3.1. Rechts- und verwaltungswissenschaftliche Stellungnahmen zur Bedeutung von Mediationsverfahren in der BR Deutschland
(Mittlerunterstützte) Verhandlungsverfahren zur Beilegung von Umweltkonflikten im Rahmen des Verwaltungshandelns finden in der neueren rechts- und verwaltungswissenschaftlichen Literatur starke Beachtung und werden dort kontrovers diskutiert (vgl. Benz 1990; Hoffinann-Riem & Schmidt-Aßmann 1990; Holznagel 1990a;
Kloepfer 1991; Passavant 1987).
Im Bereich des Umweltrechts ist nach übereinstimmender Auffassung eine Entwicklung in Richtung auf kooperative Formen des Verwaltungshandelns festzustellen. Dafür verantwortlich sind vor allem die hohe Komplexität entsprechender Verwaltungsprozesse - etwa im Rahmen von Genehmigungs- oder Planfeststellungsverfahren zur Zulassung umweltbelastender Großprojekte wie Kraftwerke, Abfallentsorgungsanlagen etc. - sowie die sinkende Akzeptanz der durch die Entscheidung nachteilig Betroffener. Eine verstärkte Suche nach neuen Planungs- und Entscheidungsverfahren hat eingesetzt, da die traditionellen Verwaltungsverfahren nach dem Modell administrativer Entscheidungsautorität im allgemeinen langwierig und teuer sind sowie zu suboptimalen Lösungen von Umweltproblemen bzw. -konflikten führen.
Die gegenwärtige Verwaltungspraxis im Rahmen von Genehmigungsverfahren ist u.a. durch bipolare Vorverhandlungen zwischen Behörde und Vorhabenträger gekennzeichnet, deren rechtliche Bewertung umstritten ist. Die Verwaltung begibt sich aufgrund der hohen Sachverhaltskomplexität und schwacher gesetzlicher Festlegungen oft in informale Vorverhandlungen mit dem Vorhabenträger, in denen alle wesentlichen Bedingungen für die Projektrealisierung abgeklärt werden. Nach Beyerlin (1987) zeigen neuere empirische Untersuchungen, daß bei imissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren in fast dreiviertel aller Fälle intensive informale Vorverhandlungen zwischen dem Antragsteller und der zuständigen Behörde stattfinden. Im allgemeinen enden solche Verhandlungen mit einer Einigung der beiden Parteien über alle genehmigungsrelevanten Fragen. Obwohl die Einigung rechtlich nicht bindend ist, ergeben sich erhebliche faktische Bindungswirkungen für die Genehmigungsbehörde. Im anschließenden Genehmigungsverfahren werden dann nichtbeteiligte Dritte vor weitgehend vollendete Tatsachen gestellt.
Die informelle Aushandlungspraxis wird in der rechtswissenschaftlichen Diskussion stark kritisiert. Die Gefahr eines Unterlaufens gesetzlicher Regelungen und normativer Vorgaben
sowie die Vernachlässigung des "Gemeinwohls" zugunsten partikularer Interessen werden als Nachteile informellen Verwaltungshandelns thematisiert (vgl. Bauer 1987, Benz 1990). Als problematisch bewertet Kloepfer (1991: 743) außerdem die Verkürzung von Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen. Als Vorteile informeller Aushandlungen werden dagegen die effektivere und sachgerechtere Bewältigung komplexer Probleme durch das auf den Einzelfall zugeschnittene Vorgehen formuliert (vgl. Bauer 1987, Benz 1990, Passavant 1987). Als Ergebnis wird verbesserte Akzeptanz und damit leichtere Durchsetzbarkeit von Verwaltungsentscheidungen erwartet.
Benz (1990: 88) kommt in seinem Bericht über drei Fachtagungen zum Thema kooperationsorientierter Verwaltungsverfahren zu folgender Einschätzung:
"Die überwiegende Mehrheit der Meinungsäußerungen bewertet kooperatives Verwaltungshandeln im Prinzip als positiv, weist aber zugleich auf die damit verbundenen Nachteile und Gefahren hin. Man erkennt einerseits die Notwendigkeit an, daß die moderne Verwaltung den Vollzug ihrer Programmziele nicht immer einseitig erzwingen kann und aus praktischen Gründen flexibel reagieren und zu Verhandlungen bereit sein muß. Andererseits scheint eine kooperative Verwaltung (...) bei vielen Unbehagen zu erwecken, weil man entweder mit dieser Realität rechtsdogmatisch noch kaum umgehen kann oder weil man glaubt, daß zwischen informalem und illegalem Verwaltungshandeln bzw. zwischen Kooperation und Korruption keine klaren Grenzen gezogen werden können."
Holznagel (1990b) kritisiert die fehlende Differenzierung zwischen informellen Vorgehensweisen und Verhandlungslösungen. Er plädiert dafür, nach Verfahren zu suchen, die die Vorteile informalen Verwaltungshandelns aufweisen und deren Nachteile vermeiden;
als solche bieten sich seiner Meinung nach Verhandlungs- und Mediationsverfahren an.
Solche Verfahren zeichnen sich idealiter durch die Beteiligung aller konfliktrelevanten Akteure aus, die in einem nicht-förmlichen und kooperationsorientierten Verfahren mit dem Idealziel des Konsens miteinander diskutieren. Bei Mediationsverfahren wird zusätzlich eine neutrale "dritte" Person (Mediator) hinzugezogen, die den beteiligten Konfliktparteien dabei helfen soll, den Konflikt auf möglichst zufriedenstellende, problemadäquate und einvernehmliche Weise beizulegen. Im Gegensatz zu Schiedsverfahren hat der Mediator keine Möglichkeit, eine Einigung zu erzwingen oder die Auseinandersetzung durch eine verbindliche Entscheidung zu beenden. Ihm obliegt u.a. die Aufgabe, die Kontakte zwischen den Beteiligten aufrechtzuerhalten bzw. zu fördern sowie die Kommunikation während der gemeinsamen Sitzungen zu erleichtern. Hoffmann-Riem (1990a) hält den Einsatz neutraler Konfliktmittler vor allem zur Sicherung eines fairen Interessenausgleichs für sinnvoll, da die Verwaltung in einigen Fällen die hoheitliche Distanz zu bestimmten Interessenträgem nicht aufrechterhalten könne.
Abschließend ist festzuhalten, daß das Interesse an Mediationsverfahren im Umweltbereich primär mit der Hoffnung verbunden ist, die Mängel der derzeit üblichen informellen - meist bipolaren - Aushandlungspraxis zu vermeiden, ohne deren Vorteile aufzugeben. Holznagel (1990b: 42) als einer der engagiertesten Befürworter von mittlerunterstützten Aushandlungsprozessen stellt resümierend fest: "Gleichwohl ist mit dem Konfliktmittlungsverfahren kein Entscheidungsprozeß gefunden, mit dem alle im Zusammenhang mit der derzeitigen Praxis informeller Aushandlungen entstehenden Probleme gelöst werden können". Insbesondere praktische Umsetzungsfragen wie z.B. die Auswahl der Verfahrensteilnehmer, die Finanzierung des Verfahrens und die Schaffung gleicher Informationsgrundlagen für alle Beteiligten bleiben problematisch. Offen ist ferner die Frage, wie Verhandlungslösungen für die Verfahrensbeteiligten verbindlich gemacht werden können. Ohne eine solche Erwartung sei die Motivation zur Verfahrensteilnahme gering (z.B. Holznagel 1990a); andererseits ist die Herstellung einer formalen Verbindlichkeit aus verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Gründen sehr problematisch.
3.2. Sozialwissenschaftliche Analysen von Planungsprozessen
Die bestehenden Defizite der traditionellen Verwaltungsverfahren im Umweltbereich verstärkten auch in den Sozialwissenschaften das (Forschungs)Interesse in bezug auf innovative Konfliktregelungsverfahren. Nachdem die Brisanz von Umweltkonflikten in den letzten Jahren immer deutlicher wird, werden alternative Verfahren auf ihre Anwendbarkeit und Tragfähigkeit geprüft.4
Die bei administrativen Planungsverfahren üblichen bipolaren Vorverhandlungen zwischen Behörde und Vorhabenträger (s.o.) führen zu Gefühlen der Wut, Ohnmacht oder Resignation auf Seiten der daran nicht beteiligten Einwender in Genehmigungsverfahren (vgl. auch Lake 1987). Letztere betrachten die Entscheidung (berechtigterweise) als faktisch schon gefällt und nehmen die Genehmigungsbehörde als parteiisch wahr; folglich versuchen sie ihre Interessen vor allem auf gerichtlichem Wege durchzusetzen (Schmittel 1989). In einer regionalen Bevölkerungsbefragung im Umkreis einer Abfallentsorgungsanlage wurden von der Mehrzahl der Befragten sowohl die geringe Berücksichtigung ihrer Interessen als auch die geringen Einflußmöglichkeiten der Öffentlichkeit auf Entscheidungen kritisiert (Gloede 1990).
Im Rahmen des vorliegenden Papiers kann nicht ausführlich auf die zahlreichen Arbeiten zu Formen und Problemen der Bürgerpartizipation eingegangen werden; vgl. dazu Wiedemann et al. (1990: 4f.), die verschiedene empirische Arbeiten der Partizipationsforschung in unterschiedlichen gesellschaftlichen Feldern aufzählen. Die weiteren Ausführungen beziehen sich schwerpunktmäßig auf die Konfliktsituation im abfallwirtschaftlichen Bereich, um die Ausgangslage für das hier interessierende Mediationsverfahren möglichst konkret zu schildern.
Politikwissenschaftliche Überlegungen und Erfahrungen rinden sich in Fietkau & Weidner (1992, i.E.).
Empirische Untersuchungen zum Ablauf von Planungsprozessen bei Entsorgungs- und Sanierungsvorhaben weisen auf die dabei vorherrschende mangelnde Transparenz und mangelhafte Beteiligung der Öffentlichkeit hin (Müller & Holst 1987; Noeke & Timm 1990).
Kritisch wird auch auf das überwiegend noch vorhandene Aufgabenverständnis von Abfallentsorgungsplanung im Sinne einer Symptombehandlung hingewiesen (Holst 1991;
Müller & Holst 1987) bzw. Konfliktlösungen am "Ende der Fahnenstange" kritisiert (Gloede 1990).
Jenseits inhaltlicher Kontroversen werden die Konflikte durch Differenzen in der Selbst- und Fremdwahmehmung der verschiedenen Akteure verschärft (Wiedemann et al. 1990). So begreifen sich z.B. Anwohner einer (geplanten) Abfallentsorgungsanlage als einfluß- und hilfloseste Gruppe, während Verwaltung und Entsorgungsindustrie ihnen einen relativ großen Einfluß auf den Konfliktverlauf zuschreiben.
Auf sozialwissenschaftlicher Seite herrscht weitgehend Konsens, daß eine stärker kooperativ orientierte Planung und Entscheidungsfindung wünschenswert bzw. der gesellschaftliche Trend in diese Richtung nicht aufzuhalten ist.5 Die "Durchsetzungsstrategie" (Gloede 1990) hat danach eher konfliktverschärfende Folgen. Eine lediglich "pro forma" durchgeführte Beteiligung verfehle zum einen das Ziel der "Akzeptanzschaffung", zum anderen wird sie aus demokratietheoretischen Überlegungen heraus als ungeeignet beurteilt. Demgegenüber wird größere Transparenz im Sinne frühzeitiger und offener Informationspolitik gefordert. Eine stärkere Berücksichtigung der Interessen Dritter erscheint sinnvoll: "Mit einer 'frühzeitigen Einbindung der vor Ort artikulierten Bedenken' [...] ist es nicht getan, wenn für die Beteiligten nicht zumindest die faire Chance eines Einflusses auf Entscheidungen erkennbar wird"
(Gloede 1990: 66). Vor allem die - in der deutschen Sozialforschung am ehesten bekannten - positiven US-Erfahrungen mit "Alternative Dispute Resolution", vielleicht auch die überwiegend konstruktiv verlaufenen "Runden Tische" in der Noch-DDR, zeig en, daß solche Verfahren die Konfliktbewältigung optimieren könnten. Zur Verbesserung der unproduktiven Auseinandersetzungen wird deshalb auch der Einsatz von Verhandlungslösungen und Mediationsverfahren für sinnvoll gehalten (z.B. Noeke & Timm 1990; Holst 1991;
Wiedemann et al. 1990). Damit verknüpft sich die Hoffnung nach flexiblen Verfahren, in
Kritisiert werden solche Überlegungen z.B. seitens des Staats- und Verwaltungsrechtlers Ronellenfitsch (1989: 749):
"Durch eine Vielzahl von Verfahren wird die Öffentlichkeit viel zu oft mit denselben Vorhaben konfrontiert. Dies führt zu Überdruß und Mißtrauen "Partizipation" und "Demokratisierung" sind ohnehin Schlagworte aus der politischen Mottenkiste. Einer Partizipation im Sinne der Mitentscheidung unmittelbar Betroffener würde das Allgemeinwohl zum Opfer fallen." Daher gehe es letztlich weniger um Akzeptanzverbesserung als um Durchsetzung der planerischen Vorhaben. Gloede (1990: 67) bemerkt dazu, daß an solchen rechtswissenschaftlichen Überlegungen
"deren legalistische Ausstattung mit dem Etikett "Gemeinwohl" [zu kritisieren sei], über das es allererst eine diskursive und demokratische Verständigung herbeizuführen gälte."
denen Forderungen nach Partizipation, Fairneß und Sachgerechtigkeit zugleich Rechnung getragen werden kann.
Darüberhinaus weisen die Untersuchungen auf Änderungsbedarf im Bereich der Abfallpolitik hin. Es reiche nicht aus, "Konfliktlösungen im Bereich der Abfallentsorgung allein am "Ende der Fahnenstange" zu suchen (Gloede 1990:66). "Verfahrensfragen [...] können nicht befriedigend gelöst werden, wenn sie von inhaltlichen Problemen der Müllentsorgung abgekoppelt werden." (Wiedemann et al. 1990:91).
Als problematisch für innovative Konfliktregelungsverfahren werden vor allem die stark unterschiedlichen Vorstellungen, Vorgehensweisen und Zielsetzungen der Konfliktbeteiligten betrachtet. So neigt nach der Untersuchung von Wiedemann et al. (1990) die Proponentenseite zum Leugnen und Herunterspielen der Konflikte, während die Gegner von Planungsvorhaben ihr großes Informations- und Machtdefizit gerade durch eine gegenteilige Strategie der Konfliktausweitung und -Intensivierung auszugleichen suchen. Ähnlich stark unterscheiden sich die Ansprüche an innovative Verfahren bei den verschiedenen Akteuren.
3.3. Durchführung von Mediationsverfahren
Bei der Initiierung von Mediationsverfahren sind verschiedene Gesichtspunkte zu beachten (Carpenter & Kennedy 1988; Hoffmann-Riem 1990a, b; Holznagel 1990a, b; Moore 1989;
Susskind & Cruikshank 1987; vgl. auch Fietkau 1991).
Als wichtige Bedingung bei der Initiierung von Mediationsverfahren gilt die Beteiligung aller konfliktrelevanten Akteure. Es sollten Vertreter aller Gruppen, Organisationen und Interessenverbände am Verfahren teilnehmen, die vom zu verhandelnden Problem betroffen sind oder die das Ergebnis des Verfahrens - z.B. vor Gericht - anfechten könnten. Bereits die Identifizierung aller betroffenen Interessen bzw. die Auswahl der Teilnehmer für ein Mediationsverfahren ist eine wichtige - und schwierige - Aufgabe des Mediators.
Insbesondere die Größe des Teilnehmerkreises bereitet oft Probleme: Zum einen soll die Arbeitsfähigkeit des Gremiums gewährleistet, zum anderen alle relevanten Interessen vertreten sein. Zudem gilt, daß die Teilnahme am Verfahren freiwillig ist, so daß oft erst wechselseitige Verhandlungs- und Tauschmacht (z.B. Mobilisierung der Öffentlichkeit, Zugang zu Informationen) den ausschlaggebenden Verhandlungsanreiz bildet.
Die grundsätzliche Ausgleichs- oder Kompromißfähigkeit der Streitigkeiten gilt als weitere Voraussetzung; bei fundamentalen Wertkonflikten sei der Einsatz von Mediationsverfahren
nicht sinnvoll (z.B. Holznagel 1990a). Abgesehen von Extremfällen (Bsp. Kemkraft) dürfte es jedoch schwierig sein, die Ausgleichsfähigkeit von konkreten Konfliktgegenständen a priori zu bestimmen. In vielen Fällen wird man es auf den Versuch ankommen lassen müssen.
Verfahrensfairneß und weitgehende Chancengleichheit der verhandelnden Parteien gelten als Charakteristika von Mediationsverfahren. Der Mediator hat dafür Sorge zu tragen, daß nicht in parteiischer Weise ausgehandelt wird und mächtige Verhandlungsgruppen nicht auf Kosten schwächerer Verfahrensbeteiligter ihre Interessen durchsetzen. Auf Anregung des Mediators verständigen sich die Teilnehmer etwa auf "Spielregeln" für den Verhandlungsprozeß, die z.B. Selbstverpflichtung auf einen fairen Umgang miteinander und gegenseitige Achtung vor der Person beinhalten (vgl. Striegnitz 1990).
Die Sicherung von Transparenz innerhalb des Mediationsverfahrens kann Informations- und Machtunausgewogenheiten ausgleichen sowie das wechselseitige Vertrauen der Akteure erhöhen. Auch nach außen hin sollte Transparenz gewährleistet sein, um Vorwürfen von
"Alibi- oder Scheinverhandlungen" entgegenzuwirken. Um verfahrensimmanente Offenheit zu erzielen, erweist es sich meist als günstig, einen "nichtöffentlichen Schutzraum"
(Striegnitz) im Rahmen des Verfahrens zu schaffen. Dazu können die Teilnehmer in gemeinsam erarbeiteten Verfahrensvereinbarungen Regelungen zum Umgang mit den Medien, Verwendung von "mediationsintemen" Äußerungen vor Gericht etc. festhalten.
Wie aus den bisherigen Ausführungen deutlich wird, sehen sich Mediatoren mit einer schwierigen Aufgabe konfrontiert. Entsprechend werden in der einschlägigen Literatur vielfältige Anforderungen an einen Mediator formuliert (z.B. Cormick 1980; Simkin 1971;
vgl. dazu auch Fietkau 1991). Als wichtige, die Suche nach einem Mediator leitende, Qualifikationskriterien6 nennen Fietkau & Weidner (1991: 7) die strikte Neutralität in der Sache, persönliche Unabhängigkeit, soziale Kompetenz, fachliche, politische und juristische Grundkenntnisse zum Themenbereich Umwelt und Abfall sowie sozialen Status. Ergänzend wirken Geduld, Ausdauer, Verhandlungsgeschick, persönliche Integrität u.ä. zur Erhöhung der Glaubwürdigkeit des Mediators. Letztlich dienen diese Charakteristika der Herstellung eines Vertrauensverhältnisses zwischen Mediator und Verfahrensteilnehmem, weiches als wichtige Erfolgsbedingung gilt.
6 Empirische Untersuchungen zeigen die Relevanz dieser Kriterien: Die soziale Kompetenz von Mediatoren korreliert mit dem Verfahrenserfolg (Donohue 1989); Verhandlungs(vor)erfahrung des Mediators wirkt sich positiv auf den Verfahrensverlauf aus (Camevale & Pegnetter 1985; Kochan & Jick 1978). In Übereinstimmung mit Ergebnissen (risiko)kommunikationspsychologischer Forschungsarbeiten sollten sich die soziale und fachliche Kompetenz, die weitgehende Unparteilichkeit in der Sache und das hohe Renomee des Mediators positiv auf die Glaubwürdigkeit des Mediators und die Herstellung eines Vertrauensverhältnisses zu den Teilnehmern auswirken (vgl. Covello, von Winterfeldt & Slovic 1988). Wenn der Mediator das Vertrauen der Akteure gewinnen kann und als glaubwürdig wahrgenommen wird, erhöhen sich die Erfolgschancen von Mediationsverfahren (Camevale & Pegnetter 1985;
Karim & Pegnetter 1983).
4. PSYCHOLOGISCHE ANALYSE DES MEDIATIONSVERFAHRENS