Politik zur Förderung der F&E- bzw. Innovationstätigkeit

Der subsidiäre Charakter dieser Politik ist beizubehalten. Sinnvoll erscheint eine weitere Stärkung der Kooperation zwischen dem Hochschulbereich und der Wirtschaft, die bereits heute beachtliche Resultate zeitigt. Ob die hier eingesetz-ten Mittel (z.B. über KTI) inhaltlich stärker fokussiert werden sollen, z.B. um gezielt eine Verschiebung des eher traditionellen Patentportfolios zu erreichen, ist eine offene Frage; angesichts der «Picking-the-winner»-Problematik ist je-doch Vorsicht geboten.

Die Innovationsförderung ist weiterhin prioritär auf die KMU auszurichten. Die Unterstützung sollte möglichst unbürokratisch sein. KMU sollten ermutigt wer-den, sich an europäischen Forschungsprojekten zu beteiligen, was ebenfalls ei-nen gewissen Beistand erfordert. Da die Finanzierung von Innovationsaktivitä-ten von kleineren – auch leistungsfähigen – Unternehmen durch Kapitalmark-tunvollkommenheiten erschwert ist, ist eine gezielte Unterstützung (z.B. durch eine steuerliche Begünstigung von F&E-Aktivitäten) zu prüfen. Auf die Mög-lichkeit einer steuerlichen Förderung von F&E gehen wir im nächsten Abschnitt etwas ausführlicher ein.

Exkurs: Steuerliche F&E-Förderung¹³

Die steuerliche F&E-Förderung stellt ein Politikinstrument dar, dessen Wirkung auf das Verhalten der ökonomischen Akteure direkt messbar und somit über-prüfbar ist. Durch die steuerliche Entlastung der F&E-Aufwendungen im Ver-gleich zu anderen Aufwendungen werden Unternehmensentscheidungen über die Allokation finanzieller Ressourcen in Richtung F&E-Investitionen gelenkt.

In der zweiten Hälfte der neunziger Jahre haben eine Reihe von Ländern die steuerliche Förderung von F&E eingeführt bzw. diese zum Teil weiter ausge-baut. Seit 1996 haben vier OECD-Länder dieses Politikinstrument neu einge-setzt, darunter Grossbritannien im Jahr 2000. Japan hat im Jahr 1999 und erneut in 2003 seine schon seit langem bestehende F&E-Steuerpolitik reformiert, um deren Wirkung auch in konjunkturell schwachen Zeiten zu erhöhen. Heute set-zen 12 von den (alten) 15 EU-Ländern sowie alle grossen aussereuropäischen OECD-Länder (USA, Japan, Korea, Australien und Kanada) steuerliche An-reizmechanismen – wenn auch in unterschiedlichem Ausmass und in unter-schiedlichen Formen – zur Stimulierung von F&E-Ausgaben in Unternehmen ein.

Die konkrete Ausgestaltung der steuerlichen F&E-Förderung ist von Land zu Land verschieden. Folgende Aspekte sind dabei von Relevanz:

– Relevante Kosten: Definition der für die steuerliche Erleichterung relevanten Kosten (reine F&E-Ausgaben, Aufwendungen für Design, Produkt-einführung, Eigentumsrechte etc., also Innovationsaufwendungen); Art der relevanten Kosten (Personalkosten, Sachkosten, Investitionen).

– Ermittlung der relevanten Kosten: Eine «Volumenförderung» setzt bei den gesamten F&E-Aufwendungen einer Periode an, eine «Zusatzförderung» an den zusätzlichen Aufwendungen in einer Periode im Vergleich zu einer Re-ferenzperiode.

– Art der Förderung: Beträge, die bei der Berechnung des steuerbaren kommens abgesetzt werden können, reduzieren das zu versteuernde Ein-kommen, Freibeträge reduzieren die Steuerschuld.

– Höhe der Förderung: Höhe der absetzbaren Kosten in Prozent der tatsächli-chen Kosten.

13 Die Ausführungen in diesem Abschnitt wurden im Wesentlichen aus dem Kapitel 3 in Rammer et al. (2004) übernommen. Siehe dort auch für weiterführende Literatur.

– Differenzierung der Förderung: Bestimmte Kategorien von F&E-Ausgaben, z.B. solche für Grundlagenforschung, Forschung zu bestimmten Technolo-gien, zu Medikamenten für seltene Krankheiten etc., werden mit einem höhe-ren Fördersatz versehen.

– Adressaten: Die steuerliche Förderung kann auf bestimmte Unter-nehmensgruppen (z.B. KMU) und Branchen eingeschränkt werden oder für bestimmte Kategorien von Unternehmen spezifisch ausgestaltet werden (z.B.

höhere Fördersätze für KMU).

– Art der betroffenen Steuern: Steuerliche Anreize können an der Körper-schaftssteuer, aber auch an Faktorsteuern (z.B. Sozialversicherungsbeiträge der Unternehmen) ansetzen.

Auf der Basis der Erfahrungen mit steuerlicher F&E-Förderung in verschiede-nen Ländern konnten die Autoren in Rammer et al. (2004) folgendes Stärken-/

Schwächenprofil dieses Förderinstrumentes aufstellen, wobei die direkte staatli-che F&E-Förderung als Referenzinstrument gilt (siehe auch Link 1996):

– Vorteil 1: Geringere Markteingriffe und Technologieneutralität; allerdings führen Sonderbestimmungen (Bevorzugung von KMU, von einer bestimm-ten Branche) etc. zu Eingriffen in die Marktallokation;

– Vorteil 2: Geringere administrative Kosten: Vor allem auf Seiten der Firmen sind die administrativen Kosten bei einer steuerlichen Förderung beträchtlich niedriger als bei einer (gleich hohen) direkten Förderung (Kosten für Pro-jektgesuch, -einreichung etc.);

– Vorteil 3: Breiterer Adressatenkreis: Durch die steuerliche Förderung wer-den auch Unternehmen erreicht werwer-den, die bei der direkten Förderung gar nicht im Genuss von F&E-Subventionen gelangen können: Firmen aus Bran-chen, die nicht F&E-intensiv sind oder aus dem Dienstleistungssektor. Aller-dings dies gilt nur bedingt für die Schweizer Variante der direkten Förderung über die Hochschulpartner («bottom-up»-Ansatz), bei welcher der Adressa-tenkreis nicht im Voraus eingeschränkt ist.

– Vorteil 4: Bessere Planbarkeit der Unternehmen: Die direkte Förderung ist ungewiss, da sie auf (oft nicht gut voraussehbare) Entscheidungen der Be-hörden beruht, während die steuerliche Förderung unmittelbar von der Un-ternehmensentscheidung bzw. -verhaltensreaktion auf die steuerlichen An-reize abhängig ist.

– Vorteil 5: Höhere politische Akzeptanz: F&E-Steueranreize passen besser in das vorherrschende ordnungspolitische Modell eines nicht direkt intervenie-renden Staates.

– Nachteil 1: Insofern die direkte Förderung wirklich eine Korrektur von Marktversagen darstellt (z.B. Förderung von jungen, technologieorientierten Unternehmen mit hohem Finanzierungsbedarf und beschränktem Kapital-marktzugang wegen Informationsasymmetrieproblemen, Förderung von Un-ternehmen in bestimmten Sektoren, wo die Mindestgrössen für F&E-Projekte, die technologischen Unsicherheiten oder die Spillovers sehr hoch sind), weist die steuerliche F&E-Förderung generell grössere Mitnahme-effekte auf als die direkte Förderung. Bei der steuerlichen Förderung werden nämlich auch F&E-Aktivitäten gefördert, welche die Unternehmen auch oh-ne Förderung durchgeführt hätten.

– Nachteil 2: Grössere Budgetunsicherheit für den Fiskus: Die Höhe der Kos-ten von F&E-Steueranreizen ist für den Staat wesentlich schlechter planbar als die Höhe der Ausgaben einer direkten Förderung.

– Nachteil 3: Erhöhung der Komplexität des Steuersystems: F&E-Steuer-anreize stellen zusätzliche Ausnahmetatbestände des Steuerrechts dar und erhöhen dessen Komplexität.

– Nachteil 4: F&E-Steueranreize wirken in Hochkonjunkturzeiten tendenziell stärker als in konjunkturschwachen Zeiten. Dem kann mit einer «kon-junkturabhängigen» Steuerförderung entgegengewirkt werden.

Dieser kurze Exkurs zeigt, dass eine Reihe von Vorteilen zugunsten der steuerli-chen F&E-Förderung zu erkennen sind. Dennoch kann eine steuerliche Förde-rung nicht vollständig eine technologie-spezifische FördeFörde-rung ersetzen. Für ge-wisse Kategorien von Unternehmen bzw. Technologien sind andere Fördermittel notwendig.

Fazit: Eine steuerliche F&E-Förderung wäre auch für die Schweiz mindestens eine Diskussion (unter Unternehmen, staatlicher Stellen und der Wissenschaft) wert.

5.2.3 Innovationsfreundliche Rahmenbedingungen