsprozessen
Die bestehenden Defizite der traditionellen Verwaltungsverfahren im Umweltbereich verstärkten auch in den Sozialwissenschaften das (Forschungs)Interesse in bezug auf innovative Konfliktregelungsverfahren. Nachdem die Brisanz von Umweltkonflikten in den letzten Jahren immer deutlicher wird, werden alternative Verfahren auf ihre Anwendbarkeit und Tragfähigkeit geprüft.4
Die bei administrativen Planungsverfahren üblichen bipolaren Vorverhandlungen zwischen Behörde und Vorhabenträger (s.o.) führen zu Gefühlen der Wut, Ohnmacht oder Resignation auf Seiten der daran nicht beteiligten Einwender in Genehmigungsverfahren (vgl. auch Lake 1987). Letztere betrachten die Entscheidung (berechtigterweise) als faktisch schon gefällt und nehmen die Genehmigungsbehörde als parteiisch wahr; folglich versuchen sie ihre Interessen vor allem auf gerichtlichem Wege durchzusetzen (Schmittel 1989). In einer regionalen Bevölkerungsbefragung im Umkreis einer Abfallentsorgungsanlage wurden von der Mehrzahl der Befragten sowohl die geringe Berücksichtigung ihrer Interessen als auch die geringen Einflußmöglichkeiten der Öffentlichkeit auf Entscheidungen kritisiert (Gloede 1990).
Im Rahmen des vorliegenden Papiers kann nicht ausführlich auf die zahlreichen Arbeiten zu Formen und Problemen der Bürgerpartizipation eingegangen werden; vgl. dazu Wiedemann et al. (1990: 4f.), die verschiedene empirische Arbeiten der Partizipationsforschung in unterschiedlichen gesellschaftlichen Feldern aufzählen. Die weiteren Ausführungen beziehen sich schwerpunktmäßig auf die Konfliktsituation im abfallwirtschaftlichen Bereich, um die Ausgangslage für das hier interessierende Mediationsverfahren möglichst konkret zu schildern.
Politikwissenschaftliche Überlegungen und Erfahrungen rinden sich in Fietkau & Weidner (1992, i.E.).
Empirische Untersuchungen zum Ablauf von Planungsprozessen bei Entsorgungs- und Sanierungsvorhaben weisen auf die dabei vorherrschende mangelnde Transparenz und mangelhafte Beteiligung der Öffentlichkeit hin (Müller & Holst 1987; Noeke & Timm 1990).
Kritisch wird auch auf das überwiegend noch vorhandene Aufgabenverständnis von Abfallentsorgungsplanung im Sinne einer Symptombehandlung hingewiesen (Holst 1991;
Müller & Holst 1987) bzw. Konfliktlösungen am "Ende der Fahnenstange" kritisiert (Gloede 1990).
Jenseits inhaltlicher Kontroversen werden die Konflikte durch Differenzen in der Selbst- und Fremdwahmehmung der verschiedenen Akteure verschärft (Wiedemann et al. 1990). So begreifen sich z.B. Anwohner einer (geplanten) Abfallentsorgungsanlage als einfluß- und hilfloseste Gruppe, während Verwaltung und Entsorgungsindustrie ihnen einen relativ großen Einfluß auf den Konfliktverlauf zuschreiben.
Auf sozialwissenschaftlicher Seite herrscht weitgehend Konsens, daß eine stärker kooperativ orientierte Planung und Entscheidungsfindung wünschenswert bzw. der gesellschaftliche Trend in diese Richtung nicht aufzuhalten ist.5 Die "Durchsetzungsstrategie" (Gloede 1990) hat danach eher konfliktverschärfende Folgen. Eine lediglich "pro forma" durchgeführte Beteiligung verfehle zum einen das Ziel der "Akzeptanzschaffung", zum anderen wird sie aus demokratietheoretischen Überlegungen heraus als ungeeignet beurteilt. Demgegenüber wird größere Transparenz im Sinne frühzeitiger und offener Informationspolitik gefordert. Eine stärkere Berücksichtigung der Interessen Dritter erscheint sinnvoll: "Mit einer 'frühzeitigen Einbindung der vor Ort artikulierten Bedenken' [...] ist es nicht getan, wenn für die Beteiligten nicht zumindest die faire Chance eines Einflusses auf Entscheidungen erkennbar wird"
(Gloede 1990: 66). Vor allem die - in der deutschen Sozialforschung am ehesten bekannten - positiven US-Erfahrungen mit "Alternative Dispute Resolution", vielleicht auch die überwiegend konstruktiv verlaufenen "Runden Tische" in der Noch-DDR, zeig en, daß solche Verfahren die Konfliktbewältigung optimieren könnten. Zur Verbesserung der unproduktiven Auseinandersetzungen wird deshalb auch der Einsatz von Verhandlungslösungen und Mediationsverfahren für sinnvoll gehalten (z.B. Noeke & Timm 1990; Holst 1991;
Wiedemann et al. 1990). Damit verknüpft sich die Hoffnung nach flexiblen Verfahren, in
Kritisiert werden solche Überlegungen z.B. seitens des Staats- und Verwaltungsrechtlers Ronellenfitsch (1989: 749):
"Durch eine Vielzahl von Verfahren wird die Öffentlichkeit viel zu oft mit denselben Vorhaben konfrontiert. Dies führt zu Überdruß und Mißtrauen "Partizipation" und "Demokratisierung" sind ohnehin Schlagworte aus der politischen Mottenkiste. Einer Partizipation im Sinne der Mitentscheidung unmittelbar Betroffener würde das Allgemeinwohl zum Opfer fallen." Daher gehe es letztlich weniger um Akzeptanzverbesserung als um Durchsetzung der planerischen Vorhaben. Gloede (1990: 67) bemerkt dazu, daß an solchen rechtswissenschaftlichen Überlegungen
"deren legalistische Ausstattung mit dem Etikett "Gemeinwohl" [zu kritisieren sei], über das es allererst eine diskursive und demokratische Verständigung herbeizuführen gälte."
denen Forderungen nach Partizipation, Fairneß und Sachgerechtigkeit zugleich Rechnung getragen werden kann.
Darüberhinaus weisen die Untersuchungen auf Änderungsbedarf im Bereich der Abfallpolitik hin. Es reiche nicht aus, "Konfliktlösungen im Bereich der Abfallentsorgung allein am "Ende der Fahnenstange" zu suchen (Gloede 1990:66). "Verfahrensfragen [...] können nicht befriedigend gelöst werden, wenn sie von inhaltlichen Problemen der Müllentsorgung abgekoppelt werden." (Wiedemann et al. 1990:91).
Als problematisch für innovative Konfliktregelungsverfahren werden vor allem die stark unterschiedlichen Vorstellungen, Vorgehensweisen und Zielsetzungen der Konfliktbeteiligten betrachtet. So neigt nach der Untersuchung von Wiedemann et al. (1990) die Proponentenseite zum Leugnen und Herunterspielen der Konflikte, während die Gegner von Planungsvorhaben ihr großes Informations- und Machtdefizit gerade durch eine gegenteilige Strategie der Konfliktausweitung und -Intensivierung auszugleichen suchen. Ähnlich stark unterscheiden sich die Ansprüche an innovative Verfahren bei den verschiedenen Akteuren.
3.3. Durchführung von Mediationsverfahren
Bei der Initiierung von Mediationsverfahren sind verschiedene Gesichtspunkte zu beachten (Carpenter & Kennedy 1988; Hoffmann-Riem 1990a, b; Holznagel 1990a, b; Moore 1989;
Susskind & Cruikshank 1987; vgl. auch Fietkau 1991).
Als wichtige Bedingung bei der Initiierung von Mediationsverfahren gilt die Beteiligung aller konfliktrelevanten Akteure. Es sollten Vertreter aller Gruppen, Organisationen und Interessenverbände am Verfahren teilnehmen, die vom zu verhandelnden Problem betroffen sind oder die das Ergebnis des Verfahrens - z.B. vor Gericht - anfechten könnten. Bereits die Identifizierung aller betroffenen Interessen bzw. die Auswahl der Teilnehmer für ein Mediationsverfahren ist eine wichtige - und schwierige - Aufgabe des Mediators.
Insbesondere die Größe des Teilnehmerkreises bereitet oft Probleme: Zum einen soll die Arbeitsfähigkeit des Gremiums gewährleistet, zum anderen alle relevanten Interessen vertreten sein. Zudem gilt, daß die Teilnahme am Verfahren freiwillig ist, so daß oft erst wechselseitige Verhandlungs- und Tauschmacht (z.B. Mobilisierung der Öffentlichkeit, Zugang zu Informationen) den ausschlaggebenden Verhandlungsanreiz bildet.
Die grundsätzliche Ausgleichs- oder Kompromißfähigkeit der Streitigkeiten gilt als weitere Voraussetzung; bei fundamentalen Wertkonflikten sei der Einsatz von Mediationsverfahren
nicht sinnvoll (z.B. Holznagel 1990a). Abgesehen von Extremfällen (Bsp. Kemkraft) dürfte es jedoch schwierig sein, die Ausgleichsfähigkeit von konkreten Konfliktgegenständen a priori zu bestimmen. In vielen Fällen wird man es auf den Versuch ankommen lassen müssen.
Verfahrensfairneß und weitgehende Chancengleichheit der verhandelnden Parteien gelten als Charakteristika von Mediationsverfahren. Der Mediator hat dafür Sorge zu tragen, daß nicht in parteiischer Weise ausgehandelt wird und mächtige Verhandlungsgruppen nicht auf Kosten schwächerer Verfahrensbeteiligter ihre Interessen durchsetzen. Auf Anregung des Mediators verständigen sich die Teilnehmer etwa auf "Spielregeln" für den Verhandlungsprozeß, die z.B. Selbstverpflichtung auf einen fairen Umgang miteinander und gegenseitige Achtung vor der Person beinhalten (vgl. Striegnitz 1990).
Die Sicherung von Transparenz innerhalb des Mediationsverfahrens kann Informations- und Machtunausgewogenheiten ausgleichen sowie das wechselseitige Vertrauen der Akteure erhöhen. Auch nach außen hin sollte Transparenz gewährleistet sein, um Vorwürfen von
"Alibi- oder Scheinverhandlungen" entgegenzuwirken. Um verfahrensimmanente Offenheit zu erzielen, erweist es sich meist als günstig, einen "nichtöffentlichen Schutzraum"
(Striegnitz) im Rahmen des Verfahrens zu schaffen. Dazu können die Teilnehmer in gemeinsam erarbeiteten Verfahrensvereinbarungen Regelungen zum Umgang mit den Medien, Verwendung von "mediationsintemen" Äußerungen vor Gericht etc. festhalten.
Wie aus den bisherigen Ausführungen deutlich wird, sehen sich Mediatoren mit einer schwierigen Aufgabe konfrontiert. Entsprechend werden in der einschlägigen Literatur vielfältige Anforderungen an einen Mediator formuliert (z.B. Cormick 1980; Simkin 1971;
vgl. dazu auch Fietkau 1991). Als wichtige, die Suche nach einem Mediator leitende, Qualifikationskriterien6 nennen Fietkau & Weidner (1991: 7) die strikte Neutralität in der Sache, persönliche Unabhängigkeit, soziale Kompetenz, fachliche, politische und juristische Grundkenntnisse zum Themenbereich Umwelt und Abfall sowie sozialen Status. Ergänzend wirken Geduld, Ausdauer, Verhandlungsgeschick, persönliche Integrität u.ä. zur Erhöhung der Glaubwürdigkeit des Mediators. Letztlich dienen diese Charakteristika der Herstellung eines Vertrauensverhältnisses zwischen Mediator und Verfahrensteilnehmem, weiches als wichtige Erfolgsbedingung gilt.
6 Empirische Untersuchungen zeigen die Relevanz dieser Kriterien: Die soziale Kompetenz von Mediatoren korreliert mit dem Verfahrenserfolg (Donohue 1989); Verhandlungs(vor)erfahrung des Mediators wirkt sich positiv auf den Verfahrensverlauf aus (Camevale & Pegnetter 1985; Kochan & Jick 1978). In Übereinstimmung mit Ergebnissen (risiko)kommunikationspsychologischer Forschungsarbeiten sollten sich die soziale und fachliche Kompetenz, die weitgehende Unparteilichkeit in der Sache und das hohe Renomee des Mediators positiv auf die Glaubwürdigkeit des Mediators und die Herstellung eines Vertrauensverhältnisses zu den Teilnehmern auswirken (vgl. Covello, von Winterfeldt & Slovic 1988). Wenn der Mediator das Vertrauen der Akteure gewinnen kann und als glaubwürdig wahrgenommen wird, erhöhen sich die Erfolgschancen von Mediationsverfahren (Camevale & Pegnetter 1985;
Karim & Pegnetter 1983).
4. PSYCHOLOGISCHE ANALYSE DES MEDIATIONSVERFAHRENS 4.1. Methodische Vorüberlegungen
Im folgenden wird das methodische Vorgehen im Mediationsprojekt erläutert. Dabei sollen die Erkenntnismöglichkeiten charakterisiert und das Vorhaben in die Sozialwissenschaften eingeordnet werden.
Wie einleitend schon erwähnt, sind Mediationsverfahren in der Bundesrepublik bislang wenig verbreitet und dementsprechend kaum sozialwissenschaftlich untersucht. Darüberhinaus existieren u.W. auch in den USA, Kanada oder Japan keine verfahrensbegleitenden Untersuchungen, in denen detailliert das Prozeßgeschehen in umweltbezogenen Mediationsverfahren verfolgt und analysiert wurde. Bei den einschlägigen Forschungsarbeiten handelt es sich überwiegend um ex-post-Analysen von Verhandlungs- bzw. Mediationsverfahren, die meist auf den Aussagen der Mediatoren selbst basieren.
Prozeßbegleitende Forschung ist - wie in den meisten Bereichen sozialwissenschaftlicher Betätigung - die Ausnahme geblieben. In einem Überblicksreferat zum Stand der empirischen
"Mediation-Forschung" formulieren Kressei & Pruitt (1989: 428ff.) Bedarf an
einem stärker ganzheitlich orientierten Untersuchungsansatz (d.h. Prozeßorientierung statt "frequency counts of discrete mediator acts" [ebda.: 429]; Untersuchung der Mediator-Teilnehmer-Interaktionen statt alleiniger Erfassung des Mediatorverhaltens), Beobachtungsstudien (also "direct observation of mediators at work rather than retrospective accounts", ebda.: 430) und
systematischen (auf self-reports beruhende) Fallanalysen. "In-depth, systematic case studies are very much in order for the study of mediation. They can convey the richness, headaches, and complexities of the mediation process better than any other method [...]"
(ebda.: 431).
Das hier vorgestellte Forschungsprojekt soll - zumindest von seiner Anlage her - diesen Ansprüchen gerecht werden. Grundsätzlich hat das Untersuchungsvorhaben explorativen Charakter: Die methodische Anlage der wissenschaftlichen Begleitung des Mediationsverfahrens richtet sich auf die Entwicklung eines "groben" Grundverständnisses der psychischen und sozialen Prozesse, die in und am Rande eines solchen Verfahren auftreten (können) und eine verfahrensprägende Rolle spielen. Weiterhin sollen allgemeine Handlungsrichtlinien entwickelt werden, die die Gestaltung des Verfahrens betreffen.
Eine Einordnung dieses Forschungsinteresses erfolgt unter Zuhilfenahme des Klassifikationssystems von Herrmann (1979: 128ff.), der drei Grundformen psychologischen Handelns unterscheidet. Diese Klassifikation ist keineswegs für die Psychologie spezifisch,
sondern kann in ihrer Grundstruktur auch in anderen Bereichen Gültigkeit beanspruchen. Tm Anschluß an die erkenntnistheoretischen Traditionen, die mit den Namen Hugo Munsterberg, Mario Bunge, Hans Lenk und Helmut Klages verbunden sind, unterscheidet Herrmann:
1. nicht forschende, technisch-praktische Tätigkeiten,
2. psychologisch-technologische Innovations- bzw. Forschungstätigkeiten (=
psychologische Technologien) und
3. psychologisch-wissenschaftliche Innovations- bzw. Forschungstätigkeiten (=
psychologische Wissenschaft).
Im Sinne Herrmanns (1979) handelt es sich im Mediationsprojekt primär um eine sozialtechnische Innovations- und Forschungstätigkeit. Das Mediationsverfahren kann als eine gesellschaftliche Innovation verstanden werden, für die unter Zuhilfenahme sozialwissenschaftlicher Forschung Verfahrensregeln entwickelt werden sollen und deren gesellschaftliche Zweckmäßigkeit einer Evaluation unterzogen werden soll. Es geht um eine wissenschaftlich unterstützte Verbesserung gesellschaftlicher Problemlösungfähigkeit.
In einem solchen Vorhaben besteht das Ziel nicht darin, eine maximale Annäherung der theoretischen Modelle an die empirische Realität zu erreichen - vielmehr sollen praktikable Handlungsregeln entwickelt oder überprüft werden. Theoretische Vergröberungen sind dabei nicht zu vermeiden; sie können sogar erst eine gedankliche Orientierung und praktische Handlungsfähigkeit in einem lebensweltlichen Problemfeld ermöglichen.
Die Auswahl der Forschungsmethoden orientiert sich entsprechend an diesem Erkenntnisinteresse: Es werden "Breitbandverfahren" eingesetzt, deren Bewertung sich nicht an den Methodenstandards einer nomologischen Forschung (Typ 3 i.S. Hermanns) orientieren darf. Ohnehin erscheint es wenig sinnvoll, den in der Sozialforschung viel gepflegten Grundsatzstreit zwischen Vertretern einer eher qualitativen und einer eher quantitativen Methodenorientierung fortzusetzen. Angestrebt ist vielmehr der Einsatz sowohl qualitativer als auch quantitativer Erhebungsverfahren, die sich wechselseitig ergänzen und korrigieren können: Von der Durchführung unstrukturierter Interviews über Beobachtungsprotokolle und audiovisuelle Mitschnitte bis hin zum Einsatz von Fragebögen wird eine breite Palette sozialwissenschaftlicher Erhebungsinstrumente genutzt (vgl. Abb. 1, s.u.). Das Ergebnis einer solchen Vorgehensweise soll in einer Grobabschätzung der Bedingungen, unter denen ein Mediationsverfahren Erfolg verspricht, bestehen.
Unser Untersuchungsansatz verfolgt den Ansatz der "Methodentriangulation", also die Verwendung mehrerer, qualitativ unterschiedlicher und voneinander unabhängiger Messungen zur Hypothesenentwicklung und -Überprüfung (vgl. Lamnek 1988: 232ff.;
Spöhring 1989: 320ff.). "Methodentriangulation ist besonders für Untersuchungsanlagen in der Feldforschung ein vielversprechender Ansatz" (Spöhring 1989: 323). Zugrundeliegend ist die Annahme, daß sich die Fehler der einzelnen Meßverfahren nicht überlappen, so daß eine gegenseitige Fehlerkorrektur stattfindet. Mit der Methodentriangulation kann eine ganzheitlichere Sicht sowie breitere, sich ergänzende Erkenntnisse hinsichtlich des Forschungsgegenstandes erzielt werden. Da gerade komplexe Forschungsgegenstände wie der unsere unter verschiedenen Aspekten untersucht werden können, erscheint ein "Methoden- Mix" besonders angemessen und wird den verschiedenen Aspekten eher gerecht.
Die Analyse des Mediationsverfahrens findet auf mehreren Ebenen statt: Auf der Makroebene wird die politisch-kulturelle Umwelt des Verfahrens berücksichtigt, also z.B. allgemeine Einstellungen der regionalen Bevölkerung zu Umweltfragen, rechtliche Strukturen etc.. Die Analyse der Mesoebene konzentriert sich auf die politisch-administrativen bzw.
institutioneilen Rahmenbedingungen des Mediationsverfahrens, etwa Abstimmungsprozesse zwischen verfahrensbeteiligten Akteuren und ihren Herkunftsinstitutionen. Sowohl die Makro- als auch die Mesoebene werden schwerpunktmäßig mit politik- und verwaltungswissenschaftlichen Methoden untersucht. Hingegen soll die Analyse der Mikroebene mit Hilfe psychologischer Verfahren erfolgen (s. Abb. 1). Hier interessieren die im Mediationsverfahren ablaufenden Binnenprozesse wie Interaktionsformen zwischen den Beteiligten, Bewertungsmuster der Teilnehmer u.a. sowie deren Veränderungen (näheres dazu in den folgenden Abschnitten).
Abb. 1: Übersicht über die Erhebungsinstrumente zur Untersuchung der Mikroebene Psychologische Analyse des Mediationsverfahrens:
* Vorbefragung des Mediators und der Teilnehmer7 (Fragebogen),
* prozeßbegleitende Fragebögen an den Mediator und die Teilnehmer,
* Abschlußbefragung des Mediators und der Teilnehmer (Fragebogen),
* teilnehmende Beobachtung der Sitzungen (Protokolle),
* Interaktionsrating der Sitzungen (Kategoriensystem),
* Inhaltsanalysen der Sitzungen anhand audiovisueller Aufzeichnungen,
* strukturierte Interviews.
Die am Verfahren beteiligten Vertreterinnen verschiedener Interessengruppen werden im folgenden kurz als
"Teilnehmer" bezeichnet.
7
Die Verfahrensevaluation erfolgt am Beispiel eines Verfahrens. Der möglichen Kritik an Einzelfallanalysen - insbesondere der Vorwurf mangelnder Repräsentativität - kann zum einen durch einen allgemeinen Hinweis auf den "Einzelfallcharakter" jeder empirischen Untersuchung begegnet werden, bei der der Forscher wiederholt Entscheidungen bzgl. des weiteren Vorgehens fällen muß:
"Eine empirische Untersuchung ist als eine Kette von Entscheidungsprozessen des Empirikers aufzufassen. Von der Phase der Konzeptbildung bis hin zu den einzelnen technischen Untersuchungsdetails trifft der Untersuchende Wahlen aus der Gesamtheit der hypothetisch zur Verfügung stehenden Konzepte, Methoden, Verfahrensweisen. Durch jede solche Auswahl wird mit Notwendigkeit der Geltungsbereich einer Untersuchung eingegrenzt." (Heinze 1987: 127;
Hervorhebung im Original)
Zum anderen kann in bezug auf unser Projekt wohl mit Recht die Frage gestellt werden, für welche Grundgesamtheit die Untersuchungsergebnisse repräsentativ sein sollen: Derzeit wird in der Bundesrepublik - außer dem Neusser Verfahren - lediglich ein Mediationsverfahren in größerem Maßstab durchgeführt, das anspruchsvolleren Kriterien (s. 3.3.) genügt.8 Insofern können wir ohnehin nicht Aussagen über den typischen Verlauf und Ausgang von Konfliktmittlungsverfahren machen.
Die Einzelfallanalyse kann zudem über die bloße Deskription eines "einzigartigen Falles"
hinaus Einsicht in komplexe Zusammenhänge, das Zusammenwirken verschiedener Faktoren in einem konkreten Fall und in zeitliche Entwicklungsverläufe vermitteln: Im Gegensatz zur Querschnittsuntersuchung an einer sog. repräsentativen Stichprobe werden bei der Einzelfalluntersuchung die Forschungsressourcen für die Analyse der auftretenden Prozesse im Zeitablauf und/oder qualitativ tiefgehend eingesetzt (vgl. Spöhring 1989). Nach Mayring (1990: 27) stellen Fallanalysen "eine entscheidende Hilfe dar bei der Suche nach relevanten Einflußfaktoren und bei der Interpretation von Zusammenhängen", da man jeweils auf den konkreten (Lebens-, System-, Organisations- etc.) Zusammenhang zurückgreifen könne.
Seiner Ansicht nach stellt der ständig mögliche Rückgriff auf Fallmaterial ein
"entscheidendes Korrektiv humanwissenschaftlicher Forschung" dar; in der klassischen quantitativen Forschung sei hingegen ein derartiger Rückgriff nach Abschluß der Datenerhebung nicht mehr möglich.
Dabei handelt es sich um den sog. "Münchehagen-Ausschuß", der im Laufe des Konfliktes um die Altlast
"Sonderabfalldeponie Münchehagen” eingerichtet wurde. Der Ausschuß besteht aus zwei Organen, dem öffentlich tagenden Plenum und dem kleineren nichtöffentlichen Vermittlungsausschuß. Die Rolle eines Mediators hat M.
Striegnitz von der Evangelischen Akademie Loccum übernommen, der schon vor Beginn dieses Verfahrens erfolgreich zwei Mediation-Fachgespräche im Fall Münchehagen moderierte. Ziel des Münchehagen-Ausschusses ist die gemeinsame Entwicklung tragfähiger Konzepte zur Sicherung und Sanierung der Sonderabfalldeponie (vgl.
Striegnitz 1990; Striegnitz 1991; Pfingsten 1992).
Der gewählte methodische Ansatz läßt nur bedingt Aussagen darüber zu, wie typisch der Verlauf unseres Falles für Mediationsverfahren überhaupt ist. Hingegen können detaillierte Ausagen darüber erwartet werden, welche psychischen, sozialen und politischen Prozesse im Verlauf von solchen Verfahren auftreten (können) und in welcher Weise sie durch handelnde Eingriffe gestaltet werden können.
Die von uns angestrebte Analyse eines sozialen, gruppendynamischen Prozesses erfordert Beobachtungen, die Eingriffe in den Prozeß darstellen und diesen möglicherweise in seinem Ablauf verändern (''Reaktivitätsproblem"). Die Aufnahme der Sitzungen mit einer Videokamera, die Anwesenheit von protokollierenden Beobachtern, die Ankündigung von Interviews etc. werden sicherlich nicht ohne Rückwirkung auf das Geschehen bleiben. Jedoch hat ohnehin das lange Zeit als Vorbild für die Sozialwissenschaften geltende Ideal der klassischen Naturwissenschaft, das forschende Subjekt und das zu erforschende Objekt als unabhängig voneinander aufzufassen, auch innerhalb der modernen Naturwissenschaften in vielen Bereichen Relativierungen erfahren. Einem modernen Wissenschaftsverständnis entsprechend gehen wir deshalb davon aus, daß die im Mediationsverfahren gesammelten Erkenntnisse nicht isoliert von den verwendeten Methoden interpretierbar sein werden. Die erreichbaren Erkenntnisse sind nicht nur reaktiv (bezogen auf Methodenartefakte), sondern auch konzeptionell selektiv. Wir können also nicht das Verhalten und die Einstellungen der Verfahrensbeteiligten beschreiben, sondern lediglich Verhaltensweisen und Einstellungen, wie sie sich im Spiegel unserer durch Vorerwartungen geprägten Beobachtungsraster ergeben.
Weiterhin werden wir lediglich einen kleinen Ausschnitt der in Mediationsprozessen ablaufenden Vorgänge erfassen können; die apriorische Setzung thematischer Forschungsschwerpunkte ist zur Komplexitätsreduktion unvermeidlich.
Die genannten Einschränkungen sind nicht spezifisch für unser Forschungsvorhaben, sondern gelten für Forschung überhaupt. Gleichwohl muß im jeweiligen Einzelfall und so auch durch uns kontiniuierlich mitbedacht werden, wie sich die Reaktivität und Selektivität konkret darstellen.
Über diese forschungsimmanenten Schwierigkeiten hinaus ergibt sich in unserem Projekt ein forschungsethisches Problem: Ob der initiierte Mediationsprozeß zu einem Erfolg gebracht werden kann oder nicht, ist nicht allein von akademischem Interesse. Der Ausgang des Verfahrens ist von Bedeutung für die Verfahrensbeteiligten, deren Herkunftsinstitutionen, das politisch-administrative Umfeld etc.; politische, wirtschaftliche und ökologische Folgewirkungen großen Ausmaßes sind wahrscheinlich. Die vorgesehene Trennung der Verantwortlichkeiten zwischen dem Mediator und der wissenschaftlichen Begleitung trennt auch zwischen Aufgabenbereichen: Der Mediator ist (mitverantwortlich für den Erfolg des
Verfahrens; wir als Durchführende der wissenschaftlichen Begleitforschung sind verantwortlich für eine methodisch und ethisch vertretbare Forschungsbegleitung. Dennoch können sich Überschneidungen ergeben: So ist es vorstellbar, daß die wissenschaftlichen Begleiterhebungen zu Erkenntnissen führen, die weder der Mediator noch die Beteiligten haben, und die für den Ausgang des Verfahrens von Belang sind. Sollen wir diese im Hinblick auf den Verfahrensausgang in das Verfahren einbringen oder sollen wir uns auf eine wissenschaftliche Beobachterrolle zurückziehen, um das Verfahren so ablaufen zu lassen, wie es ohne eine wissenschaftliche Begleitung ablaufen würde? Die Beantwortung dieser Frage führt offenkundig in ein Dilemma, das dennoch ggf. entschieden werden muß. Es gibt vermutlich keine eindeutig "richtige" Auflösung dieses Dilemmas, sondern lediglich eine der jeweiligen Situation mehr oder minder angemessene Lösung. Was dabei als "angemessen"
gelten darf, ist Ausdruck subjektiver Wertsetzung. Diese Wertsetzung sollte nicht Ergebnis einer individuellen Entscheidung sein, sondern auf einem intersubjektiven Reflexionsprozeß der Forschergruppe beruhen. Es wird wohl sinnvoll sein, solche und ähnlich gelagerte Entscheidungen im Rahmen einer geordneten Supervision zu vollziehen. Vielleicht ist es sogar sinnvoll, diese Supervision (oder auch Coaching) gemeinsam mit einem hinreichend dafür fachlich qualifizierten Supervisor durchzuführen.
4.2. Ansatzpunkte der psychologischen Analyse
Die psychologische Analyse des Mediationsverfahrens basiert auf der Annahme, daß die beteiligten Akteure nicht als - von Persönlichem freie - Vertreter bestimmter Interessen im Verfahren agieren, sondern individuelle und gruppenspezifische - Wahmehmungs-, Bewertungs- und Verhaltensweisen einbringen und damit den Mediationsprozeß beeinflussen.
Darüberhinaus nehmen wir an, daß gruppendynamische Prozesse das Geschehen im Mediationsverfahren, insbesondere die Bereitschaft zu Kommunikation und kooperativer Zusammenarbeit, beeinflussen werden. Nahegelegt werden diese Annahmen durch zahlreiche Untersuchungsergebnisse der sozialpsychologischen (Kleingruppen)Forschung (vgl.
Druckman 1977, Lamm 1975, Rubin & Brown 1975) und einschlägige Untersuchungen von Mediationsverfahren (vgl. z.B. Kressei, Pruitt et al. 1989)
Wir gehen davon aus, daß die spezifischen Einstellungen, Bewertungen und Verhaltensweisen der beteiligten Akteure sowie des Mediators zum einen den Verlauf und den Abschluß des Mediationsverfahrens mitdeterminieren, zum anderen durch das Verfahren beeinflußt werden und sich verändern.
Bei der Analyse der Mikroprozesse unterscheiden wir zwischen Input, Prozeßgeschehen und Output des Verfahrens; dabei liegt der Schwerpunkt der psychologischen Analyse auf den Prozeß-Variablen.
Die Input-Variablen beziehen sich auf die antezedenten Bedingungen, also z.B. Erwartungen der Akteure, die den Verlauf des Verfahrens beeinflussen (können). Sie sollen vor Beginn des Verfahrens erhoben werden.
Die Prozeß-Variablen beziehen sich auf Vorgänge, die im Verfahren selbst eine Rolle spielen. Zum einen sind dies Wahmehmungs- und Bewertungsmuster in bezug auf die beteiligten Konfliktparteien, den Konfliktgegenstand und das Verfahren (z.B. Beurteilung des Mediators). Zum anderen sollen die Kommunikationsprozesse zwischen den Verfahrensbeteiligten unter besonderer Berücksichtigung des Mediatorverhaltens erfaßt werden. Die Prozeß-Variablen werden kontinuierlich während des laufenden Verfahrens erhoben, um möglichst detailliert das Prozeßgeschehen beschreiben und analysieren zu können. So werden z.B. nach jeder Verhandlungsrunde die beteiligten Akteure aufgefordert, das Verhalten des Mediators während der Sitzung zu beurteilen. Evtl, können die Ergebnisse aus solchen Befragungen an den Mediator und die Verfahrensteilnehmer zurückgekoppelt werden.
Bei den Output-Variablen handelt es sich um die Evaluation des Verfahrens bzw. des Verfahrensabschlusses (z.B. Vereinbarung, Abbruch) durch die Beteiligten. Als Output des Verfahrens zählen auch u.U. entstandene Beurteilungsänderungen bei den Verfahrensbeteiligten, etwa hinsichtlich der Einschätzung der eigenen und der anderen Verhandlungsgruppen.
43. Rahmenhypothesen9
Wir gehen davon aus, daß sich im Verlauf eines Mediationsverfahrens die Urteilsstrukturen der am Verfahren beteiligten Personen verändern. Die Beurteilungsänderungen richten sich auf die Selbstwahmehmungen der Beteiligten, auf ihre Verhandlungspartner, auf die jeweils vertretenen Positionen sowie mögliche Problemlösungswege. Wie diese Veränderungen inhaltlich im Detail aussehen, kann schwer prognostiziert werden; die im folgenden genannten diesbezüglichen "Hypothesen" sind deshalb nur grob formuliert. Dies entspricht dem explorativen Charakter des gesamten Vorhabens, in dem in einem strengeren Sinne keine
Im folgenden werden die forschungsleitenden Hypothesen rahmenartig dargestellt. Sie werden im Kontext der Diskussion der einzelnen Erhebungsinstrumente ausdifferenziert.
9
Hypothesentestungen vorgenommen werden können und sollen, sondern erfahrungsgestützt Plausibilitäten entwickelt werden.
Die unten aufgeführten Erwartungen in bezug auf Veränderungen der Wahrnehmungen und Einschätzungen der Verfahrensbeteiligten werden nur zum Teil durch die von uns entwickelten Fragebögen "überprüft". Der Vollständigkeit halber haben wir auch die Annahmen aufgeführt, die mit Hilfe anderer Verfahren beobachtet werden sollen. Die Hypothesen sind einseitig formuliert; wir gehen dabei von einem positiven Verlauf des Verfahrens aus.
Wir erwarten folgende Veränderungen der Urteilsstruktur im Verlauf des Mediations Verfahrens:
Das Selbst- und das Fremdbild der beteiligten Akteursgruppen verändern sich;
tendenziell werden Feindbilder abgebaut und differenziertere Beurteilungen der Verhandlungspartner vorgenommen (Fragebogen).
Das Verständnis für andere Positionen wächst (Fragebogen).
Die Bewertung von Risiken und Nutzen des zur Diskussion stehenden Vorhabens verändert sich (Fragebogen).
Es findet eine thematische Ausweitung des Problemfeldes statt (Inhaltsanalyse).
Im Verlauf des Verfahrens nimmt eine Zentrierung auf Rechtspositionen gegenüber einer Zentrierung auf Sachpositionen und Kooperationsmöglichkeiten ab (Inhaltsanalyse).
Es findet eine Differenzierung (Erweiterung der Urteilsdimensionalität) in der eigenen Sachposition statt (informelle Befragung, Inhaltsanalyse).
Die beobachtbaren Veränderungen werden einerseits als eine Funktion des Verfahrens selbst angesehen. Zum anderen sind sie durch Reaktionen des Umfeldes bedingt, die auf die Verfahrensbeteiligten rückwirken. Die Erfassung der Umfeldreaktionen bzw. deren Deutung als Ursachenfaktoren von Beurteilungsänderungen sind allerdings nicht unproblematisch, da solche Kausaldeutungen mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sind.
Als wichtige Bedingung für das Zustandekommen und den erfolgreichen Verlauf des Mediationsprozesses gilt ferner die Person des Mediators (vgl. 3.3.). Die geforderte Neutralität in der Sache, soziale Kompetenz, persönliche Unabhängigkeit, fachliche Expertise und sozialer Status gelten als Input-Bedingungen, die Zustandekommen und Verlauf des Verfahrens beeinflussen. Bei der Suche nach einem Mediator galten diese Variablen deshalb als wichtige Auswahlkriterien für das Projekt-Team.
Als weitere Veränderungsbedingungen10, die konstruktive Entwicklungen im Mediationsverfahren begünstigen, sollen erfaßt werden (Fragebogen, informelle Gespräche, Inhaltsanalyse):
realistische (Vor)Erwartungen der Beteiligten,
wechselseitige Akzeptanz der Teilnehmer untereinander, Offenheit der Verfahrensbeteiligten,
Verhandlungsautonomie und -Spielraum auf Seiten der Beteiligten, personelle Kontinuität der Verfahrensteilnehmer,
Verhalten des Mediators.
Der Verlauf des Verfahrens hängt weiterhin vom Umgang der Herkunftsinstitutionen der Teilnehmer mit dem Verfahren und einer Reihe weiterer Umfeldbedingungen ab, die im Rahmen der Meso- und Makroebene analysiert werden sollen.
Verlauf und Erfolg des Mediationsverfahrens stehen in einem engen Zusammenhang. Welche Ereignisse in einem konkreten Fall wie dem unseren als Erfolgs- oder Mißerfolgsauslöser wirken, kann vorab nicht bestimmt werden; nicht unwahrscheinlich sind etwa unvorhersehbare fallspezifische Kleinereignisse. Die im folgenden genannten Erfolgsbedingungen sind daher hochselektiv und wenig spezifisch.
Obwohl die Aufrechterhaltung der Kommunikation zwischen den Verfahrensbeteiligten oder die Herausarbeitung der wesentlichen Problempunkte bereits als Verfahrenserfolge bezeichnet werden könnten, bezeichnen wir die Beilegung des Konfliktes bzw. das
Die Abgrenzung von Ursache- und Wirkgrößen ist teilweise nicht unproblematisch. So beeinflussen die genannten Veränderungsbedingungen nicht nur den Ablauf des Verfahrens, sondern werden selbst gleichfalls durch den Mediationsprozeß verändert.
10
Zustandekommen einer Übereinkunft zwischen den Verhandlungsgruppen als Erfolg im engeren Sinne. Als Erfolgsbedingungen scheinen die folgenden plausibel:
Der Abschluß einer Übereinkunft ist abhängig von der Realisierung der beschriebenen Verlaufebedingungen (s.o.).
Ein Verhandlungsabschluß wird begünstigt durch öffentlichen Druck, eine Lösung des Problems zu finden (Umfeldbeobachtung).
Es sollte keine öffentliche Politisierung der Problematik stattfinden; andernfalls wird ein Verhandlungsabschluß, in dem Kompromisse geschlossen werden, verhindert (Umfeldbeobachtung).
Die aufgeführten Annahmen beziehen sich schwerpunktmäßig auf psychologische Aspekte des Forschungsvorhabens, die im Verlauf des Verfahrens weiterentwickelt und ergänzt werden. Politik- und verwaltungswissenschaftliche Fragestellungen, die sich vor allem auf das engere und weitere Umfeld des Verfahrens beziehen, sollen hier nicht weiter erörtert werden.
4.4. Vorstudie: Simulation eines Mediationsverfahrens
Aufgrund des unzureichenden sozialwissenschaftlichen Forschungsstandes besteht ein Mangel an (mehr oder weniger) strukturierten psychologischen Erhebungsmethoden zur Analyse von Mediationsverfahren. Wir konstruierten daher - unter Berücksichtigung der einschlägigen Forschungsarbeiten - für unser Forschungsprojekt die in Kap. 5 und 6 genannten Instrumente. Um Anhaltspunkte für das (komplexe) Geschehen in Mediationssitzungen und für die Entwicklung geeigneter Analyseverfahren zu erhalten, entwickelten wir ein Rollenspiel zur Simulation eines Mediationsverfahrens. Insbesondere für die Konstruktion des Beobachtungsverfahrens, teilweise auch im Hinblick auf die Fragebögen, konnten damit Pretest-Funktionen erfüllt werden.
Das simulierte Mediationsverfahren wurde aufgrund unseres Untersuchungsgegenstandes zum Thema der Abfallentsorgung durchgeführt; die im Rollenspiel zu diskutierende Problematik sollte dabei möglichst realitätsnah sein. Um letzteres zu erreichen, wurde der hypothetische Konfliktfall in Anlehnung an ein reales Bürgerbeteiligungsverfahren entwickelt, zu dessen Verlauf und Hintergründe uns ausführliche Informationsmaterialien Vorlagen (das Rollenspielszenario findet sich in Anhang C). In diesem Verfahren ging es um
