Demokratisierung

Mit Demokratisierung, der zweiten wichtigen Tendenz in der regionalen Instituti-onenbildung, ist vor allem eine Entwicklung hin zur Legitimation staatlicher Ge-walt durch allgemeine, freie Wahlen und zu ihrer dauerhaften Kontrolle durch

153 Zu den bilateralen Verträgen vgl. K^IRKOW 1997, S^CHNEIDER 1997.

gewählte Organe gemeint. Diese Entwicklung vollzog sich jedoch nicht linear, sondern als „stop-and-go“-Prozeß, der sich am besten in drei Phasen beschreiben läßt. Von 1988 bis zum Sommer 1991, in der ersten Phase, erlebten die staatlichen Organe der Sowjetunion noch unter der Führung von Michail Gorbačev auf allen Ebenen einen ersten wesentlichen Demokratisierungsschub, als erst vorsichtig bei der Wahl des sowjetischen Volksdeputiertenkongresses im Frühjahr 1989 und dann ein Jahr später unter weiter liberalisierten Bedingungen auf allen unteren Ebenen der UdSSR echte Konkurrenz und politischer Pluralismus allmählich Ein-zug in das politische System hielten. In den ersten vollkommen freien Wahlen wählten schließlich im Juni 1991 die Bürger der RSFSR Boris El’cin zu ihrem ersten Präsidenten. Gleichzeitig wurden in Moskau und Leningrad (das bald dar-auf wieder St. Petersburg hieß) Bürgermeister im Range regionaler Verwaltungs-chefs direkt von der Bevölkerung gewählt und wurde in Tatarstan als erster unter den Republiken innerhalb der RSFSR eine Präsidentschaftswahl abgehalten. Die Vorbereitungen für eine weitere Demokratisierung der dezentralen staatlichen Strukturen innerhalb Rußlands waren schon getroffen, ein Termin für die Wahlen der regionalen Verwaltungschefs, die die alten Exekutivkomitees (ispolkomy) der lokalen Sowjets ablösen sollten, war schon ins Auge gefaßt, als am 19. August 1991 der Putsch reaktionärer KP-Kader Gorbačev zu stürzen und die Reformpoli-tik zu beenden versuchte.

Mit dem Scheitern des Staatsstreiches begann die zweite Phase des Demo-kratisierungsprozesses der dezentralen Staatsstrukturen Rußlands. Für diese Phase, die bis zum Sommer 1996 andauerte, waren der Abschied von den alten Sowjets sowie die Entstehung neuer regionaler und lokaler Machtstrukturen, vor allem aber erhebliche Verzögerungen in der Implementierung grundsätzlich schon be-schlossener Demokratisierungsschritte kennzeichnend. Als erstes nutzte Präsident El’cin seine neue Stärke, um die vorgesehenen Wahlen zu den regionalen und lokalen Verwaltungschefs um zunächst ein Jahr zu verschieben, und ließ sich statt dessen vom russischen Volksdeputiertenkongreß das Recht einräumen, selbst Er-nennungen und Entlassungen vorzunehmen, so wie er es schon unmittelbar nach dem Putsch in einzelnen Fällen praktiziert hatte. In einigen Regionen kamen nun junge, dem Lager der „Demokraten“ nahestehende Reformpolitiker an die Macht, so Boris Nemcov in Nižnij Novgorod und Michail Prusak in Novgorod. Andern-orts fanden eher Wechsel zur zweiten Garde oder zur jüngeren Generation der lokalen Nomenklatura statt, ohne daß sich die betreffenden neuen Amtsinhaber bis dahin als demokratische Aktivisten profiliert hatten. Zugleich setzte El’cin persön-liche Vertreter in allen Regionen (mit Ausnahme der Republiken) ein, deren Auf-gabe darin bestehen sollte, die Tätigkeit der regionalen Behörden zu überwachen

und dem Zentrum zu berichten. Mit diesem Mittel beabsichtigte El’cin, eine effek-tive Kontrolle im Exekutivapparat des Staates einzuführen.

Der Preis, den Moskau für den administrativen Zugriff auf die regionalen Exekutiven zu zahlen hatte, war hoch: Die Zurückstellung der Wahlen der Ver-waltungschefs hatte zur Folge, daß in vielen Regionen Rußlands die zumeist eher konservativen, reformskeptischen Sowjets durch die halbwegs freien Wahlen von 1990 eine bessere demokratische Legitimation vorzuweisen hatten als selbst die

„demokratischsten“ unter den Exekutivchefs, die nur auf ihre Ernennung durch den Präsidenten verweisen konnten. Der Aufschub der Demokratisierung bewirkte unter anderem, daß die überfällige Reform der Sowjets ausblieb. Als einzige Maßnahme, um ihre Professionalisierung zu fördern, wurden 1992 die sogenann-ten „Kleinen Sowjets“ gebildet, eine Art ständiger Ausschüsse, die fortan das Ta-gesgeschäft der jeweiligen Sowjets übernahmen und vorläufige Entscheidungen bis zur nächsten regulären Sitzungsperiode zu treffen hatten. Neuwahlen zu den regionalen und lokalen Parlamenten waren dagegen politisch nicht durchsetzbar, solange sich nicht auch die Verwaltungschefs den Wählerinnen und Wählern zu stellen hatten.

Bis zum Herbst 1993 gelangte das Thema direkter Wahlen der „Gouver-neure“, wie die regionalen Verwaltungschefs zunehmend genannt wurden, immer wieder auf die politische Tagesordnung, doch verstand es Präsident El’cin weitge-hend, sich diesem Ansinnen zu entziehen. Immerhin erteilte er im April 1993 acht Regionen eine Sondergenehmigung, Wahlen durchzuführen. Doch sieben von acht Amtsinhabern mußten sich oppositionellen, zumeist kommunistisch orientierten Gegenkandidaten beugen. Für El’cin war dies ein verheerendes Ergebnis, das ihn in der Annahme bestärkte, weitere Wahlen in anderen Regionen würden nur dazu führen, die „Stabilität“ im von ihm gewünschten Sinne zu gefährden.¹⁵⁴

Nach der gewaltsamen Auflösung des Obersten Sowjet im Septem-ber/Oktober 1993 wiederholte sich die Szenerie von 1991: Gestärkt durch seinen Befreiungsschlag, wenn auch im öffentlichen Ansehen beschädigt, sah Präsident El’cin sich ein weiteres Mal in der Lage, die eigentlich überfälligen Wahlen der Gouverneure auszusetzen sowie jene Verwaltungschefs, die die von ihnen erwar-tete Loyalität hatten vermissen lassen, aus ihren Ämtern zu entfernen und politisch verläßlichere Nachfolger zu ernennen. Gleichzeitig wurden alle lokalen Sowjets aufgelöst und ihre Kompetenzen den jeweiligen Verwaltungschefs übertragen. Die regionalen Sowjets wurden bis zum Amtsantritt neu gewählter

Regionalparlamen-te weitgehend entmachRegionalparlamen-tet und damit in die erwünschRegionalparlamen-te Selbstauflösung getrie-ben.¹⁵⁵ Die Neuwahlen, die mit einer erheblichen Verkleinerung der Parlamente gegenüber den alten Sowjets einhergingen (15 bis 50 Abgeordnete), fanden über-wiegend im Zeitraum zwischen Dezember 1993 und April 1994 statt. In einigen Regionen dauerte es jedoch bis Ende 1994, ehe den Exekutiven wieder voll beschlußfähige Legislativorgane gegenüberstanden. Bis dahin konnten die Ver-waltungschefs weitgehend unkontrolliert schalten und walten. Noch länger hielt die „Alleinherrschaft“ der Exekutive auf der kommunalen Ebene an, die nach der Verfassung vom Dezember 1993 in allen Regionen auf eine neue gesetzliche Grundlage zu stellen war, welche zunächst von den neugewählten Regionalparla-menten geschaffen werden mußte. Allen diesen ParlaRegionalparla-menten war gemeinsam, daß sie, wie die Staatsduma in Moskau, zunächst nur für zwei Jahre gewählt wurden.

Alles in allem dauerte die Phase der nahezu unbeschränkten Exekutivherrschaft in den Regionen bis weit in das Jahr 1995 an, denn selbst die schnellsten unter den Anfang 1994 gewählten Parlamenten benötigten mindestens ein Jahr, um die Machtverhältnisse in ihren Regionen durch ein Regionalstatut (ustav) und eine Reihe wesentlicher Gesetze neu zu regeln und damit die von Präsident El’cin per Ukaz erlassenen Übergangsbestimmungen, welche die Grundlage für die umfas-sende Herrschaft der Gouverneure gebildet hatten, außer Kraft zu setzen.

Anders sah die Situation allerdings in den 21 Republiken aus. El’cins ver-bindliche Dekrete vom Herbst 1993, mit denen die Sowjets aufgelöst, ihre Kom-petenzen den Verwaltungschefs übertragen und Neuwahlen anberaumt worden waren, hatten sich auf die territorialen Gebietseinheiten (oblast’, kraj), die Städte Moskau und St. Petersburg sowie die Autonomen Kreise (und das Jüdische Auto-nome Gebiet) bezogen. An die Republiken war dagegen lediglich die „Empfeh-lung“ ergangen, ihre Staatsorgane entsprechend umzubilden. Moskau dokumen-tierte damit, daß es den im Föderationsvertrag festgeschriebenen Anspruch der Republiken auf eine selbständige Regelung der inneren staatlichen Ordnung res-pektierte, auch wenn die entsprechenden Bestimmungen der neuen Verfassung vielen Republikführungen nicht deutlich genug waren und sie diese deshalb ab-lehnten. Es war weniger der genuine Respekt vor der Eigenständigkeit der Repu-bliken als die Sorge, zur Unzeit einen weiteren politischen Konflikt mit unabseh-baren Folgen zu provozieren, die der russischen Führung ihre Vorsicht diktierte.

154 Z^LOTNIK 1997: 184.

155 Ukaz Nr. 1617 vom 9.10.1993, Rossijskaja gazeta, 12.10.1993, S. 4.

In der Regel folgten nur jene Republiken El’cins Empfehlung, in denen das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive angespannt war und letztere sich nunmehr in der Lage sah, ihren eigenen Machtanspruch mit dem politischen Rü-ckenwind aus Moskau durchzusetzen. In anderen Republiken, in denen entweder weitgehende Einigkeit in der politischen Führung herrschte oder das Parlament stark genug war, sich einer politisch anders orientierten Exekutive zu widersetzen, blieben die 1990 gewählten Sowjets bis zu den turnusmäßigen Neuwahlen im Frühjahr 1995 unverändert bestehen. Außerdem hatten viele Republiken bereits zwischen 1991 und 1993 das Amt eines direkt gewählten Präsidenten als Chef der Exekutive eingeführt, sich neue Verfassungen gegeben und sich damit so weit von Moskau emanzipiert, daß sie den dortigen politischen Gezeitenwechseln weitaus weniger unterworfen waren als die übrigen Föderationssubjekte.

Diese bereiteten sich im Sommer 1995 allmählich auf eine lange Wahlsai-son vor, die im Dezember mit der Wahl zur Staatsduma beginnen und ihren Hö-hepunkt in den Präsidentschaftswahlen im Juni 1996 finden sollte. Dazwischen standen viele lokale und regionale Wahlen an, da nun auch das föderale Rahmen-gesetz zur lokalen Selbstverwaltung in Kraft trat¹⁵⁶ – das baldige Kommunalwah-len auch dort verlangte, wo sie noch nicht stattgefunden hatten – und sich die zweijährigen Legislaturperioden der Regionalparlamente ebenfalls ihrem Ende näherten. Außerdem standen in mehr als fünfzig Föderationssubjekten noch im-mer die ersten direkten Gouverneurswahlen aus, nachdem El’cin sein „Moratori-um“ im Oktober 1994 erneut verlängert hatte.¹⁵⁷

Doch einmal mehr griff der Präsident in den Wahlkalender ein. Sichtbar krank, ohne die versprochenen wirtschaftspolitischen Erfolge und auf dem Tief-punkt seines öffentlichen Ansehens wußte El’cin, daß er im heraufziehenden Wahlkampf um das Präsidentenamt ohne die Unterstützung ihm unterstellter Gouverneure nahezu chancenlos sein würde. So ordnete er im September 1995 per Dekret die erneute Verschiebung der Gouverneurswahlen auf den Dezember 1996 an. Gleichzeitig legte er den regionalen Parlamenten nahe, ihre Legislaturperioden eigenmächtig bis zum Jahr 1997 zu verlängern und kommunale Wahlen ebenfalls bis Ende 1996 auszusetzen. Viele Regionalparlamente machten von dem „Ange-bot“ Gebrauch und stellten sich erst zwei Jahre später als ursprünglich vorgesehen

156 Das Gesetz „Über die allgemeinen Organisationsprinzipien der örtlichen Selbstverwaltung in der Russischen Föderation“ (Federal’nyj zakon „Ob obščich principach organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii“) wurde am 12. August 1995 von der Staatsduma ver-abschiedet und trat am 28.8.1995 mit der Unterschrift durch den Präsidenten in Kraft.

157 Ukaz Nr. 1969 vom 3.10.1994; vgl. G^EL’^MAN 1998a.

der Wiederwahl. War dieses Vorgehen auch rechtlich höchst fragwürdig (selbst wenn die mancherorts angerufenen Gerichte es überwiegend, jedoch nicht aus-nahmslos, durchgehen ließen), so diente es doch mitunter auch der Arbeitsfähig-keit der regionalen Legislativen, die zu diesem Zeitpunkt ein enormes Arbeitspen-sum zu bewältigen hatten. Anders war die Verschiebung der kommunalen Wahlen zu beurteilen. Sie stärkte vor allem die Macht der Verwaltungschefs und damit eine wesentliche Einflußmöglichkeit des Präsidenten im Wahlkampf. Allerdings unterwarfen sich nicht alle Regionen dem Wunsch El’cins. Manche, wie der oblast’ Belgorod, der eine Vorreiterrolle in der Entwicklung einer modernen loka-len Selbstverwaltungsgesetzgebung spielte, setzten trotz El’cins Dekret für das Frühjahr 1996 Kommunalwahlen an. Auch die Verschiebung der Gouverneurs-wahlen blieb nicht ohne Ausnahmen: Ein Dutzend Regionen, in denen die Amts-inhaber sich gute Chancen auf einen Wahlsieg ausrechnen konnten, erhielten vom Präsidenten die Sondergenehmigung, zusammen mit der Staatsduma am 17. De-zember 1995 ihren Gouverneur direkt zu wählen.

Endgültig war der Weg für die Durchführung von Gouverneurswahlen in allen Regionen des Landes erst frei, nachdem es El’cin entgegen vielen Erwartun-gen am 3. Juli 1996 gelunErwartun-gen war, mit Hilfe einer massiven Mobilisierung seiner administrativen Ressourcen und mit geballter Medienunterstützung die Präsident-schaftswahlen für sich zu entscheiden. In der nun einsetzenden dritten Phase der Demokratisierung entlud sich der gesamte „Rückstau“ der vorherigen fünf Jahre mit einer großen Zahl lokaler und regionaler Wahlen, die vom Herbst 1996 bis in das Frühjahr 1997 hinein in ganz Rußland abgehalten wurden. Über vierzig regio-nale Verwaltungschefs (sowie die Präsidenten einiger Republiken) wurden zwi-schen September 1996 und Januar 1997 gewählt. Hinzu kamen in vielen Regionen Wahlen zum Gebietsparlament und zu den Organen der lokalen Selbstverwaltung (Vertretungskörperschaften und Verwaltungschefs der Städte, Kreise und Ge-meinden).¹⁵⁸

Die Vielzahl der Wahlen in so kurzer Zeit brachte auch Nachteile mit sich.

Mitunter führte sie zu einer „Ermüdung“ der Wählerinnen und Wähler, die man-cherorts die Beteiligung unter 25 Prozent fallen ließ. Als großer Erfolg blieb je-doch Ende 1997 festzuhalten, daß erstmals in der Geschichte in allen Regionen Rußlands – mit Ausnahme der Republik Karatschai-Tscherkessien – demokratisch gewählte Oberhäupter (Gouverneure oder Präsidenten) der jeweiligen Exekutive

158 Zu den Gouverneurswahlen 1996/1997 vgl. die Analysen von Laura B^ELIN (1997) und Marc ZLOTNIK (1997).

vorstanden, daß gewählte Parlamente existierten und – außer in einigen Republi-ken – gewählte lokale Selbstverwaltungsorgane ihrer Arbeit nachgehen konnten.

Es zeigte sich auch, daß die Jahre der aufgeschobenen Demokratisierung, insbe-sondere von der Verabschiedung der neuen Verfassung im Dezember 1993 bis zu den Präsidentschaftswahlen 1996, trotz vieler Hindernisse und des vorübergehen-den massiven Übergewichts der Exekutivgewalt keine verlorene Zeit gewesen waren. Auch wenn die Interventionen Moskaus alles in allem eher lähmend als fördernd auf den Demokratisierungsprozeß in den Regionen gewirkt hatten, so gingen doch die meisten Entscheidungsträger in den Regionen immer davon aus, daß eines Tages auf allen Ebenen Wahlen stattfinden würden, und trafen die ent-sprechenden Vorbereitungen. Die Gesetzgebungsarbeit, die in allen Teilen Ruß-lands 1994 einsetzte und nach und nach zur Verabschiedung von regionalen Statu-ten (Verfassungen), Wahlgesetzen sowie Gesetzen zur Organisation der Staatsor-gane und der lokalen Selbstverwaltung führte, entwickelte eine „demokratisieren-de“ Eigendynamik. Viele Regionen waren Ende 1996 „überreif“ für Wahlen. Ad-ministratoren und Legislatoren empfanden gleichermaßen Stolz auf die geleistete Vorarbeit und wollten nun endlich deren Früchte in Gestalt funktionierender, de-mokratisch legitimierter Staats- und Selbstverwaltungsorgane ernten.

Zweifellos waren auf allen Seiten unterschiedlichste politische Motive und Hoffnungen mit der Perspektive demokratischer Prozeduren verbunden und vstanden es die herrschenden Eliten vieler Regionen, aus der durch Wahlen zu er-langenden größeren Unabhängigkeit von Moskau sowohl politisches als auch wirtschaftliches Kapitel zu schlagen. Doch bei alledem war die Bereitschaft, sich an die selbstgeschaffenen Regeln des demokratischen Umgangs zu halten, bemer-kenswert groß. Der beste Beweis dafür war, daß Machtwechsel, wo sie das Wahl-ergebnis verlangte, weitgehend ohne Probleme vollzogen wurden. Mehr als die Hälfte der Gouverneure, die sich Ende 1996 und Anfang 1997 den Wählerinnen und Wählern stellten, mußte eine Niederlage hinnehmen. Keiner von ihnen wider-setzte sich dem amtlich festgestellten Ergebnis, und auch die Moskauer Führung beugte sich den aus ihrer Sicht unbefriedigenden Resultaten. Nur in zwei Fällen führten gerichtliche Überprüfungen zu erneuten Wahlen, die die Erfolge der jewei-ligen Herausforderer bestätigten.