Mögliche Kontingentierungssysteme bei Budgetlimite

Bei den bisherigen Ausführungen wird davon ausgegangen, dass beim Erreichen einer Budgetlimite ein Kontingentsystem eingeführt wird, um die beschränkte Anzahl Gutschiene auf die Gemeinden zu verteilen. Wie gezeigt wurde, funktioniert ein Kontingentsystem grundsätzlich ähnlich wie heute.

Offen bleibt hingegen, unter welchen Kriterien die beschränkte Anzahl Gutscheine auf die Gemeinden aufgeteilt werden soll. Aus unsere Sicht bieten sich hier folgende Möglichkeiten an:

 Individuelle Vergabe der Betreuungsgutscheine auf Basis einer Bedarfsanalyse des Kantons

 Vergabe der Gutscheine auf Basis bestehender Indizes – Soziallastenindex

– Harmonisierter Steuerertragsindex

 Vergabe der Gutscheine auf Basis eines neu berechneten Indexes

a) Individuelle Vergabe der Betreuungsgutscheine auf Basis einer Bedarfsanalyse des Kantons

Wie bereits eingehend erwähnt, besteht auch heute keine bedarfsgerechte Finanzierung.

Dem Kanton stehen in der Regel jährlich 2 Mio. CHF zur Verfügung, um zusätzliche Angebote mitzufinanzieren. Die Gemeinden können hierfür bis zu einem Stichdatum einen Antrag an den Kanton stellen. Normalerweise übersteigt die Nachfrage aus den Gemeinden jedoch die finanziellen Möglichkeiten des Kantons. Ist dies der Fall, prüft der Kanton die Gesuche anhand von verschiedenen Kriterien. Dabei bilden ein Bedarfsnachweis und das Ziel, im gesamten Kanton eine gute Versorgung zu erreichen, die zentralen Vergabekriterien.

Besteht eine Budgetgrenze beim Kanton, kann ähnlich vorgegangen werden. Der Kanton prüft weiterhin die Anträge der Gemeinden. Übersteigt der Bedarf die finanziellen Möglichkeiten, vergibt der Kanton die Betreuungsgutscheine nach Bedarf und regionaler Disparität. Mit dieser Variante kann der Kanton sicherstellen, dass die kantonalen Mittel regional verteilt werden und nicht mehrheitlich in die Zentren fliessen. Allerdings kann der Vorwurf der Willkür vorgebracht werden.

b) Verteilung der Gutscheine auf Basis bestehender Indizes

Verteilung der Gutscheine auf Basis des Soziallastenindexes

Der Soziallastenindex ist ein bestehender Index des kantonalen Finanz- und Lastenausgleichs. Der Index bildet das relative Risiko einer Gemeinde für Soziallasten im Vergleich zu den restlichen Gemeinden ab. Der Soziallastenindex wird auf Basis folgender Faktoren ermittelt:

 Anzahl der Arbeitslosen gemäss Arbeitslosenstatistik

6. Ausgestaltung des künftigen Systems ECOPLAN

 Anzahl der Ausländerinnen und Ausländer

 Anzahl der EL-Bezügerinnen und -bezüger

Der Index wird heute im Sozialbereich genutzt, um bei der Finanzierung unterschiedliche Risiken der Gemeinden zu berücksichtigen. Es ist daher naheliegend, auch bei der Vergabe der Betreuungsgutscheine auf dieses Mass zurückzugreifen. Dabei gibt es verschiedene Varianten, wie die bestehenden Mittel mit Hilfe des Soziallastenindexes auf die Gemeinden aufgeteilt werden können. Bei den Berechnungen sind jeweils nur Gemeinden zu berücksichtigen, die beim Gutscheinsystem teilnehmen. Dies bedingt eine geringfügige Korrektur des Soziallastenindexes, indem die nicht-teilnehmenden Gemeinden ausgeschlossen werden.

 Gesamtbetrag gemäss Soziallastenindex: Der Gesamtbetrag wird auf Basis des Soziallastenindexes den einzelnen Gemeinden zugeteilt. Der Nachteil dieser Variante besteht darin, dass die Verteilung der Mittel keinen Bezug zum effektiven Bedarf hat.

 Fixe Grundleistung plus Zusatzleistungen gemäss Soziallastenindex: Jede Gemeinde bekommt einen fixen Anteil der Gutscheine finanziert. Der Restbetrag wird auf Basis des Soziallastenindex auf die Gemeinden aufgeteilt.

 Einfrieren des Ist-Zustandes, zusätzliche Beiträge gemäss Soziallastenindex: Die Gemeinden erhalten zukünftig mindestens die Beträge gemäss einem zu definierenden Ist-Zustand. Damit kann sichergestellt werden, dass keine Gemeinde gegenüber heute schlechter gestellt wird. Zusätzliche Mittel werden jedoch auf Basis des Soziallastenindexes vergeben. Allerdings ist die heutige Verteilung als Ist-Zustand nicht geeignet, da die heutige Finanzierung auf einer Standort-Betrachtung aus Sicht der Kindertagesstätten basiert und nicht auf einer Wohnort-Betrachtung aus Sicht der Eltern.

 Theoretische Kontingente: Mittels des Soziallastenindexes werden theoretische Kontingente berechnet. Ist der Bedarf einer Gemeinde geringer als das Kontingent, erhält die Gemeinde den gesamten Bedarf. Die Mittel der nicht ausgeschöpften Kontingente werden wiederum über einen Index auf die Gemeinden verteilt, die einen höheren Bedarf ausweisen.

Verteilung auf Basis des harmonisierten Steuerertragsindexes

Der harmonisierte Steuerertragsindex HEI bildet eine alternative zum Soziallastenindex. Der HEI gibt die Finanzkraft einer Gemeinde wieder. Bei einer Verwendung des HEI wird somit die Finanzkraft der Gemeinde bei der Verteilung der Betreuungsgutscheine mitberücksichtigt.

Dies ist auf den ersten Blick interessant, da vor allem Gemeinden unterstützt werden, die kaum die finanziellen Möglichkeiten haben, selber für Betreuungsgutscheine aufzukommen.

Gemeinden mit einer höheren potenziellen Finanzkraft werden hingegen weniger unterstützt.

Von einer Verwendung des Steuerertragsindex raten wir jedoch stark ab, da dadurch eine Vermischung zwischen Lasten und Ressourcen gemacht wird. Dies entspricht nicht dem heutigen Grundsatz des Finanz- und Lastenausgleichs.

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c) Bildung eines neuen Indexes

Eine Zuteilung der Mittel auf die Gemeinden mittels Soziallastenindex hat den Vorteil, dass ein bereits bestehender Index verwendet werden kann und kein zusätzlicher Index berechnet werden muss. Die Bildung eines neuen Indexes stellt eine besondere Herausforderung dar und ist meist Gegenstand schwieriger politischer Diskussionen zwischen „Gewinnern“ und

„Verlierern“ des neuen Indexes. Allerdings bildet der Soziallastenindex nur ein Teil der

«Risiken» in der familienergänzenden Betreuung ab, nämlich der Anteil der Bevölkerung mit geringem Einkommen. Die Nachfrage nach Betreuungsgutscheinen ist aber zusätzlich stark von der Anzahl Kinder und der Erwerbstätigkeit der Eltern abhängig. Diese Faktoren werden mit dem Soziallastenindex nicht berücksichtigt. Trotz der zu erwartenden Widerstände könnte daher die Bildung eines eigenen Indexes zu einer bedarfsgerechteren Verteilung der eingeschränkten Mittel führen.

Die Bildung des Indexes ist im Rahmen dieses Mandats nicht möglich. Allerdings werden nachfolgend erste Überlegungen zu einem entsprechenden Index gemacht.

Ziel des Indexes ist es, die theoretische Nachfrage nach Kinderbetreuung aufgrund von soziodemographischen Gegebenheiten möglichst gut abzubilden. Analog zum Soziolastenindex, der das «Risiko» der Gemeinde für Sozialhilfe-Kosten abbildet, zeigt ein Kinderbetreuungs-Index das «Risiko» einer Gemeinde, dass Eltern einen Betreuungsgutschein nachfragen und daher Kosten für die familienergänzende Kinderbetreuung generieren. Dabei soll aber nur das von der Gemeinde unverschuldete

«Risiko» berücksichtigt werden. Dies bedeutet, dass die für den Index berücksichtigten Faktoren nicht direkt von der Gemeinde beeinflussbar sein dürfen. Aufgrund erster Überlegungen müssten in einem entsprechenden Index demnach folgende Faktoren mitberücksichtigt werden:

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Faktor Erläuterung Messgrösse Quelle

Alleinstehende Um einer Erwerbstätigkeit

Um mit Hilfe dieser Faktoren den theoretischen Bedarf an Betreuungsgutscheinen approximativ zu ermitteln, müssen die Faktoren entsprechend gewichtet werden.

Eine alternative Variante besteht darin, die theoretischen Kosten analog zu den Hochrechnungen zu berechnen und auf deren Basis einen Index abzuleiten. Für die Berechnung werden neben der Anzahl Kinder pro Gemeinde ein durchschnittlicher Anteil an betreuter Kinder, eine durchschnittliche Betreuungsdauer sowie durchschnittliche Subventionskosten pro Kopf benötigt. Während die Anzahl Kinder aus den offiziellen Statistiken des BFS entnommen werden kann, werden für die übrigen Werte Durchschnittswerte nach einzelnen Gemeindetypen verwendet. Diese Durchschnittswerte können regelmässig aktualisiert werden.

Der ermittelte Index kann wiederum auf die in Abschnitt 6.1.2 aufgeführten Arten eingesetzt werden. Dabei gilt es folgendes zu bedenken: Unabhängig davon, wie der Index berechnet wird, kann dieser den effektiven Bedarf nur approximativ abbilden. Erfahrungen mit anderen Indizes zeigen, dass Extremwerte nicht abgebildet werden können. Gerade im Bereich der familienexternen Kinderbetreuung ist die Verteilung der Nachfrage sehr unterschiedlich und von politischen und gesellschaftlichen Faktoren abhängig und sehr ungleich verteilt. Indizes werden zudem häufig verwendet, um strukturelle Nachteile – bspw. viele Einwohner mit Armutsrisiko oder ungünstige topographische Gegebenheiten – auszugleichen. Es ist daher zu erwarten, dass Gemeinden mit einer hohen Nachfrage bei der Anwendung eines Indexes eher zu geringe Mittel zugesprochen erhalten, während Gemeinden mit einer geringen Nachfrage eher zu hohe Mittel zugesprochen erhalten. Insgesamt besteht die Gefahr, dass

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die Verteilung ineffizient ist. Aufgrund dieser Überlegungen ist aus unserer Sicht von einer vollständigen Verteilung der Mittel auf Basis eines Indexes abzuraten.

d) Fazit

Wird mit einem Kontingentsystem auf die Budgetlimite reagiert, ist die Situation vergleichbar mit dem aktuellen Leistungsvertragssystem. Anstelle einer festgelegten Anzahl von Betreuungsplätzen in ausgewählten Kindertagesstätten finanziert der Kanton eine festgelegte Anzahl Betreuungsgutscheine. Die Eltern können die Gutscheine dann in der von ihr gewünschten Kindertagesstätte einlösen. Die Gemeinden hätten so die Möglichkeit, die fehlenden Gutscheine selber zu finanzieren, so wie es heute die Stadt Bern praktiziert, oder aber Wartelisten für Betreuungsgutscheine zu führen.

Die besondere Herausforderung bei einem Kontingentsystem besteht darin, wie die Kontingente auf die Gemeinden aufgeteilt werden können. Eine Aufteilung nach einem Index erachten wir als wenig sinnvoll. Zwar existieren Faktoren wie die Anzahl Familien mit Doppelverdiener, die die Nachfrage beeinflussen. Letztendlich ist die Nachfrage nach Betreuungsplätzen aber sehr individuell. Ein Indikator, ob bestehend oder neu entwickelt, wird daher den effektiven Bedarf einer Gemeinde kaum richtig abbilden können und es folgt eine ineffiziente Verteilung der Mittel. Wenn ein Kontingentsystem eingeführt werden soll, dann ist aus unserer Sicht der bereits heute praktizierte Ansatz am effizientesten. Das heisst, die Gemeinden beantragen beim Kanton Betreuungsgutscheine. Anschliessend bewilligt der Kanton auf Basis des Bedarfs und der regionalen Disparität eine Anzahl Gutscheine.