3. Faktoren institutionellen Wandels: Strukturen – Akteure –
4.3 Die postsowjetische Transformation der regionalen Ebene
4.3.4 Konsolidierung der regionalen Eliten
Der politische Umbruch an der Schwelle der neunziger Jahre, die Entmachtung der Kommunistischen Partei, plötzlich von der Zensur befreite örtliche Medien und eine mobilisierte Öffentlichkeit, Entlassungen alter und Ernennungen neuer Verwaltungschefs – all das erschütterte zunächst die lange Zeit so festgefügten Ordnungen regionaler Eliten in Rußland zutiefst. Schon unter Gorbačev hatte ein großes Revirement eingesetzt. Viele Gebietsparteisekretäre, einst mächtige Statt-halter Moskaus vor Ort und Rekrutierungsreserve für höchste politische Weihen im Sowjetstaat, verschwanden nahezu spurlos aus der Öffentlichkeit. Nachfolger kamen – und mußten oft schon nach kurzer Zeit wieder gehen. Zwischen 1991 und 1993 kam hinzu, daß die Umwandlung der alten Sowjetinstitutionen in neue Regi-onalverwaltungen die Orientierung im Machtgefüge zusätzlich erschwerte. Doch mit der Auflösung der Sowjets und der Verabschiedung der El’cin-Verfassung Ende 1993 kehrte die Perspektive einer dauerhaften Stabilisierung des institutio-nellen Gefüges in die Regionen zurück. Unter diesen Umständen waren die neuen regionalen Eliten in der Lage, die anstehende Kodifizierung der politischen Insti-tutionen zur Konsolidierung ihrer Machtpositionen zu nutzen.
Eine Reihe von Studien stellte ab Mitte der neunziger Jahre tatsächlich eine Konsolidierung der regionalen Eliten – oft in enger Verbindung von Politik und Wirtschaft – fest und kam bei der Untersuchung ihrer Herkunft überdies zu dem Schluß, daß es sich bei dem umfassenden Personalwechsel, der sich seit den acht-ziger Jahren in den Regionen ereignet hatte, in erster Linie um einen
162 GEL’MAN 2000: 233. Vgl. oben Kap. 3.3.2.
163 GEL’MAN 1998a: 67. Zu demselben Befund kommt für die frühen Jahre 1992/93 auch
onswechsel handelte. Das neue Führungspersonal in den Regionen entstammte zu zwischen 70 und 80 Prozent der alten Nomenklatura, hatte jedoch aufgrund des niedrigeren Alters nachgeordnete Positionen besetzt, zumeist auf Stadt- und Rajo-nebene und im kommunistischen Jugendverband Komsomol.164 Da die sowjeti-sche Gesellschaft kaum alternative Sozialisations- und Rekrutierungswege kannte, war eine solche Zusammensetzung nicht verwunderlich. Politische Orientierungen waren damit jedoch noch nicht von vornherein festgelegt. Gemeinsam waren der neuen Elite dagegen die im sowjetischen Apparat erlernten Umgangsformen und Verhaltensweisen. Für die Etablierung neuer gemeinsamer „Spielregeln“ der poli-tischen Praxis konnte dies mitunter förderlich sein, allerdings auch für deren enge genetische Verwandtschaft zu den Beziehungsgeflechten und informellen Verhal-tenskodizes der Sowjetära.
Die Umstände, unter denen sich die neuen regionalen Eliten nach 1993 je-weils daran machten, die politischen Institutionen in Form von Statuten und Ge-setzen zu kodifizieren und damit auf Dauer zu stellen, hatten spürbare Auswir-kungen auf die daraus resultierenden Regimetypen. Die genaue Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Gouverneur und Parlament, die festgelegten Möglichkei-ten der Abberufung bzw. Parlamentsauflösung, vorgesehene Veto-Bestimmungen, Kontrollmechanismen usw. spiegelten in der Regel die Machtverhältnisse in der jeweiligen Region wider. Dort, wo mehrere etwa gleich starke Elitegruppen um die Macht konkurrierten, etablierten sich oft kooperativere institutionelle Arran-gements als in jenen Regionen, in denen es nach 1991 einer Elitegruppe gelungen war, die unumstrittene Führungsposition zu erlangen. Solche Regionen bildeten zumeist – entsprechend dem „Winner takes all“-Szenario – Verfassungen mit ei-ner besonders starken Exekutive aus.
Ein Kennzeichen für die Konsolidierung der regionalen Eliten ist die Ent-stehung stabiler Zentren politischer Macht innerhalb der Regionen. Die unumstrit-ten wichtigste Position in fast allen Regionen ist die des Chefs der regionalen E-xekutive, also des Gouverneurs oder Präsidenten. Bei ihm ist die Verfügungsge-walt über wesentliche Ressourcen politischer, administrativer und auch wirtschaft-licher Macht angesiedelt. Die Entflechtung von Staat und Wirtschaft ist zwar for-mal überall weit fortgeschritten, die schlechte wirtschaftliche Lage, verbliebene oder neu erworbene direkte Kapitalbeteiligungen der Regionen und informelle
MCAULEY (1997: 12, Fn. 10).
164 Zur Herkunft der regionalen Eliten vgl. KUKOLEV 1996: 47, KRYSHTANOVSKAYA/WHITE 1996:
728. Die Konsolidierungsthese vertreten unter anderem KUKOLEV (1996), GEL’MAN (1996a) und MELVIN (1998).
Beziehungen sorgen jedoch dafür, daß viele beschäftigungsintensive Unternehmen die Nähe zur Administration und damit zu staatlichen Subventionen suchen, ohne die sie oftmals nicht überleben könnten. Klein- und Mittelbetriebe sind in beson-derem Maße auf dem Weg über Gewerbegenehmigungen, Steuerpolitik und Auf-tragsvergabe vom Wohlwollen der Behörden abhängig, die sich bei ihren Ent-scheidungen im Zweifel zumeist weniger von rechtsförmigen Verwaltungsvor-schriften als von den mitunter willkürlichen Vorgaben der administrativen Spitze leiten lassen. Lediglich dort, wo besonders ertragreiche Unternehmen oder Bran-chen tätig sind (vor allem im Rohstoffsektor), kann sich das Abhängigkeitsver-hältnis umkehren.
Trotz der zentralen Stellung der Administration haben sich in vielen Regi-onen die jeweiligen Parlamente als konkurrierende oder alternative Machtzentren etabliert. Nachdem sich die 1993/94 gewählten regionalen Volksvertretungen zu-nächst in einer gegenüber den früheren Sowjets stark geschwächten Ausgangspo-sition befanden, haben sich viele von ihnen in der Folgezeit zunehmend von der scheinbaren Übermacht der Gouverneure emanzipieren können. Bei den Gouver-neurswahlen 1996/97 bildete das Amt des Parlamentsvorsitzenden denn auch in vielen Regionen das Sprungbrett für die aussichtsreichste Gegenkandidatur zum amtierenden Gouverneur – in acht Fällen mit Erfolg.
Zum dritten Machtzentrum ist in fast allen Regionen die Stadtverwaltung der Gebietshauptstadt geworden.165 Konflikte zwischen Gouverneuren und Haupt-stadtbürgermeistern sorgten zum Beispiel in Vladivostok, Nižnij Novgorod und Volgograd für Aufsehen. Andernorts, wie in Novgorod oder Ufa, verstand es der Gouverneur bzw. Präsident, sich rechtzeitig der drohenden Konkurrenz mit politi-schen Mitteln zu entledigen. Diese Fälle stehen exemplarisch für einen generellen Trend. Dabei spielt eine grundsätzliche Interessendivergenz zwischen Stadt- und Landbevölkerung oft nur eine untergeordnete Rolle. Vielmehr stellt das Amt des Bürgermeisters einer großen, bevölkerungsreichen Stadt eine der wenigen promi-nenten Positionen dar, die es dem Amtsinhaber erlauben, praktische Verwaltungs-erfahrung zu sammeln und auf niedrigerer Ebene jenes Geflecht politischer, admi-nistrativer und wirtschaftlicher Abhängigkeiten und Beziehungen aufzubauen, das auf regionaler Ebene die Stärke des Gouverneurs ausmacht. Überdies generieren die Hauptstädte zumeist einen hohen Anteil des Steueraufkommens ihrer jeweili-gen Region und können damit die erforderliche materielle Grundlage für eine er-folgreiche Wahlkampagne bilden.
165 AFANAS’EV 1997: 36.
Alle drei genannten Machtzentren zeichnen sich dadurch aus, daß sie ers-tens eine wichtige Rolle in der Rekrutierung und Sozialisation des politisch-administrativen Führungspersonals übernehmen, daß sie zweitens über Erfahrung mit der Übernahme von politischer Verantwortung und der Verfolgung politischer Konzepte in der Praxis verfügen und daß sie drittens dauerhaft in der politischen Öffentlichkeit präsent sind.
Parteien fallen dagegen als politische Machtzentren in den Regionen nahe-zu aus. In den neunziger Jahren konnte nur die Kommunistische Partei auf eine stabile und zahlenmäßig große Mitgliederschaft in allen Regionen sowie ein nen-nenswertes und stabiles Wählerpotential blicken. Doch auch ihr Einfluß auf das politische Geschehen war und ist sehr begrenzt. Nur wenige jener „oppositionel-len“ Kandidaten, die sich beispielsweise bei den Gouverneurswahlen 1996/97 gegen den Amtsinhaber durchsetzen konnten, waren prominente Führungsmitglie-der Führungsmitglie-der örtlichen KP. In Führungsmitglie-der Regel unterstützte die Kommunistische Partei ihnen
„nahestehende“ prominente Kandidaten, die sich aber, einmal im Amt, in aller Regel als unideologische Pragmatiker erwiesen und sich in ihrer Politik von par-teipolitischen Vorgaben weitgehend freimachten.166 Im liberal-demokratischen Lager wie auch im konservativ-zentristischen Spektrum wurden zwar jene Partei-gründungen, -fusionen und -neuPartei-gründungen, die in Moskau das politische Estab-lishment beschäftigten, auch auf regionaler Ebene mehr oder weniger nachvollzo-gen, doch die dabei entstehenden regionalen Strukturen verharrten zumeist entwe-der im Stande kleiner Debattierklubs ideologisch Gleichgesinnter ohne politisches Gewicht oder in der Rolle ideologiefreier Wahlkampfmaschinen im Interesse der örtlichen Machthaber. In einzelnen Regionen etablierten sich besondere regionale Parteien, doch blieb auch dies die Ausnahme.167 Erst gegen Ende der neunziger Jahre begannen sich die Strukturen eines zukünftigen Parteiensystems abzuzeich-nen. Im liberal-demokratischen Lager etablierten sich „Jabloko“ und das zu den Dumawahlen 1999 gegründete Parteienbündnis „Union der rechten Kräfte“ (Sojuz pravych sil, SPS), während im konservativ-zentristischen Spektrum die ebenfalls zu den Wahlen von 1999 gegründete Partei „Einheit“ (Edinstvo) das Erbe von
„Unser Haus – Rußland“ (Naš Dom – Rossija, NDR) als „Partei der Macht“ antrat und durch die Fusion mit den Gouverneursparteien „Vaterland“ (Otečestvo) und
„Ganz Rußland“ (Vsja Rossija) im Dezember 2001 endgültig zum Sammelbecken
166 AFANAS’EV 1997: 37.
167 Das bestuntersuchte Beispiel einer Region mit „eigenen“ Parteien ist der oblast’ Sverdlovsk, für den GEL’MAN/GOLOSOV (1998) auch ansonsten von einem „abweichenden Fall“ der Bil-dung eines regionalen Parteiensystems gesprochen haben.
der unter Präsident Putin geeinten Machtelite geworden ist. Doch trotz dieser or-ganisatorischen Konsolidierung, die auch in die Regionen reichte, erfüllen regio-nale Parteistrukturen noch immer kaum die Rolle von Mittlern bei der politischen Willensbildung und bildet die aktive Beteiligung von Parteien am politischen Ent-scheidungsprozeß in den Regionen eine seltene Ausnahme. Oft steht bei Gouver-neurswahlen die Konkurrenz rivalisierender Industrie- und Finanzgruppen, die sich mit konkurrierenden ambitionierten Politikern verbünden, stärker im Vorder-grund als Divergenzen aufVorder-grund parteipolitischer Zugehörigkeit oder unterschied-licher wirtschafts- und sozialpolitischer Programmatiken – eine Entwicklung, die sich schon Mitte der neunziger Jahre als dominantes Paradigma abzeichnete.168